ANNEXE 7 : NOTE SUR LA SIMPLIFICATION EN ALLEMAGNE
Après avoir pris, depuis les années 1980, des mesures de simplification restées infructueuses, le Gouvernement fédéral allemand a mis en place en 2006 un programme intitulé « Simplification administrative et mieux légiférer » ( Bürokratieabbau und bessere Rechtsetzung ). Ce programme est piloté par une entité implantée au sein de la Chancellerie fédérale, le service 133, dont le rôle est d'assurer la mise en oeuvre du programme et la coordination interministérielle - chaque ministère fédéral disposant de sa propre entité chargée de la simplification -, et d'assister le coordonnateur du Gouvernement fédéral pour la simplification, ministre adjoint auprès de la Chancelière (Prof. Dr. Helge Braun).
Le Bureau fédéral des statistiques ( Statistisches Bundesamt ) soutient le Gouvernement fédéral dans la mise en oeuvre du programme, en assistant les ministères fédéraux dans la rédaction des études d'impact, en mettant en place des bases de données publiques et en procédant à des évaluations ex post .
Outre les nombreuses mesures mises en place visant à simplifier les relations des citoyens et des entreprises avec l'administration (simplification des formulaires administratifs dans le domaine de la santé, des obligations comptables des entreprises, facturation électronique,...), le programme du Gouvernement fédéral allemand a aussi pour objectif le « mieux légiférer ». Un changement de culture politique a en effet été opéré par ce programme : il s'agit désormais de fournir des données chiffrées en amont, afin d'éclairer la prise de décision politique. Plusieurs instruments ont été développés à cette fin :
1. Les études d'impact ( Gesetzesfolgenabschätzung ) réalisées selon une méthode unique
Obligatoire et partie intégrante du projet de loi, l'étude d'impact, rédigée par le ministère fédéral chef de file, doit indiquer :
- les effets du projet de loi sur la simplification législative et administrative ;
- les effets du projet de loi sur le développement durable ;
- les dépenses budgétaires hors coûts de mise en conformité ;
- l'évaluation des coûts de mise en conformité ( Erfüllungsaufwand ) pour : 1/ les citoyens ; 2/ les entreprises et ; 3/ l'administration (évaluation quantitative) ;
- les autres coûts éventuels (évaluation quantitative) ;
- enfin, les autres conséquences éventuelles du projet de loi (évaluation qualitative).
Afin d'évaluer les coûts de mise en conformité ( Erfüllungsaufwand ) pour les citoyens, l'économie et l'administration, une méthode de calcul unique a été mise en place, en tenant compte des dernières recommandations de l'OCDE, et est appliquée par tous les ministères fédéraux lors de la rédaction des études d'impact. Un guide pratique ainsi que des séminaires visent à former les fonctionnaires de tous les ministères fédéraux à cette méthode, désormais ancrée dans la culture administrative.
2. Le « contrôle qualité » des études d'impact par un conseil indépendant
Composé de 10 membres indépendants et bénévoles nommés pour cinq ans de manière à assurer une représentation du monde des entreprises, du monde universitaire et du monde associatif, le Conseil national de contrôle des normes ( Nationaler Normenkontrollrat-NKR ), instauré après l'adoption d'une proposition de loi du Bundestag le 14 août 2006, assure le contrôle de la qualité des études d'impact rédigées par les ministères fédéraux : il vérifie l'évaluation correcte et intelligible des coûts de mise en conformité pour les citoyens, les entreprises et l'administration. Il n'a pas de droit de veto mais son avis est joint au projet de loi afin d'éclairer la prise de décision politique.
3. Le suivi des coûts pour l'économie au fur et à mesure de l'adoption de nouvelles réglementations
L'utilisation d'une méthode unique par tous les ministères fédéraux pour rédiger les études d'impact permet, par agrégation des coûts, d'assurer un suivi des coûts engendrés au fur et à mesure de l'adoption de nouvelles réglementations. Ainsi, le Gouvernement fédéral a introduit en 2012 une courbe appelée « index des coûts bureaucratiques » qui permet d'évaluer à tout moment par rapport à un indice 100 au 1 er janvier 2012, l'évolution des coûts administratifs pour l'économie au fur et à mesure de l'adoption de nouvelles réglementations. (Indice de mars 2016 : 99,01)
4. Les évaluations ex post
Le programme du Gouvernement allemand accorde une grande importance à l'évaluation ex post . Le Bureau fédéral des statistiques vérifie, 2 ans après l'entrée en vigueur du texte, que les coûts de mise en conformité pour les citoyens, l'économie et l'administration avaient été estimés au plus juste par le ministère fédéral lors de l'élaboration du projet de loi (au moins pour les textes qui engendrent plus d'un million d'euros par an de coûts de mise en conformité). Les rapports d'évaluation sont transmis au NKR et au coordonnateur du Gouvernement fédéral pour la simplification. De plus, les ministères fédéraux évaluent, trois à cinq ans après l'entrée en vigueur du texte, si l'objectif visé a bien été atteint.
5. Le respect de la règle du « One in, one out »
Par une décision du 11 décembre 2014, le Gouvernement fédéral a décidé l'introduction de la règle du « One in, one out », dont l'objectif est de compenser, par la suppression de charges, les charges nouvelles pour l'économie engendrées par les nouvelles réglementations (1€ supprimé pour 1€ de charge nouvelle créée).
6. L'implication du Parlement ( Bundestag ) dans la démarche de simplification
Le Gouvernement fédéral remet chaque année au Bundestag un rapport sur le bilan du programme, qui fait l'objet d'un examen en commission, puis en séance plénière.
Par ailleurs, afin que les parlementaires prennent rapidement connaissance des objectifs et des impacts des projets de loi en vue de la discussion du texte, chaque projet de loi contient une première page ( Vorblatt ) qui résume les informations essentielles en 6 rubriques (problème et objectifs ; solution ; alternatives ; dépenses budgétaires hors coûts de mise en conformité ; coûts de mise en conformité pour les citoyens, pour l'économie et pour l'administration ; autres coûts). De même, l'avis du NKR commence par un résumé des principaux coûts générés par le projet de texte.
Enfin, les parlementaires ont la possibilité d'auditionner le NKR en commission en tant que de besoin, afin d'obtenir des éclaircissements sur les coûts engendrés par le texte.
Les premiers succès de ce programme gouvernemental ont été obtenus rapidement : entre 2006 et 2011, les coûts administratifs pour l'économie ont été réduits de plus de 12 milliards d'euros par an, soit d'environ un quart. La doctrine en Allemagne se félicite de la plus grande transparence pour les citoyens, grâce aux études d'impact, du processus d'élaboration de la loi et des coûts générés par les nouvelles réglementations, ainsi que de la prise de conscience croissante des coûts par les institutions qui élaborent la législation.
Source : Marie Bruneau, Secrétaire exécutive du groupe interparlementaire d'amitié France-Allemagne