C. LES ASSISTANTS MATERNELS CONSTITUENT LE PRINCIPAL MODE D'ACCUEIL DES JEUNES ENFANTS
Les maisons d'assistants maternels représentent une modalité nouvelle d'exercice de la profession d'assistant maternel. Il convient donc de présenter la profession d'assistants maternels avant de se concentrer sur les MAM.
1. Les assistants maternels sont des salariés du particulier employeur agréés par le président du conseil départemental
a) La profession d'assistant maternel
L'article L. 421-1 du code de l'action sociale et des familles définit l'assistant maternel comme « La personne qui, moyennant rémunération, accueille habituellement et de façon non permanente des mineurs à son domicile ». L'exercice de cette profession est conditionné à l'obtention d'un agrément délivré par le président du conseil départemental. Un référentiel national approuvé par décret en Conseil d'Etat 10 ( * ) fixe les critères qui doivent être pris en compte dans l'examen des demandes d'agrément. Une fois l'agrément obtenu, les assistants maternels doivent suivre 120 heures de formation, dont 60 avant l'accueil du premier enfant et 60 dans les deux années qui suivent le début de l'activité. Cet agrément est renouvelable tous les cinq ans.
Les assistants maternels peuvent être employés soit directement par les parents, soit par une personne morale dans le cas des crèches familiales par exemple.
b) La rémunération des assistants maternels
La rémunération des assistants maternels se compose d'un salaire de base et de différentes indemnités destinées à couvrir les frais engagés pour l'accueil de l'enfant, dont une indemnité d'entretien et une indemnité de repas due par les parents qui ne le fournissent pas.
L'article D. 423-9 du code de l'action sociale et des familles fixe le salaire minimum horaire des assistants maternels à 0,281 Smic (soit, au 1 er janvier 2016, 2,72 euros bruts ou 2,09 euros nets) et le montant minimal de l'indemnité d'entretien à 2,65 euros par jours. Selon la Fédération nationale des particuliers employeurs 11 ( * ) (Fepem), le taux horaire net moyen s'élevait en 2014 à 3,27 euros par enfant gardé et varie d'un département à l'autre (de 2,62 euros à 4,18) en raison notamment du rapport entre l'offre et les besoins en garde d'enfant et du coût de l'immobilier.
2. Les ressources publiques allouées à ce mode d'accueil prennent diverses formes
Les assistants maternels exercent en majorité dans le cadre d'un contrat de travail de droit privé avec un particulier employeur. Néanmoins, ce mode d'accueil bénéficie de ressources publiques provenant tant de la branche famille de la sécurité sociale, sous la forme de prestations légales et extra-légales, que du budget de l'Etat, sous forme de dépenses fiscales.
a) Ressources provenant de la branche famille
Les aides de la branche famille à la garde par un assistant maternel se composent d'une part du complément de libre choix du mode de garde (CMG), prestation légale versée aux parents, et d'autre part des prestations extra-légales à destination des assistants maternels.
(1) Le complément de libre choix du mode de garde
Le CMG est une des composantes de la prestation d'accueil du jeune enfant (Paje). Il se compose de deux volets :
- une prise en charge par la Caf des cotisations et contributions sociales afférentes à l'emploi d'un salarié ;
- une prise en charge de la rémunération nette (comprenant le salaire et l'indemnité d'entretien), dans la limite d'un montant variable selon les ressources et la composition du foyer, dans la limite de 85 % des sommes versées.
Le bénéfice du CMG est soumis à une condition d'activité professionnelle 12 ( * ) . En outre, la rémunération journalière de l'assistant maternel ne doit pas excéder cinq fois le Smic horaire.
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Barème du CMG Le barème du CMG se compose de trois tranches de revenus dont les plafonds varient en fonction du nombre d'enfants à charge. Le montant de la participation financière varie dépend de ces tranches de revenu et ne peut dépasser 85 % du montant versé à l'assistant maternel. Le tableau ci-dessous, tiré du site caf.fr, présente les plafonds et les montants en vigueur au 1 er avril 2016. |
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(en euros) |
Revenus 2014 |
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Enfant(s) à charge |
Inférieurs à |
Ne dépassant pas |
Supérieurs à |
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1 enfant |
20 509 * |
45 575 * |
45 575 * |
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2 enfants |
23 420 * |
52 044 * |
52 044 * |
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3 enfants |
26 331 * |
58 513 * |
58 513 * |
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au-delà de 3 enfants |
+ 2 911 |
+ 6 469 |
+ 6 469 |
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Montants mensuels maximum de prise en charge |
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Âge de l'enfant |
- de 3 ans |
461,40 |
290,94 |
174,55 |
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de 3 ans à 6 ans |
230,70 |
145,49 |
87,28 |
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*montants majoré de 40 % pour les familles monoparentales |
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En 2014, le CMG versé pour l'emploi d'un assistant maternel pour l'accueil d'un enfant de moins de trois ans a représenté une dépense de 4,55 milliards d'euros 13 ( * ) .
(2) La politique de la Cnaf en faveur des assistants maternels
Il existe deux aides extra-légales à destination des assistants maternels :
- une prime d'installation, d'un montant allant de 300 à 600 euros. Cette aide a bénéficié à 12 000 assistants maternels en 2014, pour un montant de 5 millions d'euros ;
- un prêt à l'amélioration du lieu d'accueil (Pala), d'un montant maximal de 10 000 euros et remboursable en 10 ans à taux zéro. En 2013, 1 342 Pala ont été accordés pour un montant de 8,4 millions d'euros.
b) Ressources provenant de l'Etat
On peut identifier deux dépenses fiscales bénéficiant à l'emploi d'un assistant maternel : le régime d'imposition des assistants maternels et le crédit d'impôt pour frais de garde d'enfant.
• Régime d'imposition des assistants
maternels.
Les assistantes maternelles bénéficient d'un régime d'imposition particulier, prévu par l'article 80 sexies du code général des impôts (CGI), qui leur permet de déduire jusqu'à trois fois le montant horaire du Smic par jour de garde de leur revenu imposable majoré de l'ensemble des indemnités perçues de la part des parents employeurs 14 ( * ) .
Ce régime d'imposition représente une dépense fiscale stable de 200 millions d'euros par an 15 ( * ) , soit environ 570 euros par assistant maternel en moyenne.
• Crédit d'impôt pour frais de garde
d'enfant
Par ailleurs, les parents employeurs d'un assistant maternel peuvent bénéficier du crédit d'impôt pour frais de garde prévu par l'article 200 quater B du CGI. Ce crédit d'impôt s'élève à 50 % des sommes versées, déduction faite des aides perçues dont le CMG et dans la limite de 1 150 euros par enfant. En 2014, tous modes d'accueil confondus 16 ( * ) , ce crédit d'impôt a bénéficié à plus de 1,8 million de ménages, entraînant une dépense fiscale de 1,14 milliard d'euros.
3. L'accueil par des assistants maternels est globalement moins coûteux que l'accueil collectif mais moins bien pris en charge par les aides publiques
a) Un coût global relativement limité
Il ressort des documents annexés au projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2016 17 ( * ) , que l'accueil par un assistant maternel est le mode de garde le moins coûteux. Son coût global s'élève en effet à 1 124 euros par mois (3,36 euros/h), contre 2 493 euros (8,66 euros/h) pour la garde à domicile, 1 295 euros pour la garde partagée et 1 455 euros (8,98 euros/h) pour l'accueil collectif 18 ( * ) .
b) Une moindre prise en charge publique
Si son coût global est plus élevé, l'accueil en établissement est également mieux pris en charge par les acteurs publics que le recours par un assistant maternel.
Ainsi, le taux d'effort 19 ( * ) et le reste à charge sont moins élevés dans le cas de l'accueil collectif que dans le cas de l'accueil individuel. Toutefois, cet écart a tendance à se restreindre à mesure que les revenus du ménage progressent.
Taux d'effort et reste à charge en fonction du revenu du ménage
Source : PLFSS 2016, PQE branche famille, et calculs des rapporteurs.
Par conséquent, alors que l'accueil collectif des enfants de moins de trois ans représente environ 400 000 places, la dépense publique correspondante s'élevait à près de 5,8 millions d'euros en 2014, soit 1,3 milliard d'euros de plus que le coût que représente le CMG pour l'accueil de 800 000 enfants de moins de trois ans par des assistants maternels 20 ( * ) .
c) Un arbitrage qui dépend de facteurs multiples
Les travaux du Haut Conseil à la famille (HCF) 21 ( * ) montrent cependant que cette comparaison entre modes d'accueil dépend également de la rémunération de l'assistant maternel et, ce qui peut paraître moins intuitif, du nombre d'heures pendant lesquelles l'enfant est gardé.
Le tableau ci-dessous permet d'identifier des cas-types pour lesquels le recours à un assistant maternel est moins coûteux pour les parents qu'un accueil en EAJE (écart de RAC négatif).
Par ailleurs, les travaux du HCF font apparaître d'importants effets de seuil liés au barème du CMG, ainsi que le montrent les graphiques suivants.
Pour 200 heures d'accueil et un salaire horaire net de l'assistant maternel de 2,70 euros
Pour 200 heures d'accueil et un salaire horaire net de l'assistant maternel de 3,60 euros
Source : HCF
Si l'arbitrage entre le recours à un assistant maternel et l'établissement d'accueil du jeune enfant dépend de facteurs multiples (préférences éducatives, disponibilité), le critère financier joue donc différemment selon les situations.
4. Fortement féminisée, la branche des assistants maternels montre des signes de recul conjoncturels et structurels
a) Une profession essentiellement féminine et relativement âgée
La part des hommes parmi les assistants maternels est extrêmement marginale, 99,5 % des assistants maternels étant des femmes. En 2014, 42 % des assistants maternels avaient plus de 50 ans, et près de 77 % plus de 40 ans, soit l'âge médian de la population active française. L'âge moyen d'entrée dans la profession est de 40,5 ans 22 ( * ) .
Il peut s'agir d'une profession transitoire, par exemple pour des mères interrompant leur activité professionnelle à la naissance de leurs enfants, ou encore pour des femmes se retrouvant au chômage. Ainsi, si la Drees recensait près de 455 000 assistants maternels agréés, l'Observatoire national de la petite enfance estime à environ 326 000 le nombre d'assistants maternels en exercice auprès d'un particulier employeur en 2014 23 ( * ) .
b) Une branche dont le dynamisme semble s'essouffler
Ce mode d'accueil s'est fortement développé à partir des années 1990. En 2013, le nombre de places disponibles auprès d'un assistant maternel était de 996 000 24 ( * ) , contre moins de 110 000 en 1990. Cette évolution s'explique en grande partie par la création, en 1991, d'une prestation spécifique 25 ( * ) qui a permis de solvabiliser les familles et de réduire le travail dissimulé.
Toutefois, cette tendance semble s'inverser. En 2013, le nombre d'agréments délivrés (455 100) a reculé pour la première fois. De même, on note depuis 2012 un recul du nombre de parents employeurs, du nombre de salariés et du volume horaire déclaré.
Assistants maternels :
évolution du
nombre de salariés et d'employeurs
et du volume horaire
déclaré
Certains facteurs, comme le fléchissement de la natalité ou la persistance d'un haut niveau de chômage qui réduit les besoins en mode de garde des familles, peuvent contribuer à expliquer cette tendance. Toutefois, selon le rapport d'analyse Métiers 2020 de la direction de l'animation de la recherche, des études et des statistiques (Dares) 26 ( * ) , plus de 125 000 assistants maternels, soit plus d'un tiers de ceux qui sont actuellement en exercice, devraient partir en retraite entre 2012 et 2020. Les explications de cette tendance sont donc également en partie structurelles.
c) Une répartition géographique contrastée
On observe une grande disparité dans la répartition géographique des assistants maternels. Le taux de couverture de la population des enfants de moins de trois est ainsi inférieur à 10 % dans certains départements mais dépasse 50 % ailleurs, et singulièrement dans les départements de l'ouest, ainsi que le montre la carte ci-dessous.
Capacité d'accueil théorique pour les
enfants de moins de 3 ans
auprès des assistant(e)s maternel(le)s
en exercice employé(e)s directement
par des particuliers pour
100 enfants de moins de 3 ans (en %) en 2013
Source : ONPE, L'accueil du jeune enfant en 2014
* 10 Décret n° 2012-634 du 15 mars 2012 relatif au référentiel fixant les critères d'agrément des assistants maternels.
* 11 Fepem, rapport de la branche assistants maternels du particulier employeur, 2015.
* 12 Les étudiants, ainsi que les allocataires de l'allocation aux adultes handicapés (AAH), de l'allocation temporaire d'attente (ATA) et du revenu de solidarité active (RSA) sont exempts de cette condition.
* 13 Source : Observatoire national de la petite enfance (ONPE), 2015, L'accueil du jeune enfant en 2014.
* 14 Si c'est dans leur intérêt, les assistants maternels peuvent également appliquer le droit commun, en ne déclarant que leur salaire imposable.
* 15 Évaluation des voies et moyens annexée au projet de loi de finances pour 2016.
* 16 Le crédit d'impôt prévu par l'article 200 quater B du CGI est ouvert à tous les parents qui font garder leur enfant de moins de six ans à l'extérieur du domicile.
* 17 Annexe 1, Programme de qualité et d'efficience de la branche famille.
* 18 Le coût mensuel tient compte de l'intensité de l'utilisation de chaque mode d'accueil.
* 19 Le taux d'effort est défini comme le rapport entre les dépenses restant à la charge des parents et leurs ressources composées de revenus nets d'activité et de la seule allocation de base de la PAJE.
* 20 ONPE, L'accueil du jeune enfant en 2014.
* 21 HCF , L'opportunité et les contours d'un éventuel reprofilage des aides à l'accueil des jeunes enfants , note du 10 avril 2014
* 22 Fepem, Rapports de la branche assistants maternels du particulier employeur 2015 et 2016.
* 23 Observatoire national de la petite enfance, rapport précité.
* 24 Ce chiffre correspond au nombre de places d'accueil pour les enfants de moins de six ans.
* 25 La loi n° 90-590 du 6 juillet 1990 modifiant le code de la sécurité sociale et relative aux prestations familiales et aux aides à l'emploi pour la garde des jeunes enfants a créé une aide à la famille pour l'emploi d'un assistant maternel agréé (Afeama), qui a été remplacée à partir du 1 er janvier 2004 par le CMG.
* 26 Dares, 2012, Les métiers en 2020 : progression et féminisation des emplois les plus qualifiés ; dynamisme des métiers d'aide et de soins aux personnes.