B. LA DIVERSITÉ DES FACTEURS DE REGROUPEMENT DES COMMUNES
La baisse des dotations budgétaires de l'État, la révision de la carte intercommunale, la fusion des régions, les assouplissements adoptés par le législateur dans le cadre de la loi précitée du 16 mars 2015 contribuent à la multiplication des fusions de communes. Toutefois, aucun de ces éléments n'est prépondérant dans le choix des élus municipaux de recourir au dispositif des communes nouvelles.
D'autres facteurs plaident en faveur de ce regroupement. À la suite de leurs auditions et de leur déplacement en Bourgogne-Franche-Comté, vos rapporteurs ont identifié trois facteurs explicatifs de ce mouvement de regroupement.
1. Renforcer la place des communes au sein d'intercommunalités élargies
Dans le cadre de la révision des schémas départementaux de coopération intercommunale présentée précédemment, vos rapporteurs ont constaté l'inquiétude, en particulier dans les communes rurales, d'une perte d'identité, voire d'un sentiment d'abandon, face à la constitution, dans certains départements, d'établissements publics de coopération intercommunale « XXL ». Les élus municipaux craignent de ne plus pouvoir faire valoir leurs spécificités au sein de conseils communautaires pléthoriques et, ainsi, d'être dépossédés d'une partie de leurs prérogatives au bénéfice des nouveaux EPCI.
Face à ces craintes, la commune nouvelle est un outil permettant de renforcer le rôle et la place des communes au sein des nouvelles intercommunalités.
Tel est le cas par exemple de la commune nouvelle des Auxons, dans le Doubs, issue de la fusion des anciennes communes de Auxon-Dessous et de Auxon-Dessus, et regroupant une population de 2 508 habitants 21 ( * ) . Après une première tentative de fusion en 2010-2011 qui n'avait pas abouti, les maires des deux anciennes communes ont, lors de la campagne de l'élection municipale de 2014, axé leur programme sur la fusion de leurs communes qui a débuté en juillet 2014. Les anciens conseils municipaux ont décidé de ne pas recourir aux mairies déléguées, ni aux maires délégués. Sous réserve de quelques difficultés, la fusion s'est bien passée, en un temps très court (six mois), facilitée par la proximité géographique des centres-bourgs des deux communes et par l'existence d'une école et d'une gare communes.
Si la fusion a eu notamment pour objectif de renforcer l'influence des communes au sein de l'EPCI dont elle est membre, la commune des Auxons a néanmoins perdu deux sièges au sein du conseil communautaire, en comparaison du nombre de conseillers dont disposaient les deux anciennes communes. Toutefois, la création d'une commune nouvelle permet dans le même temps de renforcer la voix des anciennes communes regroupées au sein du conseil communautaire.
2. Préserver les moyens d'action et d'intervention des communes dans un contexte budgétaire contraint
Dans le cadre budgétaire contraint auquel elles doivent faire face, en raison de la baisse des dotations budgétaires de l'État et des conséquences du ralentissement économique, les communes sont appelées à réfléchir aux moyens de préserver leurs moyens d'action et d'intervention pour garantir aux administrés la qualité de leurs services publics et maintenir leurs politiques d'investissement. La fusion de communes peut être un vecteur de limitation de la baisse de leurs ressources budgétaires, car elle leur garantit le maintien de la dotation globale de fonctionnement pendant trois ans 22 ( * ) et permet la mutualisation de certaines dépenses entre communes.
Ainsi, à titre d'exemple, la création de la commune des Auxons a généré une économie de 300 000 euros, sur un budget d'un millions d'euros, avec la fermeture du syndicat intercommunal, le rapatriement de l'ensemble des services municipaux dans un bâtiment unique, un départ à la retraite non remplacé, la mutualisation de certains matériels, une économie de 50 % de la police d'assurances. Par ailleurs, la mise en place de la commune des Auxons a permis une amplitude horaire de l'ouverture de mairie plus importante.
3. Conserver les acquis des anciennes intercommunalités
La fusion d'intercommunalités peut regrouper des intercommunalités diversement intégrées. Se pose alors le sort des compétences « orphelines », c'est-à-dire celles qui ne seraient pas exercées par le nouvel EPCI, en particulier les compétences scolaire, de voirie ou d'action sociale.
Pour éviter ces compétences « orphelines », certaines communautés de communes ont choisi de se transformer en communes nouvelles, évolution permise par la loi du 16 mars 2015 précitée, notamment parce qu'elles n'atteignent plus le seuil minimal de constitution prévu par la loi. La transformation en une commune nouvelle permet aux communes membres d'une même intercommunalité de continuer à exercer en commun leurs compétences, reposant sur une affectio societatis ancienne, avant d'intégrer une structure intercommunale plus grande.
C'est notamment le cas de la commune nouvelle des Premiers-Sapins, dans le Doubs, issue de la transformation de la communauté de communes des Premier Sapins qui était composée de six communes 23 ( * ) .
Dans un souci de proximité, cette commune nouvelle, dont le périmètre est large (55 km² de superficie) pour une population de 1 500 habitants, a mis en place des maires délégués et des adjoints délégués tandis que le maire de la commune nouvelle n'est pas le maire de l'une des anciennes communes, afin d'éviter d'avoir un primus inter pares .
La même logique a conduit à la création de la commune d'Osselle-Routelle, issue de la fusion des communes d'Osselle (437 habitants) et de Routelle (488 habitants), afin de conserver le regroupement pédagogique intercommunal mis en place entre les deux communes et de permettre le maintien des différentes écoles présentes sur ce territoire.
* 21 Chiffres de 2012.
* 22 Cf. article L. 2113-20 du code général des collectivités territoriales.
* 23 Les communes d'Athose (181 habitants), de Chasnans (269 habitants), d'Hautepierre-le-Châtelet (110 habitants), de Nods (591 habitants), de Rantechaux (183 habitants) et de Vanclans (210 habitants) ont été fusionnées en la commune des Premiers-Sapins (1 544 habitants).