II. L'ÉMERGENCE D'UNE NOUVELLE ARCHITECTURE COMMUNALE
A. UN REGROUPEMENT DE COMMUNES D'UNE AMPLEUR INÉDITE
Au 1 er mars 2016, selon les données fournies par la direction générale des collectivités locales, ont été recensées 340 communes nouvelles, regroupant plus de 1 161 communes et une population de 1,116 million d'habitants. Entre le 1 er janvier 2013 et le 1 er janvier 2015, seules 25 communes nouvelles avaient été créées, leur nombre s'élevant à 317 pour la seule année 2015, et regroupant 1 090 communes. Le nombre total de communes en France s'est établi, au 1 er janvier 2016, à 35 885 communes.
On assiste donc à une accélération du processus de regroupement des communes qui conduit à une nouvelle architecture de l'organisation communale de notre pays. Ce mouvement apparaît inédit dans son ampleur, après les bilans décevants de la loi n° 71-588 du 16 juillet 1971 sur les fusions et regroupements de communes, dite loi « Marcellin », et celle n° 2010-1563 du 16 décembre 2010 de réforme des collectivités territoriales. La loi n° 2015-292 du 16 mars 2015 relative à l'amélioration du régime de la commune nouvelle, pour des communes fortes et vivantes a en effet apporté un certain nombre d'assouplissements et des garanties financières destinées à favoriser la fusion de communes, dans le cadre de la révision des schémas départementaux de coopération intercommunale et de la baisse des dotations budgétaires de l'État.
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La commune nouvelle Les dispositions régissant la fusion de communes ont été modifiées par les lois n° 2010-1563 du 16 décembre 2010 de réforme des collectivités territoriales et n° 2015-292 du 16 mars 2015 relative à l'amélioration du régime de la commune nouvelle, pour des communes fortes et vivantes. La création La création d'une commune nouvelle peut résulter : - soit d'une demande émanant de tous les conseils municipaux des communes de la future commune nouvelle ; - soit de la demande d'une majorité qualifiée de celles-ci ; - soit de l'organe délibérant d'un EPCI à fiscalité propre ; - soit enfin du représentant de l'État dans le département. Une commune nouvelle n'est soumise à aucune condition de population. Des étapes supplémentaires ont été prévues par le législateur pour les deux dernières modalités. Dans les trois derniers cas, une consultation des électeurs sur le projet de création de la commune nouvelle est organisée. La gouvernance La loi du 16 mars 2015 prévoit un régime transitoire pour la composition du conseil municipal de la commune nouvelle entre sa création et le prochain renouvellement général des conseils municipaux ; deux hypothèses sont prévues : - en cas de délibérations concordantes prises avant la création de celle-ci, le conseil municipal de la commune nouvelle est composé de l'ensemble des membres des anciens conseils municipaux des communes ayant donné naissance à la commune nouvelle. À la suite du premier renouvellement général des conseils municipaux suivant la création de la commune nouvelle, la composition du conseil municipal de cette dernière est fixée selon la strate démographique immédiatement supérieure à celle de la commune nouvelle. Ce n'est qu'à la suite du deuxième renouvellement général des conseils municipaux que s'appliquent les dispositions de droit commun à la composition du conseil municipal de la commune nouvelle ; - à défaut d'accord entre les communes membres avant la création de la commune nouvelle, le conseil municipal de celle-ci est composé des maires, des adjoints et de plusieurs conseillers municipaux des anciennes communes, cet effectif ne pouvant être supérieur à 69 sauf si nécessaire pour permettre la nomination des maires et des adjoints. Le nombre de sièges attribué à chaque ancienne commune est fixé à la représentation proportionnelle démographique au plus fort reste. Par ailleurs, des communes déléguées reprenant le nom et les limites territoriales des anciennes communes peuvent être mises en place à tout moment, sauf délibérations concordantes des conseils municipaux excluant une telle mise en place. Le maire délégué est élu par le conseil municipal de la commune nouvelle parmi ses membres et devient de droit adjoint au maire de la commune nouvelle. Les maires en exercice à la date de création de la commune nouvelle bénéficient du statut de maire délégué jusqu'au prochain renouvellement général des conseils municipaux. Ces communes déléguées n'ont pas le statut de collectivité territoriale, seule la commune nouvelle bénéficiant de cette qualité 18 ( * ) . Dans le cas où une commune nouvelle est créée par fusion de toutes les communes membres d'un ou plusieurs EPCI à fiscalité propre, la création emporte automatiquement suppression de ces derniers. La commune nouvelle ainsi créée devra donc adhérer à un nouvel EPCI. Les dispositions financières Les communes nouvelles créées au plus tard le 1 er janvier 2016, et regroupant soit toutes les communes d'un ou plusieurs EPCI, soit une population totale au plus égale à 10 000 habitants, sont exonérées de la baisse de la dotation forfaitaire, égale à la somme des dotations perçues par chacune des anciennes communes l'année précédant la création de la commune nouvelle. Par ailleurs, les communes nouvelles dont la population est comprise entre 1 000 et 10 000 habitants bénéficient d'une majoration de 5 % de leur dotation forfaitaire sur les trois premières années suivant leur création tandis que les communes nouvelles regroupant toutes les communes membres d'un ou plusieurs EPCI bénéficient de la part « compensation » et de la dotation de consolidation antérieurement détenues par le ou les EPCI intégrés. Ces dispositions financières ont été étendues aux communes nouvelles dont l'arrêté de création est pris entre le 2 janvier 2016 et le 30 septembre 2016 en application de délibérations concordantes des conseils municipaux prises avant le 30 juin 2016. |
La carte ci-dessous présente la répartition géographique de création des communes nouvelles par département :
Source : Association des Maires de France (janvier 2016)
La création de communes nouvelles se concentre principalement dans la partie nord-ouest du territoire. Si on relève 67 départements dans lesquels au moins une commune nouvelle a été créée, près de 36 % de ces dernières se concentrent sur 5 départements : la Manche, le Maine-et-Loire, l'Orne, l'Eure et le Calvados dans lesquelles ont fusionné 531 communes pour donner naissance à 114 communes nouvelles 19 ( * ) .
Ainsi, la commune nouvelle n'obéit pas à une construction uniforme. Si la majorité d'entre elles est issue du regroupement de deux communes (plus de 50 % des communes nouvelles), beaucoup de fusions concernent trois ou quatre communes (ce qui représente respectivement 20 % et 10 % des communes nouvelles). La commune nouvelle la plus importante en nombre de communes se situe dans le Calvados : Livarot-Pays-d'Auge, issue du regroupement de 22 communes. Ce mouvement concerne aussi bien des communes rurales faiblement peuplées que des communautés de communes qui ne répondent plus au seuil minimal de constitution prévu par la loi mais qui souhaitent conserver leurs compétences, ou encore des communes urbaines qui recherchent un nouveau positionnement plus fort au sein de leur territoire.
La même diversité se constate également en termes de population. Selon l'Association des Maires de France, le nombre moyen d'habitants des communes nouvelles s'établit à 3 501 habitants. Toutefois, un cinquième d'entre elles compte moins de 1 000 habitants - la moins peuplée, Val-d'Oronaye, dans les Alpes-de-Haute-Provence, compte 123 habitants - tandis que 3 % seulement ont une population supérieure à 10 000 habitants. La commune nouvelle la plus peuplée est Cherbourg-en-Cotentin (Manche), née du regroupement des 5 communes de l'ancienne communauté urbaine de Cherbourg, qui comprend une population de 83 785 habitants.
Environ 400 projets de fusion de communes pourraient aboutir d'ici la fin de l'année. Le report du bénéfice des dispositions budgétaires prévues par la loi précitée du 16 mars 2015, du 31 décembre 2015 au 30 juin 2016 20 ( * ) , a encouragé la poursuite du regroupement des communes, répondant ainsi aux attentes des élus locaux qui avaient engagé le processus mais ne pouvaient le finaliser au 31 décembre 2015.
* 18 Le maire délégué exerce dans la commune déléguée les fonctions d'officier d'état civil et d'officier de police judiciaire. Il peut également recevoir des délégations de la part du conseil municipal de la commune nouvelle et être chargé, au sein de la commune déléguée, de l'exécution des lois et règlements de police.
* 19 36 communes nouvelles pour la Manche, 25 pour le Maine-et-Loire (dont 8 provenant de la transformation d'une communauté de communes), 21 pour l'Orne, 18 pour l'Eure et 14 pour le Calvados.
* 20 Article 150 de la loi n° 2015-1785 du 29 décembre 2015 de finances pour 2016.