LA TRANSPARENCE AFFICHÉE EN QUESTION : LE CAS DES COMPÉTENCES D'EXÉCUTION ET DES TRILOGUES
VERS UN MEILLEUR ENCADREMENT DES ACTES DÉLÉGUÉS ?
La communication de la Commission européenne comme la proposition de révision de l'accord interinstitutionnel s'attardent sur la question de la compétence d'exécution qui lui est attribuée à l'article 17 du traité sur l'Union européenne. Les articles 290 et 291 du Traité sur le fonctionnement de l'Union européenne prévoient que cette délégation de compétence se traduise par deux types d'actes : les actes délégués et les actes d'exécution. Les actes délégués complètent ou modifient certains éléments non essentiels d'un acte législatif. Ils sont adoptés sous le contrôle du législateur qui peut révoquer sa délégation à tout moment. Le délai d'objection du Parlement européen et du Conseil à tout acte délégué adopté est en principe d'au moins deux mois, le délai étant prorogeable de deux mois à l'initiative d'une des institutions. Les actes d'exécution fixent, quant à eux, les modalités de mise en oeuvre des actes législatifs.
La commission des affaires européennes du Sénat a adopté, le 21 janvier 2014, un avis politique sur la question du recours systématique aux actes délégués, regrettant l'absence d'encadrement de cette pratique et le fait que les parlements nationaux ne puissent exercer de contrôle sur leur adoption, notamment en matière de subsidiarité 3 ( * ) . L'avis politique insistait sur l'opacité entourant la sélection des experts au sein des comités chargés d'assister la Commission européenne en vue de préparer lesdits actes. Ces comités ne sont plus composés de représentants des États membres, ce qui fragilise le contrôle des dispositifs adoptés. Il concluait sur la nécessité de préciser le plus possible les règlements afin de limiter le recours aux actes délégués et la nécessité, pour la Commission européenne, de sélectionner des experts des États membres au sein des comités qui l'assistent.
Le Parlement européen avait également émis un certain nombre de critiques sur les conditions d'exercice de la compétence d'exécution par la Commission européenne. Il a ainsi adopté, le 25 février 2014, une résolution sur les suites à donner à la délégation de pouvoirs législatifs et au contrôle par les États membres de l'exercice des compétences d'exécution par la Commission. Ce texte soulignait également le recours abusif à de tels actes et insistait sur une meilleure association des États membres et du Parlement européen à leur élaboration.
Les réserves exprimées sur le manque de transparence autour de ce type d'acte semblent avoir été pour partie entendues par la Commission européenne. Il convient à ce titre de relever que l'équipe précédente n'avait pas estimé que les observations dont nous avions fait état méritaient une réflexion sur une éventuelle réforme des procédures (cf. annexe page 28).
Aux termes de la proposition de révision de l'accord interinstitutionnel, les projets d'actes délégués pourront désormais donner lieu à des consultations publiques. Les projets seront accessibles durant quatre semaines via le site internet de la Commission européenne. Les experts des États membres seront consultés dans le même temps, la nomination de ceux-ci restant à la discrétion des gouvernements. Des consultations avec les parties intéressées peuvent également avoir lieu. La modification substantielle d'un projet d'acte délégué après consultation doit donner lieu à un nouvel avis des experts. Un représentant du Parlement européen pourra être associé aux réunions d'experts, à la demande du Parlement européen. La Commission européenne reprend en cela les propositions de la résolution du Parlement européen citée plus haut. Certaines commissions parlementaires s'y associent déjà, à l'image de la commission PECH. Des analyses d'impact pourraient, le cas échéant, être produites sur les actes d'exécution susceptibles d'avoir des effets importants.
Ces propositions vont dans le bon sens, même si, là encore, le manque d'association des parlements nationaux est criant. L'opportunité d'un contrôle de ses actes au titre du principe de subsidiarité n'est pas abordée. Les actes délégués ou d'exécution demeurent pourtant des compléments des actes législatifs qui, eux, sont soumis à ce contrôle. Celui-ci n'est donc in fine que partiel alors même que la Commission européenne insiste sur son rôle lorsqu'elle aborde la consultation sur les projets d'actes législatifs. Aucune mesure n'est, par ailleurs, annoncée en ce qui concerne une plus grande précision des textes législatifs européens en vue de limiter le recours aux actes délégués et d'exécution.
L'ABSENCE DE DISPOSITION ENCADRANT LES TRILOGUES
Si la Commission européenne entend afficher une plus grande transparence concernant l'élaboration de la législation, celle-ci semble s'arrêter là où débute la phase de négociation entre les institutions pour faire émerger un compromis dès l'issue de la première lecture : les trilogues. Ceux-ci réunissent Commission européenne, Parlement européen et Conseil. 1 500 réunions du trilogue ont eu lieu au cours des cinq dernières années. 80 % des textes ont été adoptés sur cette période à l'issue d'un trilogue, les Traités prévoyant trois lectures dans la procédure législative ordinaire. Il convient d'insister sur le fait que le trilogue n'est pas défini précisément par les Traités. Cette procédure reste opaque comme en témoignent l'absence de publication de l'ordre du jour des trilogues ou de comptes rendus publics des négociations. Il convient de s'interroger également sur la composition de ces trilogues, où la présence d'experts de la Commission ou du Conseil peut fragiliser la position du Parlement européen. La proposition d'accord interinstitutionnel ne propose aucune avancée dans ce domaine. Cette question n'est pas sans conséquences pour les parlements nationaux qui ne disposent d'aucun éclairage sur les observations qu'ils ont pu transmettre sur des textes via leurs gouvernements ou dans le cadre du dialogue politique avec la Commission européenne.
Il convient désormais d'attendre les résultats d'une enquête du Médiateur européen, ouverte le 28 mai dernier, sur cette question. Il a ainsi été demandé aux trois institutions des informations sur leurs politiques de divulgation des documents des trilogues, y compris des détails des réunions, des documents concernant des trilogues en cours, des comptes rendus ou des notes élaborés après de telles réunions, ainsi que des listes de participants. Une réponse était attendue d'ici au 30 septembre 2015. Afin de disposer d'une appréciation globale des documents échangés pendant les négociations en trilogue, le Médiateur devait examiner plus spécifiquement deux dossiers, ayant fait l'objet de trilogues : le règlement sur les essais cliniques et la directive sur le crédit hypothécaire.
* 3 Rapport de M. Simon SUTOUR, au nom de la commission des affaires européennes : "La place des actes délégués dans la législation européenne" n° 322 (2013-2014), 29 janvier 2014