N° 557
SÉNAT
SESSION ORDINAIRE DE 2014-2015
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Enregistré à la Présidence du Sénat le 25 juin 2015 |
RAPPORT D'INFORMATION
FAIT
au nom de la commission des affaires européennes (1) sur la situation de la Grèce au sein de la zone euro ,
Par M. Simon SUTOUR,
Sénateur.
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(1) Cette commission est composée de : M. Jean Bizet, président ; M. Jean Bizet, président ; MM. Michel Billout, Michel Delebarre, Jean-Paul Emorine, André Gattolin, Mme Fabienne Keller, MM Yves Pozzo di Borgo, André Reichardt, Jean-Claude Requier, Simon Sutour, Richard Yung, vice-présidents ; Mme Colette Mélot, M Louis Nègre, Mme Patricia Schillinger, secrétaires , MM. Pascal Allizard, Éric Bocquet, Philippe Bonnecarrère, Gérard César, René Danesi, Mme Nicole Duranton, M. Christophe-André Frassa, Mmes Joëlle Garriaud-Maylam, Pascale Gruny, MM. Claude Haut, Jean-Jacques Hyest, Mme Gisèle Jourda, MM. Claude Kern, Jean-Yves Leconte, François Marc, Didier Marie, Michel Mercier, Robert Navarro, Georges Patient, Michel Raison, Daniel Raoul, Alain Richard. |
« Il n'y a de vent favorable que pour celui qui sait où il va »
Sénèque
AVANT-PROPOS
Les négociations sur le décaissement de la dernière tranche de l'aide internationale à la Grèce rythment l'actualité de l'Union européenne depuis la fin de l'année 2014. Les premiers résultats positifs qu'a pu afficher l'économie grecque au début de cette même année sont aujourd'hui gommés par la menace, faute d'accord avec ses bailleurs de fonds (Union européenne, Fonds monétaire international et Banque centrale européenne), d'un défaut du pays et d'une sortie de la zone euro. L'avènement, à l'issue des élections législatives du 25 janvier 2015, d'une majorité parlementaire et d'un gouvernement hostiles au mémorandum d'accord signé en 2012 puis le référendum du 5 juillet 2015 ont contribué à rendre cette hypothèse plausible. Contrairement aux autres pays placés sous programmes d'assistance financière, à l'image de l'Irlande et du Portugal, la Grèce semble dans l'incapacité de sortir du cercle vicieux initié par l'absence de réformes. Il existe pourtant une aspiration profonde au changement de la part de la population grecque, dont l'attachement à l'euro ne se dément pas, cinq ans après le déclenchement d'une crise sans précédent, marquée par un appauvrissement inédit.
C'est dans ce contexte que votre rapporteur s'est rendu à Athènes du 8 au 12 juin 2015 afin d'y rencontrer représentants du gouvernement et l'opposition, acteurs économiques et membres de la société civile. Le présent rapport tire les enseignements de ces entretiens. Il présente un état des lieux de la situation économique et financière du pays mais aussi des négociations en cours. Il rappelle qu'au-delà du versement des fonds, qui induit une clarification de la position du gouvernement grec, il convient d'aider le pays à définir pour demain un modèle de croissance viable. La tragédie grecque s'appuie sur la notion de fatalité. L'avenir de la Grèce doit, lui, se fonder sur le refus de cette fatalité et implique des choix clairs, tout aussi pragmatiques que courageux.
I. UN RETOUR EN ARRIÈRE ?
Alors qu'elle commençait à retrouver une forme de crédibilité vis-à-vis de ses partenaires mais aussi des marchés financiers, la Grèce connaît depuis un an une période de turbulences politiques qui ont progressivement remis en cause sa position à l'égard de ses bailleurs de fonds et contribué un peu plus à affaiblir toute velléité réformatrice.
Le succès de la plateforme de la gauche radicale Syriza aux élections européennes du 25 mai 2014 a ainsi conduit à un changement de tonalité du gouvernement de centre-droit à l'égard de l'Union européenne et du Fonds monétaire international. La victoire de Syriza aux élections législatives du 25 janvier 2015 a prolongé jusqu'à aujourd'hui cet état de fait, bouleversant le calendrier de versement du programme d'assistance financière international mis en place depuis 2010.
A. LE PROGRAMME D'ASSISTANCE FINANCIÈRE
1. Un plan initial révisé deux fois
Face aux difficultés rencontrées par la Grèce pour se refinancer à des taux raisonnables sur les marchés, l'Union européenne et le Fonds monétaire international (FMI) ont octroyé une aide financière de 110 milliards d'euros en juin 2010, la première du genre. Ce prêt était conditionné à la mise en place de réformes structurelles destinées à garantir la soutenabilité de la dette publique. Les réformes structurelles, contenues dans un memorandum d'accord signé avec les autorités grecques, sont supervisées par la troïka qui comprend des représentants des trois bailleurs de fonds institutionnels : Fonds monétaire international, Banque centrale européenne et Commission européenne. La crainte d'un effet de contagion a conduit l'Union européenne à mettre en place, dans le même temps, un Fonds dédié : le Fonds européen de stabilité financière (FESF).
La dégradation continue de la situation économique et les difficultés des autorités à mener à bien un programme combinant modernisation et rigueur n'ont pas permis de desserrer l'étreinte financière. Dessiné à l'occasion du sommet de la zone euro du 26 octobre 2011, le second plan d'aide à la Grèce a été définitivement arrêté le 21 février 2012. L'accord comprend deux volets :
- une réduction de l'encours de la dette grecque détenue par les bailleurs privés, via un effacement de 53,5 % des créances détenues, soit une économie de 107 milliards d'euros. 31,5 % des créances sont, par ailleurs, échangées contre de nouveaux emprunts grecs à plus longue échéance (11 à 30 ans) et à des taux plus bas (2 % jusqu'en 2014, 3 % entre 2015 et 2020 et 4,3 % au-delà). Les pertes essuyées par les créanciers privés sont, de fait, de l'ordre de 70 % ;
- une assistance financière publique de 130 milliards d'euros sur trois ans, qui vient compléter l'aide octroyée en mai 2010 par l'Union européenne et le Fonds monétaire international. Les 37 milliards d'euros (27,2 milliards pour la zone euro et 9,9 milliards d'euros pour le FMI) qui n'avaient pas encore été décaissés au 21 février 2012 sont intégrés dans ce dispositif. 30 milliards d'euros devraient notamment servir à garantir le programme d'échange de titres. Les taux sur les tranches du premier prêt déjà versées ont, dans le même temps, été abaissés. Le versement des tranches est, comme dans le cadre du premier prêt, conditionné à la mise en place de réformes structurelles, négociées avec la troïka, réunissant représentants de la Commission européenne, du FMI et de la Banque centrale européenne (BCE).
L'ambition affichée du nouveau dispositif était notamment de permettre à la Grèce de ramener sa dette publique à un niveau équivalent à 120,5 % du PIB en 2020.
La Grèce ne parvenant pas à combiner relance de l'activité et maîtrise des dépenses publiques, les objectifs de ce deuxième plan ont été révisés le 27 novembre 2012. L'accord trouvé au sein de l'eurogroupe tablait sur une nouvelle trajectoire de la dette publique estimée à 124 % du PIB en 2020 puis à 112 % deux ans plus tard. Afin de souscrire à ces objectifs, la BCE et les banques centrales nationales devaient rétrocéder 11 milliards d'euros de profit réalisés sur les obligations grecques. Cette somme sera versée sur un compte bloqué destiné à rembourser à terme la dette grecque et où sont déjà versés le produit des privatisations et 30 % de l'excédent budgétaire primaire. Les taux d'intérêt des prêts octroyés à la Grèce ont été diminués d'un point et leur échéance repoussée de 15 ans. Le paiement des intérêts au Fonds européen de stabilité financière a été décalé de 10 ans. La Grèce est, enfin, autorisée à racheter ses titres de dettes avec une décote d'environ 60 %. Cette opération vise environ la moitié des 63,3 milliards d'euros d'obligations souveraines détenues par les créanciers privés. Athènes a pu ainsi alléger sa dette de 17 milliards d'euros. Il s'agit, en tout état de cause, d'un troisième plan d'aide. Le coût annuel du service de la dette a pu, dans ces conditions, être ramené de 14 milliards d'euros en 2011 à 5,5 milliards d'euros en 2015. L'accord prévoyait, en outre, une nouvelle baisse des taux d'intérêts sur les prêts et une réduction du taux de cofinancement des fonds structurels en cas d'excédent primaire et à condition que les réformes demandées soient accomplies, soit une nouvelle restructuration de la dette.
Aides de l'Union européenne accordées
depuis 2010
après l'accord du 27 novembre 2012
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Montant (en milliards d'euros) |
Échéance |
Taux d'intérêt |
Début du paiement des intérêts |
|
|
Prêts des États membres (2010) |
52,9 |
30 ans |
Euribor + 50 points de base = 0,61 % |
2025 |
|
dont France |
11,4 |
|||
|
FESF (février 2012) |
141,9 |
32,3 ans (moyenne) |
3,5 % |
2022 |
|
dont France |
31,4 1 ( * ) |
Le Mécanisme européen de stabilité estime que l'assouplissement des conditions de prêts et la restructuration de la dette privée ont permis de réduire le fardeau de la dette de 50 % du PIB grec.
La dette publique grecque représentait cependant 176,9 % du PIB fin 2014 (contre 157,7 % du PIB en 2012), soit 322 milliards d'euros. La cible de 124 % à l'horizon 2020 puis 112 % en 2022 paraît difficile à atteindre.
2. Une dette désormais majoritairement détenue par les créanciers institutionnels étrangers
La dette est aujourd'hui détenue à 79 % par des créanciers publics : 195 milliards d'euros par les États membres de l'Union européenne, directement ou le FESF, 25 milliards d'euros par la Banque centrale européenne au travers de son programme de rachat de titres souverains SMP, et 32 milliards d'euros par le Fonds monétaire international.
Dans le cadre du système de paiement interbancaire Target 2 , la Grèce est par ailleurs endettée à l'égard de l'Eurosystème à hauteur de 41,7 milliards d'euros. En cas de sortie, la perte pour la BCE serait là encore répartie entre les banques centrales nationales.
L'exposition de la France à la dette grecque s'élève ainsi à près de 55 milliards d'euros, soit plus de 800 € par Français 2 ( * ) . Aux 42,8 milliards d'euros liés aux plans d'aide, s'ajoutent les effets des pertes éventuelles de la BCE pour la Banque de France. Celles-ci seront calculées en fonction de la part de capital détenue par les banques centrales nationales. La Banque de France pourrait perdre 2,6 milliards d'euros au titre du programme SMP et 8,5 milliards dans le cadre de Target 2.
Composition de la dette publique grecque
|
Nature |
Montant
|
Part dans la dette totale |
|
Titres de dette : Billets de trésorerie Bons du Trésor dont Banque centrale européenne |
79,8 13,4 66,4 25 |
25 % 4 % 21 % 8 % |
|
Prêts : FMI Banque centrale de Grèce et prêts domestiques Pays zone euro et FESF Autres prêts |
241,8 32,1 4,4 194,8 10,5 |
75 % 10 % 1 % 61 % 3 % |
|
Total |
321,7 |
La part de la dette grecque détenue par le secteur privé est, quant à elle, limitée à 45 milliards d'euros. Les banques françaises sont faiblement exposées au risque grec : 120 millions d'euros au titre de la dette grecque et 2,1 milliards d'euros au titre du secteur privé hellénique.
Évolution de l'exposition des banques
étrangères à la dette grecque
(en milliards
d'euros)
|
Dette totale |
Dette publique |
|||
|
3
ème
|
2
ème
|
4
ème
|
2
ème
|
|
|
Total banques |
430,5 |
73,8 |
62,9 |
3,5 |
|
Banques européennes France Allemagne Royaume-Uni |
389 ,2 112,4 61,8 17,9 |
47,8 3 18,9 18,1 |
60,2 20,3 20 4,6 |
2,2 0,1 0,2 0,8 |
* 1 On peut ajouter à cette somme 24,6 milliards versés au FESF au titre de la sur-garantie le 11 mars 2011. Ce mécanisme de sur-garantie joue dès lors que, dans l'hypothèse où les garanties sont appelées pour couvrir un défaut, seuls les six pays les mieux notés par les agences de notation (Allemagne, Autriche, Finlande, Luxembourg, Pays-Bas et France) se trouvent en mesure d'honorer lesdites garanties. Avec l'appoint des sur-garanties, le FESF dispose alors des ressources suffisantes pour couvrir intégralement ses engagements. Ce mécanisme de sur-garantie a été introduit pour permettre au FESF d'emprunter aux conditions d'un pays AAA.
* 2 À titre de comparaison, le montant des garanties allemandes sur les emprunts grecques s'élèvent à 66 milliards d'euros, hors mécanisme de sur-garantie.