III. ORGANISER UN NOUVEAU PARTAGE DE LA RESPONSABILITÉ DU DOMAINE ENTRE L'ÉTAT ET LES COLLECTIVITÉS ULTRAMARINES
La doctrine nationale pour le domaine ultramarin, déclinée en stratégies régionales et dotée des moyens nécessaires à son application, doit organiser un nouveau partage de responsabilités entre les collectivités territoriales et l'État afin d'apurer la bande littorale et de refondre le système de gestion des forêts.
A. STABILISER ET APURER LA BANDE LITTORALE
La stabilisation de la bande littorale, apurée de ses difficultés récurrentes, passe par le recentrage de l'État sur la protection des espaces naturels et la définition d'un cadre de transfert des espaces urbanisés aux collectivités territoriales . C'est ainsi que la lutte contre le mitage et la privatisation du rivage pourra regagner en efficacité et que les procédures de régularisation des occupations sans titre dans la ZPG pourront être régénérées.
1. Recentrer l'État sur la protection du domaine naturel
a) Conforter les opérateurs d'État et unifier la gestion des espaces naturels littoraux
Les préoccupations de défense des territoires contre d'éventuelles agressions miliaires s'étant dissipées, elles ne peuvent plus servir à justifier le maintien de la propriété de l'État sur le littoral, hormis les bases militaires restantes. S'il est encore un intérêt national légitimant de placer certains espaces côtiers sous le contrôle de l'État, ce ne peut être que la préservation d'un patrimoine naturel commun. Vos rapporteurs souhaitent donc que soit recentrée la gestion du domaine de l'État outre-mer sur une mission quasi-régalienne de sauvegarde des espaces naturels du littoral, qui présentent une fragilité particulière et une richesse exceptionnelle. À l'inverse, la propriété de l'État sur les zones urbanisées ou à urbaniser n'a plus de légitimité évidente : ni le poids de l'histoire, ni l'efficacité contestable de son action ne lui apportent de justification suffisante.
La première tâche à mener à bien pour engager ce recentrage est la révision de la délimitation des espaces naturels et des zones urbanisées au sein de la ZPG qui pour l'instant demeure imparfaite. En effet, certaines zones naturelles sont trop mitées par l'urbanisation pour renverser le mouvement et certaines zones à urbaniser ont conservé une prédominance naturelle. Il faut précisément répertorier et identifier les parcelles naturelles qui pourront rester confiées à l'État. Il convient, le cas échéant, de procéder aux distractions nécessaires du régime forestier sur des terrains du domaine privé sur lesquels des poches d'habitat se sont cristallisées de longue date et appellent plutôt une régularisation. Sans ce travail de fond préalable, aucun partage de responsabilités équilibré et pérenne ne pourra avoir lieu.
Une fois délimitées les zones naturelles domaniales, vos rapporteurs considèrent qu'il est préférable d'éviter la régie directe par la DEAL . Celle-ci ne peut efficacement les protéger et les mettre en valeur parce qu'elle n'est plus un service de terrain. Il convient plutôt de confier l'intégralité des espaces naturels domaniaux du littoral à des opérateurs d'État spécialisés , essentiellement les établissements publics déjà bien implantés que sont le Conservatoire du littoral et l'ONF . C'était l'esprit de la loi du 30 décembre 1996 sur la ZPG, mais elle n'a pas été appliquée de manière suffisamment systématique, si bien que des zones naturelles, considérées comme moins prioritaires, sont demeurées dans le giron de la DEAL. Vos rapporteurs ont vu comment ces parcelles sont facilement occupées par des installations sauvages, faute de surveillance. Pour garantir la cohérence et l'efficience de la politique du littoral, il faut faire cesser ces exceptions.
Pour l'heure, existent différentes procédures visant à confier un bien de l'État au Conservatoire du littoral, à savoir la convention d'attribution pour une durée maximale de trente ans par arrêté préfectoral, l'affectation définitive par arrêté interministériel ou la remise en gestion spécifique des espaces naturels de la zone des 50 pas géométriques. Il paraît opportun d' unifier ces procédures qui n'ont pas de conséquences sur le régime juridique de protection des biens. C'est la voie sur laquelle s'est engagé le Conservatoire depuis 2010 en recourant à des conventions de gestion valant affectation. 119 ( * ) Il faut poursuivre le chemin en profitant de l'arrivée à échéance des dernières conventions à durée illimitée pour renouveler l'affectation sans limitation de durée.
Le Conservatoire agissant comme un opérateur foncier, il faut parallèlement étendre les modes de gestion actuels en développant les conventions avec les collectivités territoriales pour aménager, valoriser et mettre à la disposition du public les espaces naturels. Il n'est pas nécessaire de privilégier de façon rigide et uniforme un niveau de collectivités plutôt qu'un autre. Aujourd'hui, la gestion s'appuie davantage sur les communes en Guadeloupe, sur les communautés d'agglomération et le parc régional en Martinique et sur les conseils départementaux à La Réunion et à Mayotte. Cette souplesse doit être préservée afin de permettre aux collectivités qui le souhaitent et qui ont les moyens nécessaires porter un projet.
Dans certains cas, il est plus judicieux de s'appuyer pour la gestion des biens du Conservatoire sur l'ONF qui a déjà la charge de la forêt domaniale littorale et, celles des mangroves, conjointement avec la DEAL. En effet, les ressources financières des collectivités territoriales ne leur permettent pas toujours d'assumer cette charge, tandis que l'ONF est un acteur de terrain qui a montré son efficacité dans la protection des parcelles domaniales côtières qui lui sont confiées. L'Office exerce déjà une mission d'intérêt général comprenant des missions de surveillance, de police, d'expertise et d'appui technique auprès des collectivités, qui doit être confortée.
En outre, il faut éviter les effets en tâches de léopards avec trop de petites parcelles juxtaposées, confiées à la garde d'acteurs différents et soumis à divers régimes juridiques. Dans ce cadre, vos rapporteurs suggèrent d'étudier l'opportunité :
- d'une part, d'une affectation des forêts domaniales littorales au Conservatoire du littoral en conservant l'ONF comme gestionnaire . L'objectif à l'horizon est de ne plus conserver qu'un unique affectataire de biens du domaine naturel de l'État sur le littoral ;
- d'autre part, d'une extension du régime forestier pour unifier le statut juridique du littoral naturel, sur le modèle de ce qui se fait pour les mangroves du domaine public maritime aux Antilles. Le régime forestier offre en effet un bon niveau de protection en droit comme en fait.
Cette convergence devrait faciliter à la fois l'élaboration en amont et l'application en aval de stratégies cohérentes et partagées entre tous les acteurs de terrain pour la gestion des espaces naturels littoraux.
Il conviendrait de prévoir une augmentation en conséquence du budget de l'ONF pour lui permettre d'assumer ses missions particulières en outre-mer. Si les forêts et la biodiversité ultramarines sont une richesse et un patrimoine inestimable pour la Nation, elles sont aussi une charge et une responsabilité pour les territoires qui les portent ; la cohérence et l'efficacité demandent donc d'ajuster les moyens financiers aux ambitions.
b) Prévenir le mitage et l'urbanisation rampante
La régularisation des occupations sans titre historiques n'a de sens que si l'on empêche les nouvelles implantations sauvages. À défaut, le stock de dossiers se remplira de nouveau et le mouvement de privatisation et d'artificialisation du littoral se poursuivra indéfiniment, ce qui finirait par amputer les territoires, non seulement de la beauté de leurs paysages, mais surtout de leur attractivité touristique. Les ressources financières des communes déjà largement contraintes ne permettent pas d'absorber perpétuellement les sollicitations de raccordement aux réseaux d'équipement collectifs.
Une action résolue de protection des espaces naturels, après leur délimitation rigoureuse, est donc plus que jamais nécessaire. Les leviers existent et sont à la disposition des services de l'État qui doivent être remobilisés dans la durée, quelles que soient la fréquence des rotations de personnel.
Vos rapporteurs considèrent qu'il faut amplifier le recours aux procédures de contravention de grande voirie et les poursuivre jusqu'à leur exécution effective. Un travail avec le parquet doit être mené pour assurer la fluidité de la chaîne judiciaire. Les procédures contentieuses pourront être améliorées en sollicitant systématiquement des astreintes journalières contre l'occupant poursuivi et en s'assurant de leur liquidation effective.
Par souci de rapidité et d'efficacité, il conviendrait de se concentrer sur la possibilité ouverte par le CG3P de saisir et de détruire les matériaux servant à des constructions illégales sur le domaine public maritime, en s'assurant que tous les services préfectoraux disposent des moyens effectifs d'y procéder.
Les sanctions fondamentales sur le domaine public maritime restent la libération et la remise en état des terrains ; la mise en oeuvre de ces condamnations est un élément clef pour restaurer la crédibilité entamée des pouvoirs de police et de l'action répressive de l'État et retrouver une capacité de dissuasion préventive , qui serait encore la meilleure arme contre les occupations illégales. Vos rapporteurs recommandent de ne pas hésiter à aller jusqu'à la destruction d'immeubles ou d'installations symboliques, tout en mesurant les pressions sociales qui s'exercent.
Un ciblage des constructions les plus massives, en particulier, des résidences secondaires permettrait de maximiser l'impact en minimisant le risque. De même, le référé « mesures utiles » ouvert par l'article L. 521-3 du code de justice administrative qui permet de solliciter l'expulsion d'un occupant sans droit ni titre est insuffisamment utilisé , en raison des contraintes de relogement, mais pourrait lui aussi voir son utilisation concentrée sur les résidences secondaires, en écartant les habitations principales de personnes précaires. Tout ceci nécessite de se doter d'une politique de protection des espaces littoraux, articulant police du domaine, de l'urbanisme et de l'environnement en fixant des priorités et des objectifs précis au service d'une stratégie cohérente de long terme.
C'est uniquement lorsque la chaîne de surveillance et de répression, jusqu'aux services judiciaires, sera remise en ordre de marche que pourront, dans un second temps, être envisagée une élévation des niveaux de sanction et d'amende, si nécessaire. L'on sait, en effet, au moins depuis Montesquieu, que l'impunité fait plus de dégât que la légèreté des peines.
2. Donner la maîtrise des espaces urbanisés aux collectivités territoriales
a) Définir un cadre de transfert
Il est désormais grand temps de refermer la phase postcoloniale du traitement de la ZPG et de renverser la logique à laquelle elle obéissait. Il ne convient plus de considérer comme normale et nécessairement légitime l'appropriation de la bande côtière par l'État et comme dérogatoire et toujours en quête de justification les interventions des collectivités. Le principe directeur doit devenir l'autonomisation foncière des collectivités en leur garantissant la maîtrise des espaces urbains et urbanisables de la ZPG.
Le transfert de propriété au profit des collectivités territoriales ne peut s'envisager dans tous les outre-mer de la même façon . Il faut, en premier lieu, qu'il réponde à une demande explicite des collectivités territoriales. Il n'est pas question d'envisager que l'État, embarrassé de la gestion des régularisations, s'en décharge unilatéralement sur les collectivités. De ce point de vue, Mayotte, qui a connu autant que Saint-Martin une préjudiciable sous-administration, n'est sans doute pas aussi avancé dans sa réflexion que les Antilles.
Il conviendra néanmoins d'envisager une réponse commune à la Guadeloupe et à la Martinique, dont les différences de situation ne sont pas d'une ampleur suffisante pour justifier de recourir à des solutions divergentes. Le domaine ultramarin souffre déjà trop de la multiplication des dérogations et d'exceptions qui empêchent le partage d'expériences et de bonnes pratiques entre les territoires.
Vos rapporteurs considèrent que le bon niveau de transfert est l'échelon régional : c'est la région ou la collectivité unique qui doit se voir rétrocéder la ZPG. En effet, il faut éviter une multiplicité de transferts morcelés à des communes ou même des intercommunalités, parce que l'on ajoutera encore de la complexité et un risque de distorsion, parce que l'on empêchera la mise le oeuvre d'une politique cohérente sur tout le rivage et parce que l'on mettra les maires dans une position très inconfortable et difficile à tenir en rapprochant trop l'échelon de décision des demandes d'occupants auxquelles il faut parfois résister. Le triple souci de simplicité, de cohérence et de hauteur de vues pousse vos rapporteurs à recommander un transfert au niveau régional. La compétence de la région en matière de stratégie de développement économique et d'aménagement du territoire, inscrite notamment dans le schéma d'aménagement régional ( SAR ) conforte cette position.
En outre, il revient également à la collectivité de décider du rythme du transfert, une fois son principe acté. La phase transitoire est essentielle pour assurer le transfert d'expertise et d'ingénierie et pour préparer les services de la collectivité bénéficiaire. Elle devra être réglée dans un cadre conventionnel négocié entre l'État et les collectivités qui fixera les modalités opérationnelles et financières de la gestion du domaine pour l'avenir. Le contre-exemple du transfert inachevé et contesté du domaine à la collectivité de Saint-Martin ne doit pas être renouvelé. Une évaluation précise des charges doit permettre leur compensation effective. En particulier, en Guadeloupe et en Martinique, les ressources propres des agences devront être reprises par les collectivités.
Par ailleurs, la cartographie des risques naturels devra être affinée préalablement au transfert. Le modèle martiniquais mérite l'attention en distinguant entre trois zones à risques de statuts différents : la zone violette d'interdiction absolue, la zone rouge, d'interdiction sauf exceptions et la zone orange où la construction est autorisée après un aménagement de sécurisation. Il serait intéressant de déployer cet éventail dans les autres territoires, en particulier en Guadeloupe qui ne connaît que les zones rouges exposées à un fort aléa. 120 ( * )
Il convient en particulier de rappeler que l'identité du propriétaire n'entraîne pas de conséquences nécessaires ni en termes de régimes juridiques, ni en termes de mode de gestion. Les parties de la ZPG transférées seront incorporées au domaine public de la collectivité , à moins d'un déclassement. L'hypothèse d'un déclassement dans le domaine privé doit être envisagée sérieusement lorsque le stock de régularisation aura été absorbé car il permettra de faciliter la mise en valeur et l'aménagement des espaces urbanisés de la ZPG, sans recours à des artifices, des contorsions et des dérogations. De même, il est envisageable que la propriété soit transférée et que la gestion reste confiée, à titre transitoire, à un opérateur d'État contractant avec la collectivité propriétaire. C'est la solution qui prévaut mutatis mutandis pour les communes forestières avec l'ONF.
b) Renouveler les modes de gestion et de régularisation des occupations
Vos rapporteurs considèrent que le modèle des agences des cinquante pas aux Antilles n'a pas été inutile transitoirement, mais qu'il est désormais temps de franchir une nouvelle étape dans la gestion de la ZPG, au vu des ambivalences constatées et de la tentation de transformer le temporaire en une organisation permanente. Dans la mesure toutefois où cette nouvelle étape, qui comprend le transfert aux collectivités de la maîtrise des espaces urbanisés de la ZPG, n'a pas été préparée, le réalisme porte à recommander une ultime prolongation au maximum pour trois ans . Cependant, cette prorogation devra être accompagnée en contrepartie de la fixation d'une date ferme à laquelle devront être achevées les négociations de transfert avec l'État. Si les agences sont prorogées jusqu'au 1 er janvier 2018, alors il serait raisonnable qu'au 1 er janvier 2017 les négociations soient achevées pour rendre le transfert effectif avant le 31 décembre de la même année.
Avec ce calendrier s'écrit le premier paragraphe de la feuille de route qui doit aboutir au transfert des espaces urbanisés. Il doit être complété par une réorientation des missions des agences vers la préparation opérationnelle et matérielle du transfert. En partant donc de l'hypothèse d'une ultime prolongation de trois ans des agences de Martinique et de Guadeloupe, il conviendra de les recentrer sur la régularisation et le titrement , qui doivent devenir des priorités absolues, afin de transmettre la ZPG expurgée au maximum des sources de contentieux, dans des conditions optimales, pour les collectivités territoriales.
Vos rapporteurs demandent que, dès à présent, soient menée une action préventive contre une possible spéculation foncière née des cessions -régularisations. À cette fin, ils recommandent de revoir les modalités d'estimation du prix des cessions sur la ZPG , quitte à accroître le montant de l'aide exceptionnelle pour les ménages les plus modestes afin de garantir la neutralité de la révision à leur égard. En outre, il convient d'introduire un mécanisme de taxation exceptionnelle de la plus-value immobilière en cas de revente.
Actuellement, d'après la responsable du domaine à la DRFIP de Guadeloupe 121 ( * ) , dans les actes de vente, sont prévues des clauses d'interdiction de revente pendant dix ans, mais dans la mesure où est conféré un titre de propriété foncière au moment de la régularisation, cette clause est assez fragile juridiquement. Surtout, rien ne permet d'assurer que l'État parviendra à empêcher en fait le transfert de propriété en cas de cession de l'occupant régularisé à un tiers, étant donné qu'il n'est pas parvenu à empêcher la première occupation sans droit, ni titre. La vigilance du notaire peut être trompée et le fichier immobilier est notoirement imparfait, si bien que le transfert de propriété pourrait être finalisé malgré la clause d'interdiction de revente, ce qui génèrerait des imbroglios juridiques inextricables. C'est pourquoi ni les clauses d'interdiction de revente, ni de nullité de la cession postérieure ne paraissent adéquates . Une taxation exceptionnelle de la plus-value immobilière en cas de revente à des prix largement plus élevés que le prix de cession par l'État permettrait de freiner la spéculation avec moins d'effets pervers et au bénéfice des deniers publics. Si ce principe était retenu, il serait envisageable d'élaborer un mécanisme dégressif : le montant de taxation pourrait par exemple couvrir 100% de la plus-value dans les dix ans après la cession-régularisation, 50 % dans les vingt ans et au-delà, le régime de droit commun s'appliquerait. 122 ( * )
En ce qui concerne les équipements et l'aménagement , les agences devraient pendant la phase transitoire uniquement achever les opérations en cours . Une priorité devait être donnée à ceux des travaux d'aménagement qui permettent d'ouvrir de nouvelles possibilités de cession-régularisation en sécurisant les zones concernées contre les aléas naturels. À cet effet, autant que faire se peut, il faut tirer parti du fonds spécial, dit « Barnier » prévu à l'article L. 561-3 du code de l'environnement en matière de prévention des risques, qui en l'état demande que la maîtrise d'ouvrage des travaux revienne aux communes.
Après la disparition des agences, les compétences de portage foncier ont vocation à être confiées aux établissements publics fonciers locaux et les compétences d'aménagement aux communes et EPCI via des sociétés d'économie mixte. Ainsi le paysage foncier antillais se rapprochera-t-il du régime de droit commun, en mettant fin à des exceptions exorbitantes qui ne servent pas le développement des territoires ultramarins. Le partage de l'actif des agences et la mobilité des fonctionnaires d'État qui y travaillent et qui bénéficieront d`un droit d'option devra être réglé par la convention entre l'État et la collectivité bénéficiaire du transfert.
Après le transfert, l'État n'a pas vocation
à sortir complètement du jeu. Il serait intéressant de
maintenir les commissions consultatives des 50
pas créées en
août 2014 qui peuvent jouer un rôle d'interface et d'échange
avec l'État, tout en revoyant leur composition pour donner la
majorité des voix aux représentants des collectivités
territoriales.
Le cas de Mayotte est sensiblement différent. La création d'un établissement public foncier (EPF) d'État doit être envisagée avec prudence. Mmes Sabine Baïetto-Beysson (CGEDD) et Noémie Angel (IGA), en se fondant sur leur analyse du fonctionnement des agences aux Antilles, se sont même montrées sceptiques lors de leur audition du 12 mars 2015. Pour assurer le succès de cette solution, il conviendra de tirer les conséquences des lacunes des modèles déjà expérimentés dans les outre-mer pour ne pas mécaniquement les reproduire. En particulier, il semble nécessaire de :
- le mettre en place rapidement, dès que le législateur a sanctionné ce choix, alors que trop souvent des retards importants sont constatés ;
- le doter des moyens nécessaires, sans déplétion de la DEAL ou de l'ONF ;
- ne pas confondre les responsabilités foncières et d'aménagement. Tant les agences des cinquante pas que la première phase de l'EPAG montrent que ce modèle n'est pas équilibré et conduit toujours à privilégier l'aménagement. La situation foncière à Mayotte ne trouvera aucun règlement viable sans une politique de régularisation soutenue. Il faut préciser les conditions dans lesquelles l'EPF d'État y contribuera ;
- ne pas négliger la question coutumière et s'inspirer des expériences de titres simplifiés ou de concessions trentenaires, renouvelables, cessibles et transmissibles ;
- associer étroitement le Département de Mayotte à ses actions pour assurer une cohérence entre le traitement du domaine de l'État et du domaine de la collectivité.
* 118 Cf. le tableau des propriétés foncières de l'État et des communes en Guyane dans la première partie du rapport.
* 119 Audition de Mme Odile Gauthier, directrice générale, et de M. Alain Brondeau, délégué outre-mer du 20 janvier 2015.
* 120 CGEDD-IGA, rapport précité, 2013, p. 48.
* 121 Visioconférence avec la responsable du service du domaine à la DRFIP de Guadeloupe du 17 avril 2015.