B. LES RÉGULARISATIONS DANS LA ZONE DES CINQUANTE PAS GÉOMÉTRIQUES, UNE QUESTION SOCIALE ÉPINEUSE ET LANCINANTE
La géographie et l'histoire ont conjugué leurs effets pour faire diverger la situation de la zone des cinquante pas géométriques (ZPG) dans les différentes collectivités ultramarines. Là où n'apparaissent pas de difficultés notables, la vigilance reste de mise. Aux Antilles, le règlement définitif attendu depuis des décennies n'est toujours pas atteint, malgré la mise en place d'agences spécialisées pour accélérer les régularisations.
1. Des différences administratives et matérielles notables entre les outre-mer
Les occupations sans titre anciennes dans la zone des pas géométriques constituent un cas particulier qui n'a jamais été considéré par la puissance publique uniquement sous l'angle de la sanction parce qu'elle ne pouvait pas l'être. Dans des outre-mer où la bande côtière rassemble de longue date l'essentiel des zones habitables, l'État ne pouvait opposer perpétuellement des droits tirés de la conquête coloniale aux légitimes aspirations de la population à disposer de logements. C'est pourquoi dès le XIX e siècle des mécanismes de régularisation ont été mis en place.
Les spécificités géographiques et sociales locales ont conjugué leurs effets avec l'histoire des régularisations propre à chaque territoire pour faire profondément diverger les outre-mer en matière de règlement de ce qu'on peut appeler « la question sociale » des cinquante pas géométriques.
a) Une vigilance nouvelle en raison de la pression démographique à La Réunion et en Guyane
La Réunion et la Guyane sont les départements d'outre-mer les moins touchés. Grâce à l'activation d'un dispositif propre à l'île permettant la prescription acquisitive sur la ZPG dès 1922 , La Réunion a largement réglé la question, l'État ayant octroyé massivement des titres de propriété aux occupants historiques. M. Dominique Sorain, préfet de La Réunion, a précisé que :
« La frange littorale a fait l'objet dans les années soixante d'un travail d'inventaire qui est en cours de réactualisation. Une particularité de La Réunion est de posséder très peu d'habitat informel ou insalubre. En dépit de quelques empiètements, il y a une réelle maîtrise de l'occupation des terrains. Nous ne sommes pas dans une logique de régularisation massive. Concernant les cessions de terrain dans cette ZPG, nous avons au maximum deux ou trois dossiers à instruire chaque année. [...] Si l'on n'en examine pas davantage, ce n'est pas faute de moyens ou de suivi, mais parce que cette problématique reste très largement marginale à La Réunion. » 91 ( * )
Toutefois, vos rapporteurs en appellent à la vigilance des services de l'État en raison de la pression démographique et de la rareté du foncier qui pourrait conduire à une résurgence anarchique de poches d'habitat spontané sur la côte Est de l'île. Notre collègue Michel Vergoz a d'ailleurs signalé à la délégation la constitution émergente de quasi-bidonvilles.
La géographie particulière de la Guyane a conduit la population à ne pas s'installer en masse immédiatement sur le rivage, à la différence des autres DOM. L'urbanisation de la bande côtière y étant moins forte, les installations d'habitat sans droit ni titre y sont plus faibles qu'ailleurs. Toutefois, la DEAL de Guyane estime que la question de la ZPG qui ne se posait pas il y a encore dix ou vingt ans, est en train d'émerger à cause de la pression démographique, de la disparition des mangroves et de l'érosion du littoral, notamment sous l'effet du changement climatique.
La délimitation exacte de la ZPG est difficile en Guyane à cause des fluctuations du trait de côte . La dernière délimitation du rivage date de 1983. Depuis, certains espaces naturels de la ZPG ont été submergés ; la DEAL a extrapolé le tracé en tenant compte des évolutions du rivage à titre exploratoire et considère qu'il y aura de nombreux points à régler en cas de redélimitation.
En outre, si la question sociale de la ZPG ne s'est pas manifestée en Guyane avec la même intensité qu'ailleurs, ce n'est pas uniquement pour des raisons de géographie ou de mode de vie. Il semble que soit aussi en cause les incertitudes dans l'identification des parcelles , dues une fois encore à l'absence de cadastre avant les années 1970 et aux lacunes notoires de la conservation des hypothèques. C'est un problème de fond : l'État n'est pas toujours en mesure d'identifier les terrains sur la ZPG et de déterminer s'ils relèvent de son domaine public maritime ou non. Tout aussi grave paraît le diagnostic de la DEAL d'une insuffisante application du droit existant par le passé tant par les notaires, que par l'administration.
L'installation d'une commission des cinquante pas géométriques 92 ( * ) , chargée de donner un avis sur les projets d'aliénation ou de transfert de gestion, par le décret n° 2014-930 du 19 août 2014, ne sera pas suffisante. Une prise en charge en amont et dans la concertation avec les collectivités territoriales paraît nécessaire.
b) Des régularisations embourbées à Mayotte, malgré l'urgence sociale
À Mayotte, les situations d'occupation coutumière des terrains de l'État sis dans la ZPG constituent un problème social encore plus sensible et épineux. Comme à La Réunion et en Guyane néanmoins, la zone a été jusqu'à présent de la responsabilité directe de la DEAL. La création d'un établissement public foncier d'État, chargé notamment des régularisations, est envisagée par le Gouvernement. 93 ( * )
Les occupations coutumières ont d'abord été gérées par les autorisations d'occupation temporaires (AOT) dont les dernières arrivent à échéance. Depuis 2011, elles ne sont plus renouvelées ; à la place, le rachat de la parcelle est proposé aux occupants. S'ils ne peuvent pas régulariser leur situation ils se retrouvent occupants sans titre d'un terrain de l'État. Les faibles moyens financiers des occupants les empêchent souvent de mener la procédure à son terme et peuvent même les dissuader de l'engager, d'autant que la régularisation foncière entraînera l'assujettissement à l'impôt. La DRFIP de Mayotte considère que « l'évaluation des parcelles au prix du marché, même avec une décote dite sociale, ne permet pas une régularisation efficace et cela bloque le fonctionnement des services concernés par la masse des dossiers et des demandes liées. » 94 ( * )
Une grande majorité des dossiers reste en instance . Cette situation précaire est personnellement difficile pour les habitants et collectivement préjudiciable car l'État et les communes ne recouvrent pas les taxes afférentes. Quantitativement, depuis trois ans, sur près de 400 dossiers instruits et ayant obtenu un avis favorable, moins de 60 actes de cessions ont pu être signés après règlement du principal et des frais d'enregistrement et de publication. Le service local de France Domaine doit accepter que les règlements s'échelonnent parfois sur plus de deux ans.
Les dossiers sont dans l'ensemble finalisés entre un et cinq ans après leur dépôt. Au 1 er mars 2015, environ 300 dossiers sont en cours de traitement :
- 50 dossiers sont en attente d'évaluation, parfois depuis plus d'un an ;
- 200 dossiers sont en attente de paiement, certains depuis 2012 ;
- 10 dossiers en attente ne sont que partiellement soldés ;
- 40 dossiers soldés suivent le processus de rédaction, enregistrement et publication. 95 ( * )
Ces chiffres sont, de toute évidence, faibles par rapport au stock potentiel de personnes à régulariser , dont un petit nombre seulement entreprend volontairement la démarche. La procédure de régularisation est qualifiée de « lourde et très formalisée » par la DRFIP de Mayotte. Le service local de France Domaine procède à la régularisation des occupants après une expertise de chaque dossier par une commission formée par la direction des relations avec les collectivités locales, l'unité de gestion foncière de la DEAL et le service local de France Domaine réunis dans une commission de gestion du domaine public maritime et du domaine privé de l'État. La commission émet notamment un avis défavorable à la cession lorsque la parcelle est soumise à des risques naturels (inondations, zones cycloniques). Une fois l'avis de la commission de cession acquis, le terrain est évalué par le service local du domaine et la somme réclamée à l'occupant.
Avant la cession, le terrain doit faire l'objet d'un déclassement et d'une procédure de réquisition d'immatriculation et de bornage, permettant ensuite d'enregistrer et de publier les actes à la conservation de la propriété immobilière de Mamoudzou, ce qui allonge la durée de la régularisation d'au moins quatre mois. En effet, le service de la conservation observe un délai de deux mois entre l'affichage en mairie de l'immatriculation pour permettre la revendication éventuelle de la parcelle et sa publication. Le meilleur des cas est celui où il peut être renoncé au bornage. Si les parcelles limitrophes de la parcelle occupée de la ZPG appartiennent à des propriétaires privés, alors il faut demander un bornage. Cette opération, d'après la DRFIP de Mayotte, peut prendre plusieurs mois voire quelquefois plusieurs années, selon qu'il est demandé à un géomètre privé ou au service topographique du conseil général.
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Les régularisations sur le domaine des autres personnes publiques à Mayotte Le conseil général et les communes de Mayotte ont également un lourd travail de régularisation des occupations sans titre à mener sur leur territoire. Le service local du domaine donne un avis sur la valeur vénale de chaque terrain. Les collectivités se heurtent aux mêmes difficultés de concrétisation des actes de cession que France Domaine, mais subissent de surcroît les délais de réponse pour avis de France Domaine. Le conseil général a actuellement un stock de 6 000 demandes d'évaluation qui ne peut pas être absorbé par les deux évaluateurs de la DRFIP. Par ailleurs, selon que la parcelle appartient à l'État ou au conseil général le prix de régularisation est différent, la décote appliquée par le conseil général étant supérieure à celle appliquée par l'État. Cette différence de traitement, soit entre deux parcelles d'une même commune, soit dans certains cas, entre deux portions d'une même parcelle qui empiète à la fois sur la ZPG et sur le domaine du conseil général, n'est pas comprise et nourrit le ressentiment des habitants. Source : DRFIP de Mayotte, mars 2015. |
c) Une situation gelée à Saint-Martin, conséquence de l'inaction passée de l'État
La collectivité de Saint-Martin présente le cas intéressant d'un territoire qui connaît des occupations sans titre très nombreuses et anciennes sur la ZPG comme les Antilles, qui n'a pas bénéficié de l'attention nécessaire de l'État pour apurer la situation et qui doit gérer elle-même les régularisations depuis le transfert de propriété de la partie urbanisée de la ZPG. Doivent aussi être traitées en même temps les occupations sur le domaine public lacustre, les étangs de Saint-Martin ayant été sujets à des remblais massifs depuis les années 1970. Actuellement, 30 % de la superficie du domaine lacustre de la collectivité font l'objet d'occupations.
Les dispositifs de régularisation prévus par le législateur en 1986 et 1996 demeurent en vigueur. La collectivité serait compétente pour produire de nouvelles règles, mais dans un souci de simplicité et d'équité dans le temps entre les occupants, elle a choisi d'en rester pour l'instant au droit commun.
Une seule personne est en charge des plus de mille dossiers de régularisation transmis par l'État après l'accession au statut d'autonomie en 2007. Aucun titre n'a été délivré depuis. La collectivité n'a en effet ni les moyens financiers, ni la capacité technique de traiter les dossiers qui ont été laissés en friche par l'État. La commission d'évaluation des charges a laissé de côté le coût de la prise en charge de la régularisation sur la ZPG, car l'État n'exerçait pas en fait sa compétence à la date du transfert.
Pour compliquer encore le problème, il n'a pas toujours été tenu compte de vieux titres de propriété, établis avant l'établissement du cadastre entre 1977 et 1979. L'État a ainsi vendu des terrains de grande valeur à des investisseurs américains dans les années 1950 sans mener toutes les vérifications. Des contentieux très sensibles socialement sont encore en cours, comme le cas de la succession Minville. 96 ( * )
2. Un règlement définitif pour les Antilles toujours annoncé et toujours repoussé, suscitant des interrogations
a) Une succession rapide de dispositions législatives pour ajuster l'intervention d'agences spécialisées
Tout en incorporant la ZPG dans le domaine public maritime et en supprimant les possibilités de cession ouvertes en 1955, la loi « littoral » du 3 janvier 1986 réservait les droits de propriété des personnes qui pouvaient en justifier par un titre valide ou par une vente ou une promesse de vente de l'État. Des régularisations d'occupation étaient donc possibles mais dans un cadre extrêmement rigide, trop rigoureux pour que l'État le fasse respecter et trop restreint pour lui permettre de répondre à la demande sociale.
C'est pourquoi, sans abroger les dispositions de 1986 - ce qui a pu être une source de complexité puisque deux voies de régularisation se sont chevauchées -, la loi n° 96-1241 du 30 décembre 1996 relative à l'aménagement, la mise en valeur et la protection de la ZPG a élargi les mécanismes existants par :
- la réouverture de la procédure de validation des titres initiée par le décret de 1955, une commission de vérification étant instituée en Guadeloupe et en Martinique ;
- l'institution d'une possibilité de cession onéreuse de terrains situés dans les espaces urbains et d'urbanisation diffuse, pour les constructions à usage tant professionnel que d'habitation 97 ( * ) . Les terrains cédés doivent au préalable être délimités en précisant toutes les servitudes et droits d'usage ;
- la création d'une aide aux acquéreurs de terrains à usage d'habitation, placée sous conditions de ressources et modulée selon l'ancienneté de l'occupation ;
- l'établissement en Guadeloupe et en Martinique de deux agences pour la mise en valeur des espaces urbains de la ZPG, à statut d'établissement public industriel et commercial (EPIC) de l'État.
Avec la création des agences, il était ainsi rompu aux Antilles avec la logique de la régie directe par les directions départementales de l'équipement, devenues DEAL, au profit du choix d'un opérateur spécialisé. Cette rupture s'est faite progressivement car les agences ont été initialement surtout chargées des relations entre l'État et les collectivités territoriales, avant de se voir reconnaître un rôle essentiel dans la régularisation à partir de 2010.
Leur conseil d'administration comprend des représentants des services de l'État dans le département, de représentants élus de la région, du département, des communes et des personnalités qualifiées dans le domaine de l'urbanisme et de leur connaissance du littoral. Elles sont dirigées par un directeur nommé par décret, après avis du conseil d'administration.
Leurs ressources proviennent :
- des subventions européennes, de l'État et des collectivités territoriales ;
- des redevances d'occupation du domaine public de l'État sur les espaces urbains ou d'urbanisation diffuse, pour lesquels elles sont compétentes ;
- du produit des cessions, ce qui pouvait être interprété soit comme une façon de couvrir leurs charges, soit comme une incitation à intervenir activement pour faciliter les cessions-régularisations ;
- d'une taxe spéciale d'équipement, instituée pour les agences par la loi du 30 décembre 1996 qui l'insère aux articles 1609 C et D du code général des impôts. Le montant de la taxe est arrêté par le conseil d'administration de chaque agence dans les limites d'un plafond fixé en loi de finances. Sont touchées toutes les personnes physiques ou morales assujetties aux taxes foncières sur les propriétés bâties et non bâties, à la taxe d'habitation et à la taxe professionnelle dans les communes dont une partie du territoire est comprise dans la zone de compétence de l'agence.
La loi du 30 décembre 1996 précitée a institué les agences à titre temporaire, pour dix ans . Elle leur a fixé comme mission d'établir des programmes d'équipement des terrains ressortissant aux espaces urbains et aux secteurs occupés par une urbanisation diffuse sous leur responsabilité, de rendre des avis sur la compatibilité des projets de cession avec les programmes d'équipement, mais aussi de réaliser des travaux de voies d'accès, de réseaux d'eau potable et d'assainissement.
Une procédure particulière est prévue pour les quartiers d'habitat spontané . Une convention passée entre l'agence et la commune précise le programme d'équipement en voies et réseaux divers des terrains situés dans ces quartiers, ainsi que les mesures techniques, juridiques et financières nécessaires pour rendre les opérations de cession et d'équipement possibles. Elle fixe les contributions financières respectives de l'agence et de la commune nécessaires à la réalisation des opérations.
La durée de vie des deux agences et le périmètre de leurs missions ont été régulièrement modifiés depuis leur création . En premier lieu, la loi de programme pour l'outre-mer de 2003 98 ( * ) étendit de dix à quinze ans leur durée, pour tenir compte notamment du fait que les directeurs d'agences avaient été nommés seulement en 2001, preuve supplémentaire d'une certaine indifférence des administrations centrales. Puis, la loi pour le développement économique des outre-mer (LODEOM) de 2009 99 ( * ) prévit qu'un décret pourrait prolonger la durée de vie des agences pour cinq ans, renouvelables deux fois.
La loi « Grenelle II » de 2010 100 ( * ) revint ensuite sur la mesure précédente pour permettre une prolongation par décret de la durée de vie des agences pour une durée maximale de deux ans. Un décret du 27 janvier 2011 l'étendit sur cette base jusqu'au 1 er janvier 2014. Surtout le Grenelle II élargit les missions des agences à l'instruction des demandes de régularisation des occupants sans titre, qui est devenue prioritaire au détriment de la fonction d'aménagement. Leur périmètre d'intervention fut étendu aux zones contiguës à leur territoire d'action normal. Pour accélérer le processus, la date limite de dépôt des demandes de cession fut fixée au 1 er janvier 2013. Pour élargir le dispositif, les résidences secondaires devinrent éligibles à la régularisation. Une nouvelle ressource fut affectée aux agences : la participation des personnes régularisées au financement des programmes d'équipement, une exonération sociale étant prévue pour les bénéficiaires de l'aide à la cession.
Enfin, la loi n° 2013-922 du 17 octobre 2013, issue d'une proposition de loi de notre collègue rapporteur Serge Larcher , a ouvert la possibilité de prolonger la durée de vie des agences de deux ans, jusqu'au 1 er janvier 2016 . Le dépôt des demandes de régularisation a été parallèlement repoussée jusqu'au 1 er janvier 2015.
Il est très probable, comme le soutiennent les inspecteurs généraux, que « ces aller-retour juridiques, loin d'accélérer les régularisations, ont contribué à un certain attentisme des habitants . » 101 ( * ) Les prolongations successives ne doivent pas être interprétées comme des marques de confiance appuyées du législateur ; elles reflètent plutôt le bilan en demi-teinte des agences et l'incapacité de l'État à envisager des alternatives satisfaisantes .
La loi « Grenelle II » avait certes prévu l'extinction des agences au bout des deux ans de prorogation et la constitution d'un établissement public foncier d'État à double compétence de portage foncier et d'aménagement pour reprendre leurs missions. Mais cette disposition ne fut pas appliquée. Dans l'intervalle, en Martinique et en Guadeloupe s'étaient en effet constitués des établissements publics fonciers locaux et le code de l'urbanisme distinguait plus nettement les établissements publics fonciers et les établissements publics d'aménagement. 102 ( * ) L'évolution envisagée en 2010 est donc devenue caduque avant même d'avoir été mise en oeuvre.
Dans l'esprit de notre collègue Serge Larcher, la loi du 17 octobre 2013 précitée s'apparentait à une mesure d'urgence afin de disposer d'un délai supplémentaire pour réfléchir à l'avenir de la gestion de la ZPG. C'est à regret que vos rapporteurs constatent que ce temps n'a pas été mis à profit pour définir une feuille de route claire, le projet de loi déposé par le Gouvernement se contentant de proposer une cinquième prolongation des agences, pour trois ans cette fois. 103 ( * ) Aucune avancée n'a été enregistrée vers un accord avec les collectivités territoriales sur un dispositif pérenne de gestion de la partie urbanisée et d'urbanisation diffuse de la ZPG.
b) Un bilan ambivalent des agences, qui invite à reconsidérer leur mission
Au vu du bilan assez contrasté de leur action depuis leur création, les agences de Guadeloupe et de Martinique ne méritent ni excès d'honneur, ni indignité.
Les agences ont certes traité l'essentiel des demandes de régularisation déposées au titre de la loi du 30 décembre 1996 précitée. D'après le ministère du développement durable, à la fin de l'année 2014, sur 5 661 dossiers reçus de demande de cession-régularisation, l'agence de Guadeloupe a transmis 5 038 avis aux services de l'État dont 2 103 avis favorables. L'agence de Martinique a instruit la totalité des 5 713 dossiers reçus et rendu 2 903 avis favorables.
Cependant, une faible proportion des demandes aboutit à des cessions effectives. 8,9% seulement des dossiers déposés en Guadeloupe, 13,4% à la Martinique. France Domaine a délivré seulement 504 titres de propriété en Guadeloupe et 765 en Martinique Aussi, les agences qui assurent l'accompagnement des procédures jusqu'à leur terme, restent en charge d'un stock de dossiers très important. La DEAL de Martinique estime le potentiel de régularisation à 44 % des constructions illicites sur les espaces urbanisés de la ZPG. 104 ( * )
La complexité et la lourdeur des procédures sont indéniablement des facteurs préjudiciables, surtout en Guadeloupe où l'instruction est longtemps demeurée très éclatée entre divers services. À la Martinique, l'agence sert de guichet unique. Elle contacte les occupants potentiellement éligibles à la régularisation. Elle assure l'instruction des demandes et vérifie que le dossier répond à l'ensemble des critères légaux et qu'il est compatible avec les éventuels aménagements prévus. Elle réalise les documents d'arpentage pour le compte des occupants et assure le suivi administratif des dossiers tout au long de la procédure. Les suites à donner à la demande du pétitionnaire sont décidées dans la collégialité d'une commission, où siègent la DEAL, la DRFIP et la commune.
En outre, quelle que soit l'organisation administrative, il faut tenir compte de la faiblesse des revenus des occupants , malgré les aides, et d'un certain attentisme, notamment chez les personnes âgées. Mme Nathalie Morin, chef du service France Domaine a particulièrement insisté sur ces facteurs :
« La constitution d'une agence dédiée qui rassemble les compétences, qui sert de guichet unique pour recevoir et instruire les demandes et qui fait de la pédagogie auprès de la population me semble relever d'une bonne organisation administrative. Pour autant, cela ne règle pas toutes les questions. La régularisation se déroule jusqu'à présent sur la base du volontariat, mais il n'y a pas d'incitation à régulariser. D'une part, les occupants peuvent toujours se dire qu'ils ont le temps. D'autre part, régulariser présente un coût économique. [...] Tout cela n'incite pas à déposer une demande de régularisation. Cette question est indépendante de celle de la qualité de l'organisation administrative qui traite la demande. » 105 ( * )
En matière d'aménagement, le bilan est très contrasté d'un territoire à l'autre. L'agence de Martinique a réalisé des études d'aménagement sur plus de 70% de son périmètre d'intervention et programmé une vingtaine d'opérations portant sur 2 250 logements pour 27 millions d'euros d'investissements. En déplacement en Martinique, vos rapporteurs ont pu visiter des sites où l'agence a mené des opérations très réussies sur les communes des Anses d'Arlet et du François. Ils ont pu apprécier la grande qualité de l'ingénierie technique et de l'expertise juridique et financière qu'ont développées ses équipes. En revanche, l'agence de Guadeloupe n'a pu conduire d'études que sur 54% de son périmètre. Elle n'a lancé que 14 opérations de moindre ampleur portant sur 300 logements concernés pour 11 millions d'euros d'investissements.
Cependant, au-delà des bilans quantitatifs, l'action des agences suscite de nombreuses interrogations qui font douter qu'elles puissent constituer une solution pérenne.
En premier lieu, l'enchevêtrement des opérations de régularisation-cession et d'aménagement ne peut que retarder l'apurement définitif de la ZPG. Les inspections générales notent avec impartialité et objectivité que « [L'Agence de Martinique] affiche des résultats très positifs, voire exemplaires en matière de mise à disposition du foncier pour le logement social, mais qui ne permet (sic) pas d'envisager l'aboutissement à court terme du processus de régularisation dans les conditions juridiques actuelles. En effet, le processus retenu d'aménagement/régularisation peut conduire à prolonger indéfiniment la situation, alors même que le traitement de certains grands quartiers n'est pas engagé . » 106 ( * )
L'implication des agences dans l'aménagement résulte d'une lecture très extensive de la lettre et de l'esprit des textes législatifs. La régularisation et les programmes d'équipements devraient être leurs tâches prioritaires . L'aménagement ne leur appartient pas en propre, au-delà des travaux d'équipement en voie d'accès, adduction d'eau et assainissement . La capacité d'aménagement des agences ne peut d'ailleurs qu'être limitée puisqu'elles ne disposent ni du statut, ni des ressources financières propres des aménageurs.
Il n'est pas rare d'observer une tendance à étendre progressivement leurs prérogatives chez des établissements très autonomes, surtout lorsqu'ils ont une vocation transitoire et cherchent un moyen de se pérenniser. Mme Sabine Baïetto-Beysson, inspectrice de l'administration du développement durable, est revenue sur l'engrenage qui permet, de prolongation en prolongation, aux agences de persévérer dans l'être : « Actuellement, l'aménagement précède la cession, ce qui génère un processus sans fin. En effet, l'aménagement dure plusieurs années et il suffit, huit jours avant la date de disparition programmée des agences, que l'on engage de nouveaux chantiers pour que le processus soit automatiquement reporté pour trois ans. » 107 ( * )
En outre, vos rapporteurs estiment que la pratique des régularisations sur le littoral martiniquais trahit parfois l'intention du législateur. Un certain nombre des occupants sans titre ne remplissent aucun des critères d'urgence sociale ou de résorption de l'insalubrité qui inspirent et justifient fondamentalement le processus de régularisation .
Certes les conditions légales sont remplies et la loi doit être appliquée de la même manière pour tous. Mais au vu des maisons bourgeoises, des résidences secondaires opulentes et des nobles appontements qui ont été régularisés, vos rapporteurs estiment que les conditions concrètes de cession sont parfois très contestables.
L'élargissement aux résidences secondaires des possibilités de cession dans la ZPG témoignait sans doute d'un réalisme inévitable, mais il ne justifie pas qu'on leur donne une quelconque priorité. Étant donné que les occupants concernés ne souffrent pas de difficultés sociales particulières et ont plutôt intérêt à régulariser au plus tôt leur situation, l'obstacle pécuniaire et la tentation de l'attentisme invoqués pour justifier la lenteur de l'apurement de la ZPG ne les concernent pas. Dès lors, vos rapporteurs craignent que l'accélération des cessions depuis 2010 ne soit due d'abord aux régularisations de résidences secondaires, avec l'inévitable biais social et l'inéquité que cela impliquerait.
Les cas de sous-évaluation des prix par les domaines sont patents : autour de 20 euros le m 2 pour des villas jouissant d'un emplacement idyllique dans une crique du littoral atlantique, qui pourraient être cédées le quintuple sur le marché immobilier. Rappelons que les occupants défavorisés bénéficient d'une aide exceptionnelle prévue par le législateur. Il ne convient donc pas d'abaisser artificiellement le prix de cession, ce qui profite surtout à ceux qui ne sont pas éligibles à cette aide. La DRFIP surestime la décote due au manque d'équipement et d'accès à la zone. C'est d'autant plus incompréhensible que, par exemple sur la commune du Vauclin dans le quartier de Pointe-Chaudière :
- les constructions en cause sont accessibles en voiture ;
- les occupants s'étaient équipés de panneaux photovoltaïques et de groupes électrogènes pour s'approvisionner en électricité de façon autonome ;
- l'agence des cinquante pas entreprend de son côté les travaux de voirie et de raccordement aux réseaux.
La réalisation d'un écoquartier avec des matériaux respectueux de l'environnement est certes un beau projet d'aménagement et les occupants régularisés y apportent leur contribution financière. Mais ces travaux sont aussi pour partie financés sur des fonds publics , en bénéficiant par exemple de subventions européennes, et bénéficient de l'ingénierie mise à disposition par des agents d'un établissement public de l'État. Comment ne pas y lire une prime à l'impunité ? Faut-il assurer aux occupants non seulement la jouissance paisible de biens publics qu'ils ont accaparés mais encore un surcroît de confort et de bonne conscience à peu de frais?
Outre l'objection éthique, s'ajoutent des considérations plus juridiques et très concrètes. D'une part, ces cessions pourraient se révéler fragiles au contentieux, si l'on invoquait devant le juge pour les contester le principe d'incessibilité à vil prix du domaine, aucun motif d'intérêt général ne permettant en l'espèce de l'écarter. D'autre part, elles pourraient alimenter encore la spéculation foncière, ce qui apporterait des plus-values très conséquentes aux occupants mais serait très préjudiciable à la collectivité.
Ces situations montrent toute l' ambiguïté de l'aménagement, dont on sent que les agences essaient de faire leur priorité pour montrer leur utilité . La démarche n'est pas toujours aussi vertueuse que sur l'Anse Dufour, où le projet a permis de consolider le soutien de la population et faire de la plage un site touristique très couru. Dans les autres cas, l'aménagement ne fait que valider la privatisation et le bétonnage du rivage. C'est pourquoi la régularisation doit rester l'absolue priorité en ciblant les personnes les plus précaires.
Vos rapporteurs ne négligent pas non plus les cas difficiles pour lesquels aucune solution facile ne se profile. C'est le cas des zones classées comme naturelles mais mitées par une urbanisation rampante . Elles n'ont pas été affectées au Conservatoire du littoral ou remises à l'ONF et ne peuvent donner lieu à une intervention des agences. Elles demeurent sous la régie directe de la DEAL , qui ne peut légalement régulariser et qui se garde d'expulser devant le risque de mobilisation sociale. C'est le cas également des zones de risques naturels , classées dans des plans de prévention, où de nouveau la régularisation est impossible et l'expulsion impraticable en l'absence de possibilités de relogement. Une partie du quartier Texaco à Fort-de-France est concerné à ce titre.
Même ces cas épineux montrent qu'au-delà de la technique administrative, la question de la ZPG est par essence politique et ne peut être résolue par l'État sans qu'il laisse les collectivités territoriales prendre des responsabilités plus importantes.
* 90 Réponse écrite de la DRFIP de Guyane aux questions de la délégation du 27 février 2015.
* 91 Audition de M. Dominique Sorain, préfet, accompagné de la DEAL et de la DRFIP de La Réunion du 9 avril 2015.
* 92 Inscrite désormais aux articles R. 5111-5 et D. 5111-6 du CG3P, cette commission, prévue aussi en Guadeloupe, en Martinique et à La Réunion, est présidée par le préfet et comprend quatre représentants de l'État désignés par le préfet, un représentant du conseil régional, un représentant du conseil général, ainsi que le maire de la commune concernée.
* 93 Projet de loi n°422 (2014-2015) relatif à la modernisation du droit de l'outre-mer, déposé au Sénat le 29 avril 2015.
* 94 Réponse écrite de la DRFIP de Mayotte aux questions de la délégation du 5 mars 2015.
* 95 Ibid.
* 96 Audition de Mme Aline Hanson, présidente de la collectivité, et de ses services à Marigot le 17 avril 2015.
* 97 Les constructions à usage d'habitation doivent être occupées à titre principal ou données à bail en vue d'une occupation principale.
* 98 Article 52 de la loi n° 2003-660 du 21 juillet 2003.
* 99 Article 45 de la loi n° 2009-594 du 27 mai 2009.
* 100 Article 32 de la loi n° 2010 du 12 juillet 2010 portant engagement national pour l'environnement.
* 101 CGEDD-IGA, Rapport relatif aux problématiques foncières et au rôle des différents opérateurs aux Antilles , novembre 2013, p. 33.
* 102 Ordonnance n° 2011-1068 du 8 septembre 2011.
* 103 Projet de loi n° 422 (2014-2015) relatif à la modernisation du droit de l'outre-mer, déposé au Sénat le 29 avril 2015.
* 104 Note de la DEAL sur « le littoral martiniquais et la bande des cinquante pas géométriques », août 2014.
* 105 Audition de France Domaine du 20 janvier 2015.
* 106 CGEDD-IGA, op. cit., p. 36.