(Mercredi 30 Mai 2012)
Audition de Mme Nathalie Bassaler, conseil scientifique en prospective auprès du Centre d'analyse stratégique (CAS)
M. Serge Larcher, président
Mes chers collègues, nous voilà à nouveau réunis pour deux jours de travaux en séance plénière de notre délégation.
Permettez-moi un mot de rétrospective avant d'aborder les travaux à venir : je me félicite du succès emporté par la rencontre que nous avons organisée le 9 mai dernier, sous le haut patronage du président du Sénat, sur la question des mémoires des histoires coloniales et de leur intégration dans l'histoire de la société française. Cette rencontre a réuni plus d'une vingtaine d'intervenants, historiens, anthropologues, enseignants, acteurs de la société civile engagés dans la lutte contre le racisme. Notre présidente de la commission de la Culture, Marie-Christine Blandin, ainsi que Christiane Taubira ont honoré de leur participation cette rencontre que Jean-Pierre Bel a tenu lui-même à clore. Je remercie ceux d'entre vous qui ont marqué de leur présence cette manifestation en dépit du calendrier électoral et je vous informe qu'un rapport d'information de la délégation, qui devrait être assorti d'un DVD permettant de visionner l'ensemble de la rencontre, sera prochainement publié.
S'agissant maintenant de nos travaux d'aujourd'hui et de demain, je vous rappelle que nous avions fixé depuis longtemps au 31 mai notre rendez-vous pour procéder à l'examen de la proposition de résolution européenne sur la prise en compte par l'Union européenne des réalités spécifiques de nos outre-mer dans la mise en oeuvre de la politique commune de la pêche : cette échéance aura été respectée et nous devons en remercier nos co-rapporteurs Maurice Antiste et Charles Revet. Nous examinerons leur proposition demain matin, ici même.
Dans le souci d'optimiser vos déplacements et avec l'accord des trois co-rapporteurs sur le thème des enjeux des ZEE ultramarines, Jean-Étienne Antoinette, Jean-Marie Bockel et Richard Tuheiava, a été organisé aujourd'hui et demain un nouveau cycle d'auditions. Alors que les auditions réalisées fin mars et début avril portaient sur les enjeux géostratégiques, les auditions de cette semaine ont en commun leur dimension prospective puisqu'il s'agit d'explorer les différentes ressources des ZEE, à l'exclusion des ressources halieutiques dont nous a déjà parlé M. Jean-Yves PERROT, président-directeur général de l'IFREMER. Ces auditions sont l'occasion d'examiner les perspectives liées à la prospection pétrolière mais aussi à la prospection des substances minérales non énergétiques, les fameuses terres rares, ou des nodules polymétalliques ou encore au développement des énergies marines.
J'espère que nous serons nombreux, demain, à questionner le président de Shell France sur la prospection pétrolière au large de la Guyane : cette audition sera retransmise en direct sur la chaîne Public Sénat.
Nous allons assister cet après-midi à quatre auditions ; et en premier lieu nous entendons Mme Nathalie Bassaler qui, historienne et économiste de formation, occupe la fonction de conseil scientifique en prospective auprès du Centre d'analyse stratégique, organisme rattaché aux services du Premier ministre. Le Centre d'analyse stratégique a en effet publié en 2009 un rapport intitulé « Outre-mer 2025 » contenant des développements relatifs aux ZEE. Mme Bassaler commencera par nous présenter ce rapport, puis elle établira un bilan et une mise en perspective du potentiel des ZEE des outre-mer français pour chaque type de ressource, en dégageant les enjeux pour la France et pour les différentes collectivités.
Le troisième point de son exposé portera sur les ressources minérales marines profondes des ZEE françaises qui auront un intérêt stratégique majeur dans les vingt ans à venir, leur localisation et l'état d'avancement des projets d'exploitation.
Enfin, nous lui demanderons un état des lieux sur la mise en oeuvre du programme français d'extension du plateau continental (Extrapalac).
Mme Nathalie Bassaler
Le rapport « Outre-mer 2025 » a permis de combler dans l'urgence une lacune dans l'exercice « France 2025 », qui initialement ne traitait pas de manière spécifique de l'outre-mer. Je vais tenter de replacer les enjeux dégagés par ce rapport dans la perspective de votre sujet d'étude relatif aux ZEE, que je complèterai par le travail de prospective conduit par l'IFREMER sur les ressources minérales marines profondes à l'horizon 2030. Le travail de synthèse sur les potentiels de nos outre-mer par type de ZEE et par type de ressource n'existe pas aujourd'hui. En dépit des grandes campagnes qui ont été menées, on manque de connaissance sur l'ensemble des ressources. Par ailleurs, peu d'analyses sont disponibles au sein des administrations centrales ou conduites par les outre-mer eux-mêmes sur l'avenir de leurs ZEE. Sur les vingt dernières années de travaux de prospective entrepris par les outre-mer, l'attention portée de manière spécifique aux ZEE est faible.
Le rapport « Outre-mer 2025 » traite quatre points :
- une réflexion sur les économies ultra-marines, avec un schéma de croissance particulier, caractérisé par un modèle intensif, une faible compétitivité, des économies introverties, vulnérables aux chocs externes (liés au prix des matières premières, aléas naturels...). Ces économies sont protégées par des dispositifs spécifiques : octroi de mer jusqu'à 2014, politiques de transferts, défiscalisation de l'investissement.
Le rapport « Outre-mer 2025 » pose la question des nouveaux schémas de croissance d'ici 2025, et des défis à relever, à considérer au regard des contextes à la fois mondial et régional : le désenclavement, face aux tendances à la concentration des dessertes aériennes et maritimes ; le défi d'attractivité et d'ouverture de ces territoires ; l'insertion régionale face à la mondialisation et à la libéralisation des échanges ; l'adaptation des outils financiers dans le contexte de raréfaction des ressources publiques nationales et européennes.
Un nouveau schéma économique est donc à imaginer. Les stratégies d'import-substitution que certains territoires d'outre-mer ont mis en place ont montré leurs limites. Il faut repenser le schéma de croissance, la productivité globale des facteurs (rapport capital/travail), réorienter les transferts vers l'innovation et les secteurs productifs, et répondre aux enjeux de diversification. Un éclairage spécifique a été apporté dans le rapport « Outre-mer 2025 » sur la Nouvelle-Calédonie, qui a connu des cycles économiques, et l'un des enjeux majeurs est de penser « l'après-nickel » pour asseoir un développement à long terme. L'exploitation des potentiels de ressources des ZEE représente une opportunité de diversification économique pour construire de nouveaux schémas de développement.
- la problématique des sociétés, « vulnérables », en outre-mer, plus spécifiquement les enjeux de recomposition du modèle de cohésion sociale et du modèle de solidarité entre les territoires et entre les générations. Il s'agit également de prendre en compte les grands défis sociodémographiques pour le développement économique et social futur. Ces défis sont contrastés d'un territoire à l'autre. En tendance, les Antilles sont marquées par le vieillissement, alors que la population de la Guyane restera une population jeune ; à La Réunion, les incertitudes démographiques sont fortes sur les migrations. C'est dans ce contexte que doit également être replacée la réflexion sur l'avenir des ZEE au regard des perspectives de diversification économique et de création d'emplois qu'elles sont susceptibles d'offrir à nos territoires ultramarins.
- les ressources rares : le rapport « Outre-mer 2025 » rappelle le réservoir de biodiversité que constitue l'outre-mer, et les menaces que fait peser le changement climatique. Il aborde également la problématique du potentiel des ressources dans les ZEE, en évoquant la question de l'extension du plateau continental, les ressources minérales marines et les ressources énergétiques.
- réinventer les relations entre les outre-mer et la métropole, créer une catharsis pour concrétiser une communauté d'intérêts. Il ne faut pas oublier que l'outre-mer est, sur le plan institutionnel, un laboratoire d'expérimentation sur le lien entre la République et ses territoires. La différence des statuts entre les outre-mer est à prendre en compte pour étudier les ZEE : qui gère, qui exploite, qui protège ces ZEE ? À cette question de répartition des compétences s'ajoutent des problématiques liées au partage de la richesse et à la fiscalité des ressources qui seront tirées de ces ZEE.
J'aborde à présent la question plus spécifique des ressources minérales marines profondes et celle du programme Extraplac.
S'agissant d'Extraplac, ce programme (travaux de cartographie du plateau continental juridique dans le cadre de l'article 76 de la convention des Nations Unies sur le droit de la mer) consistait à délimiter les possibilités d'extension du plateau continental des ZEE. Extraplac a commencé en 2003 et s'est terminé par le dépôt des dossiers le 13 mai 2009. L'IFREMER a été l'organisme pilote avec le SHOM, l'Institut polaire Paul-Émile Victor, et certains ministères dont celui de la défense. Le budget d'Extraplac était de 16 millions d'euros, à comparer avec les 40 millions déployés par le Canada... L'objectif de la France était d'affirmer sa souveraineté politique et économique avec l'agrandissement de ses zones maritimes sous juridiction. Il s'agissait également d'exploiter les résultats de ce programme dans le cadre des négociations bilatérales ou multilatérales de délimitations maritimes en cours, notamment des ZEE dans l'Océan Indien. http://www.senat.fr/senfic/larcher_serge04094q.html
M. Serge Larcher
Pouvez-vous définir le plateau continental et la ZEE ?
Mme Nathalie Bassaler
La ZEE est adjacente à la mer territoriale dont la limite est fixée à 12 milles. Les limites de la ZEE sont fixées à 200 milles et le plateau continental juridique peut être étendu jusqu'à 350 milles. http://www.senat.fr/senfic/revet_charles95062k.html
M. Charles Revet
Pourquoi n'existe-t-il pas une analyse du potentiel de la mer ? N'a-t-on pas les éléments de base pour faire une synthèse ? Ou bien n'a-t-on pas réuni ces éléments, qui existeraient de façon éparse, pour en faire la synthèse ? Il y a là des enjeux considérables, y compris en termes de responsabilité de la France, vis-à-vis du reste du monde.
Mme Nathalie Bassaler
Cette problématique de la ZEE est peu traitée, les connaissances font défaut. Prenons l'exemple des ressources minérales marines profondes. L'IFREMER dispose d'une somme de connaissances sur les nodules polymétalliques depuis les années 1970. Sur d'autres ressources minérales marines, on a fait depuis les années 1980 des campagnes qui visent à se doter d'une connaissance de ce type de ressources. Pour autant, s'agissant des ressources minérales marines profondes, les connaissances nécessaires (scientifiques, technologiques, biologiques) restent très parcellaires (spécifiques et localisées). On sait qu'il y a des nodules polymétalliques à Clipperton, et des encroûtements cobaltifères dans le Pacifique dans la ZEE polynésienne pour les plus riches d'entre eux. Mais la teneur des contenus en métaux de certaines ressources minérales marines profonde reste mal connue et les conditions économiques et technologiques de leur exploitation incertaines. La valorisation potentielle de ces ressources se raisonne sur une échéance de quinze à vingt ans, les incertitudes sont nombreuses alors que les enjeux de diversification de nos approvisionnements en métaux stratégiques comme ceux de nos économies ultramarines se posent à court terme. Les données manquent, les campagnes d'exploration des fonds sous-marins sont nécessaires, à l'exemple de celle conduite au large de Wallis-et-Futuna par l'IFREMER qui a permis de trouver des gisements de sulfures hydrothermales dans la ZEE. L'exploitabilité de ces ressources reste à démontrer dans toutes ses composantes, économique, technologique, environnementale.
D'une façon générale, les données et les analyses (par exemple sur les potentiels de valorisation économique, sur les avantages comparatifs et compétitifs...) font défaut, l'information reste partielle et éparse. Depuis récemment, l'outre-mer dispose d'un organisme dédié à la prospective, en charge de rassembler l'information disponible et de conduire des analyses. Nous souffrons encore d'un « déficit d'interministérialité », si bien que certaines études oublient souvent la dimension ultramarine. http://www.senat.fr/senfic/lorgeoux_jeanny11106f.html
M. Jeanny Lorgeoux
Qui peut approfondir la collecte d'informations indispensable concernant ces ressources, et en fournir une synthèse ?
Mme Nathalie Bassaler
Deux organismes pourraient piloter ce travail : la délégation générale à l'outre-mer, qui dispose d'un département dédié à l'analyse, à la prospective et à l'évaluation ; et le Centre d'analyse stratégique affecté au Premier ministre. Le tableau que vous souhaitez, de la typologie par ZEE et par ressources et de leurs mises en perspectives, reste à faire, pour en éclairer les enjeux et fonder la décision. http://www.senat.fr/senfic/larcher_serge04094q.html
M. Serge Larcher
Il faut se donner les moyens pour interpeller le Gouvernement sur l'élaboration d'un tel tableau. http://www.senat.fr/senfic/lorgeoux_jeanny11106f.html
M. Jeanny Lorgeoux
Les enjeux sont très importants. Qui saisir ? Nous devons disposer des éléments d'analyse pour prendre les bonnes décisions politiques et réorienter la politique de la France. http://www.senat.fr/senfic/tuheiava_richard08071a.html
M. Richard Tuheiava
Il s'agit de pallier le déficit de représentativité de l'outre-mer eu égard aux enjeux. Je rappelle qu'ici même, au Sénat, il n'a pas été aisé de mettre en place un atelier sur les ZEE, alors que j'en avais formulé la demande dès 2010, tant ces enjeux sont méconnus. La première des recommandations est en effet la commande d'une synthèse, pour savoir enfin ce que représente l'outre-mer ! J'ai deux questions : pourquoi avoir choisi 2025 comme échéance ? Et pouvez-vous nous expliquer ce que vous appelez la catharsis, au chapitre 4 de votre rapport ? http://www.senat.fr/senateur/le_menn_jacky08037x.html
M. Jacky Le Menn
Il semble qu'on dispose d'une somme d'informations, morcelées, à utiliser dans une perspective de développement économique des collectivités ultramarines. Les grands groupes français n'ont-ils pas des bureaux de recherche sur l'exploitation de ces ressources ? J'ai du mal à croire qu'on ne dispose pas déjà d'une quantité importante de connaissances. Il faut raisonner en termes d'opérationnalité et ne pas rester dans le registre de l'incantation. http://www.senat.fr/senfic/archimbaud_aline11055m.html
Mme Aline Archimbaud
Il est nécessaire de passer une commande publique pour recenser ces connaissances, dans l'objectif essentiel de promouvoir le développement endogène de ces territoires. http://www.senat.fr/senfic/larcher_serge04094q.html
M. Serge Larcher
Absolument.
Mme Nathalie Bassaler
Nous n'avons pas l'information de synthèse sur le potentiel en ressources de chaque ZEE.
Concernant le développement de la pêche et de l'aquaculture, des travaux sont disponibles tant au ministère de l'agriculture qu'auprès des outre-mer, qui permettraient d'établir un état des lieux de ces ressources pour chaque ZEE. Il faudrait construire une réflexion prospective pour apprécier les potentialités de développement de ces ressources, en veillant notamment à replacer l'analyse dans l'environnement régional de chaque ZEE.
S'agissant des énergies marines, un travail a été fait par l'ADEME. C'est un enjeu pour l'autonomie énergétique des outre-mer, grâce à l'énergie éolienne, l'énergie solaire, la géothermie, l'énergie des mers. La Réunion s'est engagée dans le programme GERRI 2030, porté par l'État et le conseil régional, avec des industriels et des investisseurs. L'objectif assigné est de disposer de 50 % d'énergies renouvelables dans la consommation énergétique finale des outre-mer à l'horizon 2020. Pour Mayotte, l'objectif est de 30 %.
Pour ce qui relève des ressources minérales marines profondes telles que les nodules polymétalliques, les encroûtements et les sulfures hydrothermaux, un travail important a été piloté en 2009-2010 par l'IFREMER avec une vingtaine d'acteurs du secteur, afin d'identifier les enjeux, le potentiel de ces ressources, les conditions de leur valorisation. Concernant la localisation des différents types de gisements, les nodules polymétalliques, que l'on connaît depuis longtemps, sont majoritairement situés dans la zone Clarion-Clipperton. Les encroûtements, qui contiennent du cobalt et du platine, ont leur plus gros gisement dans la ZEE de Polynésie. Wallis-et-Futuna recèle des sulfures hydrothermaux. En revanche, on connaît peu la localisation de l'hydrogène naturel.
Au-delà des conditions technologiques et socio-économiques susceptibles de rendre compétitive leur exploitation à différents horizons temporels, il faut tenir compte des impacts prévisibles de leur exploitation sur l'environnement. On ne peut plus aujourd'hui dissocier les enjeux économiques et environnementaux. À chacune de ces ressources minérales marines profondes, y compris dans les sulfures hydrothermaux qui recèlent des micro-organismes, sont associés des enjeux de préservation de la biodiversité et du vivant. Toute intervention visant à récupérer ces métaux aura un impact environnemental de plus en plus difficile à faire accepter par les populations et est freinée par le développement des aires maritimes protégées.
L'étude prospective de l'IFREMER sur les vingt prochaines années délivre les enseignements suivants :
- pour les nodules polymétalliques, l'exploitation apparaît possible techniquement à moyen terme, mais hypothétique sur le plan économique, et peu pertinente politiquement à cause du prix, car elle nécessite des technologies d'exploitation onéreuses. Cette ressource sera toujours plus chère que les ressources terrestres. Je rappelle notamment que la profondeur moyenne d'extraction est en effet de 4 000 mètres, ce qui est considérable. L'exploitation ne pourra pas être envisagée avant les quinze ou vingt prochaines années. Outre ces conditions d'exploitation incertaines, la valeur brute du minerai varie dans des fourchettes moyennes, ce qui laisse présager un rendement faible. Enfin, ce sont des gros gisements mais à faible teneur en métal ;
- certains encroûtements à petits gisements ont une forte teneur en métaux de base comme le cuivre, le zinc et quelques métaux précieux. Mais dans la mesure où le tonnage est assez faible dans chaque gisement, l'effet volume ne parviendrait pas à atteindre une quantité suffisante de métal. On estime que dans tous les cas de figure, l'exploitation de ces gisements n'aurait pas d'impact sur l'offre mondiale à l'horizon 2030. Les enjeux économiques demeurent donc très ponctuels, et plutôt à court et moyen termes ;
- des enjeux économiques importants peuvent, en revanche, être liés aux sulfures hydrothermaux. On connaît certains sites. Cependant, les campagnes d'exploration réalisées il y a plusieurs années n'avaient pas pour objectif de vérifier la teneur en métal. Les tensions qui pèsent sur les ressources minérales et les matières premières n'étaient pas aussi prégnantes à l'époque. La connaissance doit donc être approfondie. Certaines exploitations sont en cours avec Nautilus. Les zones concernées présentent un intérêt stratégique car ces sulfures comportent des métaux rares. Ces derniers sont cependant davantage situés dans les zones internationales que dans nos ZEE. La réunion d'experts publics et privés, et des opérateurs économiques, sur ces questions, a permis de se doter d'un tableau rassemblant des éléments de potentiel : on connaît la localisation des ressources et leur exploitation à l'horizon des dix à vingt prochaines années pour les nodules, et jusqu'à vingt à trente ans pour les autres ressources. Ces délais ne sont pas de nature à répondre à l'objectif de diversification économique actuel, même s'il convient de prendre en compte dès aujourd'hui ce potentiel et de créer les conditions favorables à son exploitation.
Un autre type d'enjeu est lié à la délimitation de nos ZEE. Là où n'existent pas d'accords sur leur délimitation, existent des conflits potentiels autour des ressources énergétiques. C'est le cas notamment dans l'Océan Indien, où les ZEE se superposent, et plus particulièrement dans la zone du canal du Mozambique, potentiellement riche en ressources pétrolières et gazières en eaux profondes, dont la ZEE française (Mayotte, Les Îles Éparses et Les Glorieuses) couvre 29 % de la superficie. La France a accordé des permis d'exploitation à des compagnies pétrolières, sous réserve d'accords de délimitation avec les États voisins, ce qui est source de tensions. C'est une zone à surveiller, compte tenu des enjeux économiques et géostratégiques, ne serait-ce qu'au regard des champs de gaz naturel découverts au large du Mozambique. Dans un contexte où les tensions sur les ressources énergétiques seront fortes à court et moyen termes, les conflits risquent d'être ravivés, ce qui ne crée pas un climat favorable au développement économique. Cela suscite également des incertitudes sur les retombées économiques de l'exploitation de ces ressources pour l'outre-mer. http://www.senat.fr/senfic/lorgeoux_jeanny11106f.html
M. Jeanny Lorgeoux
Cela souligne la nécessité d'une étude de fond centralisée pour connaître les enjeux et les intérêts de la France et sécuriser notre développement économique. http://www.senat.fr/senfic/tuheiava_richard08071a.html
M. Richard Tuheiava
Cette commande serait un bon début. Mais il faudra également revenir sur la question de la catharsis à conduire pour faire évoluer le lien entre l'hexagone et ses outre-mer. Les trois modèles que vous proposez dans votre rapport m'intéressent. http://www.senat.fr/senfic/larcher_serge04094q.html
M. Serge Larcher
Retenons que sans étude prospective, on ne peut pas établir de schéma de développement endogène. Et il faut aussi tenir compte de l'Europe, dont les accords commerciaux sont souvent préjudiciables aux outre-mer : les difficultés ainsi créées sont un frein à l'insertion régionale.