III. UNE SITUATION GLOBALE DÉGRADÉE
A. DES EFFECTIFS QUI ONT ENREGISTRÉ UNE FORTE BAISSE
Depuis 2009, le SHD est confronté à deux difficultés structurelles :
- la réduction des effectifs ;
- le recrutement difficile au sein du ministère de la défense (magasinier d'archives entre autres malgré les mesures incitatives déployées par la direction des ressources humaines du ministère), comme en interministériel (chargé d'études documentaires, conservateur, bibliothécaire dont les mobilités sont actées en commission administrative paritaire interministérielle).
Les dépenses de personnel de titre 2 sont regroupées depuis le 1 er janvier 2013 sur le budget opérationnel de programme (BOP) « Ressources humaines » unique du SGA.
En 2012, 257 postes ont été transférés au SHD en raison du rattachement du CAPM le 1 er janvier 2012.
Effectifs du SHD
(en ETP pourvus)
|
2005 |
2006 |
2007 |
2008 |
2009 |
2010 |
2011 |
2012 |
2013 |
|
|
Militaires |
149 |
139 |
133 |
126 |
122 |
107 |
98 |
87 |
85 |
|
Civils |
353 |
343 |
348 |
350 |
355 |
341 |
332 |
598 |
590 |
|
Total |
502 |
482 |
481 |
476 |
477 |
448 |
430 |
685 |
675 |
|
Exécution titre 2 (en millions d'euros) |
24 |
24 |
24,33 |
24,6 |
24,5 |
24,5 |
24,3 |
32,7 |
Source : Service historique de la défense
La problématique des effectifs est un enjeu majeur pour le SHD avec des déflations qui s'aggravent et mettent en péril sa capacité à s'acquitter de manière satisfaisante de l'ensemble de ses missions.
Le dévouement et la compétence d'un personnel en nombre insuffisant viennent palier, dans des conditions toujours plus difficiles, les manques, au détriment de certaines missions, qui apparaissent moins prioritaires.
B. UNE SOUTENABILITÉ BUDGÉTAIRE COMPROMISE MALGRÉ D'IMPORTANTES ÉCONOMIES
On assiste à un décrochage des ressources allouées au SHD par rapport à ses missions. En outre, deux menaces, liées à ce décrochage, pèsent sur soutenabilité budgétaire du SHD : un report de charges important et l'absence de marges de manoeuvre pour faire face aux dépenses imprévisibles résultant de la situation dégradée des locaux de conservation.
Initialement érigé en un BOP rattaché au programme 167 « Lien entre la Nation et son armée », le SHD est depuis la loi de finances initiale pour 2009 une unité opérationnelle (UO) du BOP ACP, lui-même rattaché au programme 212 « Soutien de la politique de défense ».
Les crédits du SHD relèvent sous-action 8-02 « Gestion et communication des archives historiques de la défense » de ce programme.
Les ressources budgétaires du SHD inscrites en loi de finances pour 2014 s'élèvent à 4,95 millions d'euros d'autorisations d'engagement (AE) et 4,54 millions d'euros de crédits de paiement (CP). L'écart entre AE et CP (0,41 million d'euros) est essentiellement lié au renouvellement en 2014 des marchés annuels de sauvegarde. Les crédits de paiement sont en baisse d'environ 10 % sur les trois dernières années, alors même que le SHD a intégré en 2012 le CAPM de Pau et donc plus de 100 kilomètres linéaires d'archives supplémentaires, des bâtiments et environ 270 personnels 4 ( * ) .
La ressource effectivement disponible en 2014 pour le SHD est réduite de 7 % au titre de la réserve de précaution et s'établit donc à 4,6 millions d'euros en autorisations d'engagement et 4,22 millions d'euros en CP.
Le budget 2014 du SHD regroupe deux composantes :
- d'une part, un budget de soutien , qui concerne principalement le site de Vincennes (gardiennage, nettoyage, maintenance courante et consommations énergétiques), ainsi que les actions traditionnelles de soutien (frais postaux, bureautique). Sont également comprises dans le périmètre des fonctions support les frais de formation et de déplacement, même si le SHD estime qu'il s'agit de dépenses « coeur de métier » liées à la spécificité et au rayonnement du service. Ce budget de soutien s'élève à 1,97 million d'euros (AE=CP) ;
- d'autre part, un budget dit « coeur de métier » , dont les dépenses portent principalement sur la conservation des archives du ministère et des collections de symbolique, ainsi que sur la valorisation de ses fonds d'archives et de ses collections patrimoniales à travers la publication d'ouvrages et la réalisation d'expositions. Ce budget bénéficie de 2,63 millions d'euros en AE et 2,25 millions d'euros en CP.
Le budget de soutien supporte 57,5 % de la réserve de précaution en AE et 62,7 % en CP, contre respectivement 42,5 % et 37,3 % pour le budget « coeur de métier », qui devrait se trouver ainsi relativement épargné.
Répartition des crédits de l'UO SHD en loi de finances pour 2014
(en euros)
|
Niveau |
Description |
Prévision de crédits 2014 |
|
|
AE |
CP |
||
|
Opération budgétaire (OB) |
Communication et relations publiques |
74 667 |
74 667 |
|
OB |
Fonctionnement courant |
259 202 |
259 202 |
|
OB |
Déplacement et transport |
129 332 |
129 332 |
|
OB |
Formation et instruction |
86 049 |
86 049 |
|
OB |
Conservation du patrimoine culturel |
2 365 833 |
1 956 573 |
|
OB |
Enrichissement du patrimoine culturel |
340 979 |
340 979 |
|
OB |
Soutien courant des structures |
1 695 206 |
1 695 206 |
|
Total |
4 951 268 |
4 542 008 |
|
Source : Projet annuel de performance de la mission « Défense » pour 2014
Comme l'année précédente, la loi de finances pour 2014 prévoit que le SHD disposera de 240 000 euros de ressources extrabudgétaires, correspondant principalement à des attributions de produits liées à la rémunération de reproductions d'éléments de fonds d'archives réalisées par le SHD au profit des usagers, et à l'encaissement de ventes d'ouvrages, d'abonnements à la RHA, de droits d'auteur et de droits de publication.
En outre, son budget pourrait en outre être abondé de 15 000 euros en provenance du programme 144 « Environnement et prospective de la politique de défense », du fait du rattachement au SHD des crédits de fonctionnement de la fonction « histoire » de l'Institut de recherche stratégique de l'École militaire.
La gestion 2014 est marquée par le renouvellement des marchés pluriannuels de sauvegarde, pour un montant prévu de 819 000 euros. Ces marchés sont pilotés par le bureau de la conservation (marché de restauration de documents reliés et à plat) et par le centre des archives historiques (micro-filmage, numérisation de photos aériennes et reliure d'ouvrages).
Il apparaît que de nouvelles réductions de budget sont programmées, avec un objectif d'économie de 10 millions d'euros jusqu'à 2019.
L'essentiel des économies possibles, à structure constante, sur les dépenses de soutien courant a déjà été réalisé. Ces dépenses sont désormais largement incompressibles et liées à des marchés (gardiennage, nettoyage, fluides et énergies).
En l'état actuel des choses, ce sont donc les crédits de coeur de métier qui subiront la baisse, ce qui compromet la capacité du SHD à remplir ses missions. Certaines opérations ont d'ores et déjà été annulées, par exemple les opérations de cotation des archives du personnel militaire de Pau.
Ce phénomène risque de s'accroître compte tenu du report de charge de 2013 sur 2014, qui s'élève à 463 000 euros, représentant ainsi 11 % des crédits de paiement disponibles pour 2014. Il pourrait nécessiter de revoir à la baisse le plan d'engagement prévisionnel du SHD sur cet exercice.
Ces contraintes budgétaires, dans le contexte désormais d'une forte rigidité de la prévision de dépense (estimée à 83 %), rend le SHD particulièrement vulnérable sur le plan financier aux éventuels aléas de gestion. Or, ceux-ci, pour être imprévisibles quant à leur montant et leur nature, n'en sont pas moins quasi systématiques, en raison des conditions immobilières dégradées des bâtiments du SHD, notamment à Vincennes, lesquelles font peser une menace sur la qualité des normes de conservation des archives (inondations, contaminations), ainsi que sur les conditions de travail des personnels (insalubrité de certains bureaux), et génèrent des dépenses aléatoires (préventives et curatives) pour la conservation optimale des fonds (boîtes de conservation, désinfection, fumigations, déshumidificateurs...).
On constate ainsi une inadéquation entre les moyens budgétaires du SHD et ses missions, dont certaines constituent des obligations légales résultant du code du patrimoine (collecte, conservation et communication des archives) et du code de la défense (protection des informations classifiées).
* 4 Il faut cependant souligner que les changements de périmètre du service et dans la prise en charge budgétaire de certaines dépenses (embasement, dépenses de personnel, informatique) ainsi que le caractère périodique de certaines dépenses (marchés pluriannuels) rendent difficile l'analyse de l'évolution des crédits budgétaires du SHD.