II. LA RECEVABILITÉ ORGANIQUE
La recevabilité financière des amendements s'examine également au regard des dispositions de la LOLF, et notamment de son article 34.
Cet article fixe
deux limites aux dispositions des
lois de finances
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(
*
)
: tout d'abord, celles-ci doivent appartenir au
domaine des lois de finances
- que ce soit leur domaine obligatoire,
leur domaine exclusif ou leur domaine partagé - et respecter la
bipartition de la loi de finances.
S'agissant du premier point, les finances locales se distinguent par le fait que les amendements ne relèvent pas, en grande majorité, du champ exclusif des lois de finances et pourraient donc être déposés sur d'autres textes .
Concernant le second point, il faut noter qu'en dehors des prélèvements sur recettes, la plupart des amendements ayant trait aux collectivités territoriales ne trouvent pas leur place dans la première partie des lois de finances , dans la mesure où ils n'affectent pas l'équilibre budgétaire de l'Etat (2° de l'article 34 de la LOLF).
La présente partie retrace les principaux types d'amendements financiers concernant les collectivités locales et analyse leur recevabilité quant aux dispositions organiques.
A. LES AMENDEMENTS RELATIFS À LA FISCALITÉ LOCALE
De façon évidente, les modifications de la fiscalité locale n'ont pas, a priori , d'effet sur le solde budgétaire de l'Etat - puisqu'il s'agit de ressources des collectivités territoriales - et doivent donc être déposés en seconde partie de la loi de finances.
Ainsi, sont contraires aux dispositions organiques les amendements déposés en première partie créant une nouvelle taxe au profit des collectivités territoriales, élargissant la base d'une taxe existante ou mettant en place une exonération sur des impositions locales. J'ai ainsi déclaré irrecevable un amendement majorant le montant de l'imposition forfaitaire sur les entreprises de réseaux (IFER) applicable aux éoliennes. Le fait que l'Etat prélève des frais de gestion forfaitaires sur le produit des impositions locales ne suffit pas à emporter leur appartenance à la première partie.
Une question particulière se pose pour les amendements ayant pour conséquence une perte de recettes pour les collectivités . Celle-ci doit en effet être compensée, afin que l'amendement soit recevable au titre de l'article 40, ce qui prend la forme le plus souvent d'une augmentation de la DGF et signifie donc la diminution des recettes de l'Etat.
Pourtant, j'ai considéré, comme mes prédécesseurs et mon homologue à l'Assemblée nationale, que l'existence du gage ne suffisait pas à renvoyer ces amendements en première partie .
Ce raisonnement tient tout d'abord à l'aspect subsidiaire du gage par rapport au dispositif de l'amendement : celui-ci est ajouté pour rendre l'amendement recevable au titre de l'article 40, mais il n'en constitue pas l'objet. Il peut d'ailleurs disparaître si le Gouvernement décide de le lever. Demander le dépôt de ces amendements en première partie pourrait donc aboutir à ce qu'y figurent, dans le texte final, des dispositions sans incidence sur le solde budgétaire de l'Etat, leur faisant courir un risque de censure par le Conseil constitutionnel.
De plus, dans un souci de cohérence du débat parlementaire, il me semble préférable qu'un amendement proposant de majorer une taxe locale (nécessairement en seconde partie) soit discuté en même temps qu'un amendement prévoyant de la minorer (et qui devrait donc être gagé).
Enfin, la hausse de la DGF étant elle-même compensée par une augmentation d'une autre imposition, l'incidence sur le solde de l'Etat de l'amendement dans son ensemble est nulle.
Pour les mêmes raisons - cohérence du débat parlementaire et compensation immédiate pour l'Etat dans le gage -, je considère que les amendements créant un dégrèvement sur une imposition locale trouvent plutôt leur place en seconde partie, bien qu'ils impliquent nécessairement une compensation par l'Etat.