AVANT-PROPOS
Mesdames, Messieurs,
Effectuer un contrôle sur les moyens et la gestion de l'Office national des anciens combattants et victimes de guerre (ONAC-VG), et ainsi porter plus particulièrement son intérêt sur cet opérateur majeur au service de la mission « Anciens combattants, mémoire et liens avec la Nation » s'est naturellement imposé aux yeux de votre rapporteur spécial.
Il est apparu que l'approche de la conclusion d'un nouveau contrat d'objectifs et de performance (COP) pour la période 2014-2018 entre le Gouvernement et l'ONAC-VG était l'occasion pour notre commission des finances de proposer la prise en compte de possibles améliorations dans la gestion de cet établissement.
Si l'Office national des anciens combattants et victimes de guerre a été officiellement créé au sortir de la Seconde guerre mondiale par un décret du 17 juin 1946, son origine reconnue remonte au coeur de la Grande Guerre en 1916. C'est en effet en plein conflit, le 2 mars 1916, qu'un décret interministériel institue un premier Office national des mutilés et réformés de guerre . Celui-ci sera l'embryon de l'ONAC-VG que nous connaissons actuellement. Ainsi c'est une institution presque centenaire sur laquelle votre rapporteur spécial a choisi de se pencher lorsque la commission des finances a élaboré son programme de contrôle pour l'année 2013.
Nous entrons, à la veille de l'année 2014 , dans une période particulièrement riche symboliquement, qui correspond à une phase commémorative dans laquelle l'ONAC-VG aura un rôle essentiel à jouer .
La multiplication des opérations extérieures ( OPEX ), comme l'ont rappelé les récentes interventions en Libye et au Mali, est également une donnée importante quant au rôle et à la place de l'ONAC-VG. Au service des anciens combattants, l'ONAC-VG se doit de répondre à l'attente de cette nouvelle génération du feu composée de « nouveaux anciens combattants » dont les comportements et les attentes ne peuvent être identiques à ceux de leurs aînés.
L'objectif, en entamant ce contrôle, n'était donc pas d'établir un contrôle exhaustif de l'ensemble des moyens et méthodes de fonctionnement d'un organisme déjà en pleine mutation après la reprise de nombreuses activités de l'ancienne direction des statuts, des pensions et de la réinsertion sociale (DSPRS) du ministère de la défense, mais de repérer les points les plus saillants de la gestion de l'Office pouvant être utilement corrigés dans les prochaines années afin que l'ONAC-VG poursuive son histoire en se tournant résolument vers l'avenir .
L'arrivée, début 2013, d'un nouveau directeur général à la tête de l'ONAC-VG en la personne de Rose-Marie Antoine ainsi que la commande par le Gouvernement d'un audit sur les prestations en faveur des populations relevant du ministre délégué chargé des anciens combattants dans le cadre de la démarche de modernisation de l'action publique (MAP) sont venus conforter le calendrier d'un tel contrôle.
Enfin, au-delà des actions de contrôle de l'Office, ce rapport doit être l'occasion de rendre hommage et de saluer ceux au service desquels l'ONAC-VG intervient quotidiennement . Il s'agit de celles et ceux qui combattent, ont combattu pour nos valeurs ou été victimes de leur défense ainsi que celles et ceux qui ont eu la douleur de perdre un être cher qui a donné sa vie ou mis en péril son intégrité physique au service de la Nation.
I. L'ONAC-VG, UN ORGANISME QUI A SU RÉPONDRE ET S'ADAPTER AU RENFORCEMENT DE SES MISSIONS
L'Office national des anciens combattants et des victimes de guerre est un établissement public administratif de l'État jouissant de l'autonomie financière dont l'une des particularités réside dans son fonctionnement original. La gestion de cet établissement est en effet partagée entre l'État et les grandes associations représentatives du monde combattant selon le principe du paritarisme . Celui-ci se traduit par le fait pour ces associations de siéger au sein du conseil d'administration de l'ONAC-VG 1 ( * ) ainsi qu'au sein des conseils départementaux.
Le champ d'intervention de l'ONAC-VG est fixé par l'article D 432 du code des pensions militaires d'invalidité et des victimes de la guerre (CPMIVG). Son objet est de veiller aux intérêts matériels et moraux des ressortissants de l'ONAC-VG que sont les victimes civiles et militaires des conflits du XX e siècle, les militaires ayant servi en OPEX, les victimes d'attentats ainsi que leurs ayants cause 2 ( * ) .
Il participe depuis longtemps à l'exercice de cinq principales missions :
- la mission de solidarité .
Cette mission s'exerce pour l'essentiel au travers de l'action et l'assistance sociale que l'ONAC-VG met en oeuvre auprès de ses ressortissants. Elle se traduit à la fois par des interventions financières et par une assistance administrative . Cette action sociale est essentiellement mise en oeuvre au niveau des services de proximité que sont les services départementaux, les services des collectivités d'outre-mer ainsi que les trois services situés au Maghreb 3 ( * ) dont la gestion a récemment été reprise par l'opérateur.
- la mission de reconnaissance et de réparation .
Il s'agit de la gestion pleine ou partielle de différents dispositifs qui contribuent au droit à réparation , droit fondamental inscrit dès l'article 1 er du code des pensions militaires d'invalidité et des victimes de la guerre. Pour l'essentiel cela touche aux cartes, titres et mentions ainsi qu'à la retraite du combattant et aux autres indemnisations.
- la mission d'hébergement.
Cette mission se traduit par la gestion de huit établissements d'hébergement pour personnes âgées dépendantes (EHPAD) qui sont les héritiers des anciens foyers d'anciens combattants nés après la Première Guerre mondiale. Chaque établissement constitue en termes de gestion un budget annexe de l'ONAC-VG .
- la mission de reconversion professionnelle .
Elle est l'héritière, au travers de ses dix établissements, également gérés sous forme de budgets annexes, des écoles des mutilés de guerre nées au coeur de la Grande Guerre.
- la mission de mémoire .
Elle recoupe à la fois la promotion de la mémoire combattante et des conflits passés, l'accompagnement du calendrier commémoratif mais également la préservation et la valorisation des sépultures de guerre et des hauts lieux de mémoire.
Au tournant des années 2010, l'Office a été conduit à assurer de nouvelles missions jusqu'alors confiées à d'autres acteurs du monde combattant. En effet le premier conseil de modernisation des politiques publiques (CMPP), réuni le 12 décembre 2007, dans le cadre de la révision générale des politiques publiques (RGPP) avait décidé « la rationalisation de l'administration au service des anciens combattants ».
La réforme a porté la suppression progressive de la direction des statuts, des pensions et de la réinsertion sociale (DSPRS), achevée en 2011, et le transfert consécutif de ses missions vers l'ONAC-VG ainsi que vers d'autres directions du ministère de la défense et établissements publics.
On peut estimer que le cadre de l'action de l'ONAC-VG est resté peu ou prou le même concernant les missions de solidarité, de reconversion professionnelle et d'hébergement.
L'ONAC-VG a en revanche vu son un rôle renforcé dans les deux autres domaines liés à la reconnaissance et à la réparation ainsi qu'à la mémoire à l'occasion du transfert de certaines missions.
La mission de mémoire a vu son champ se renforcer essentiellement au travers de la reprise de l'entretien des sépultures de guerre et des hauts lieux de la mémoire nationale . Concernant la mission de reconnaissance et de réparation, elle tournait essentiellement jusqu'alors autour des services départementaux de l'Office qui assuraient l'instruction des demandes de la carte du combattant, du titre de reconnaissance de la Nation (TRN) et d'autres titres 4 ( * ) . Cette mission a été considérablement enrichie .
Aujourd'hui, il est possible de dresser un bilan globalement positif de ces reprises qui ont permis à l'ONAC-VG de se positionner comme un interlocuteur indispensable du monde combattant . L'ONAC-VG a ainsi renforcé sa place d'opérateur majeur de la mission « Anciens combattants, mémoire et liens avec la Nation ». Par ailleurs les mutations de ses missions ont également été l'occasion d'un renouvellement de son organisation qui s'est révélé judicieux .
A. UN OFFICE QUI A SU ÉTENDRE SES MISSIONS
1. Une absorption de très nombreuses missions en peu d'années
Depuis 2009, l'ONAC-VG a assumé avec une réelle capacité d'adaptation la reprise de nombreuses activités qui étaient auparavant assurées par d'autres acteurs. Il s'agit pour l'essentiel de missions qui étaient auparavant exercées, en tout ou partie, par la (DSPRS) et son réseau déconcentré de directions interrégionales.
Dès 2009, il a assuré la reprise de la mission dévolue jusqu'alors aux directions régionales des anciens combattants (DIAC), des emplois dits « réservés ». Mais c'est surtout à partir de 2010 que l'Office a, dans le cadre de la mise en oeuvre de la RGPP, repris de très importantes missions. Il s'agissait de :
- l'entretien des sépultures de guerre et hauts lieux de la mémoire nationale ;
- la liquidation de la retraite du combattant ;
- la gestion de l'ensemble des cartes et titres ;
- l'accueil en matière de pensions militaires d'invalidité (PMI) et de soins médicaux gratuits et d'appareillage ;
- l'instruction des demandes d'indemnisation des victimes de la barbarie pendant la Seconde Guerre mondiale ;
- le traitement des mentions.
Enfin, en 2011 , le rattachement à l'Office des trois services des anciens combattants en Afrique du nord est venu parfaire ce réel accroissement de ses missions.
a) L'entretien des sépultures de guerre et hauts lieux de la mémoire nationale
L'analyse de la reprise de cette mission a fait l'objet d'une présentation au sein d'un précédent rapport 5 ( * ) en marge de l'analyse des crédits de la mission dans la loi de finances pour 2013.
Jusqu'en 2009, chaque direction interdépartementale des anciens combattants (DIAC) était chargée de l'entretien des sépultures de guerre et hauts-lieux de mémoire implantés sur son périmètre de compétence. Chacune avait mis en place des modalités d'organisation spécifiques.
Depuis le 1 er janvier 2010, la mise en oeuvre de l'entretien du patrimoine mémoriel - sépultures de guerre et hauts lieux de la mémoire nationale 6 ( * ) - relève, pour ce qui concerne le territoire national, de l'ONAC-VG, conformément à la décision n° 56 prise lors du conseil de modernisation des politiques publiques du 12 décembre 2007.
Une équipe restreinte et localisée à Metz est en charge du soutien. Elle constitue le pôle des sépultures de guerre et des hauts lieux de la mémoire nationale . Ce pôle est compétent pour l'ensemble du territoire métropolitain et s'organise en neuf secteurs géographiques, tous dotés d'un chef de secteur et d'un adjoint. Ils encadrent le travail des équipes d'entretien qui sont soit mobiles soit affectées à un seul site de première importance.
Les conclusions faites l'année passée, sur les bonnes conditions de la reprise de cette activité autour de la constitution d'un pôle qui a permis la réalisation de réelles économies d'échelle, ne semblent pas devoir être revues. Il faut rappeler par ailleurs la passion des acteurs oeuvrant à la réalisation de cette mission.
b) Le renforcement du rôle de l'ONAC-VG dans le domaine de la reconnaissance et de la réparation
(1) Le traitement des cartes et titres
Concernant ce domaine particulièrement important, l'ONAC-VG assure désormais une chaîne complète de l'instruction des demandes relatives à la reconnaissance, que constituent les demandes de carte du combattant et de titre de reconnaissance de la Nation ainsi que l'ensemble des demandes de statuts. Ce transfert de mission s'est accompagné du transfert des agents qui traitaient ces dossiers auparavant au sein de la DSPRS et qui étaient localisés à Caen.
Ainsi aujourd'hui toute demande concernant la carte du combattant doit être adressée au service départemental ou assimilé dont relève le demandeur qui instruit la demande par le biais de l'application informatique KAPTA . Cette procédure souffre cependant deux exceptions essentielles :
- pour les demandes émanant de l'étranger c'est l'un des sept pôles localisés au sein de services départementaux qui procède à cette instruction ;
- pour les demandes au titre des OPEX , la demande est transmise à un pôle instructeur spécialement constitué . Ce pôle est, en fait, le regroupement de ressources humaines de dix services départementaux différents 7 ( * ) travaillant sous la coordination d'un animateur appartenant au département des droits à reconnaissance et à réparation de Caen. Concernant toujours les OPEX, les demandes, peuvent être adressées directement par les unités des combattants. L'instruction pour le cas des OPEX se fait en lien avec le service historique de la défense (SHD) qui est en charge, par l'exploitation des archives, de déterminer en fonction des périodes et des territoires concernés, les actions de feu ou de combat qu'a eu à connaître une unité.
Le département des droits à reconnaissance et à réparation de Caen contrôle l'instruction des dossiers en vue de la présentation de la demande à la désormais unique commission de la carte. Comme l'a souligné un récent rapport 8 ( * ) , afin de fluidifier le travail de la commission nationale, les dossiers ne présentant aucun problème sont présentés à un groupe de travail émanant de la commission.
Cette procédure qui semble de bon sens n'est pas conforme au texte de l'article R. 388-6 du CPMIVG 9 ( * ) . Il faudrait étudier la possible adaptation de ce texte à une procédure mise en place qui a permis d'améliorer la fluidité de la prise de décisions et semble ainsi faire ses preuves. La commission nationale, par principe, statue sur l'attribution ou le rejet de la carte. Un courrier informe alors le demandeur de l'avis de la commission.
En revanche, l'expérience d'envoi centralisé en France et à l'étranger, qui a été menée entre 2010 et 2011 n'a pas été concluante. Elle a conduit à revoir le processus de remise de la carte. Les services de proximité sont désormais chargés de la bonne remise postale ou en mains propres des documents. Ils semblent en effet plus à même d'assurer dans les meilleures conditions cette mission.
(2) La liquidation de la retraite du combattant
Il s'agit de la reprise d'une mission totalement nouvelle pour l'ONAC-VG qui s'est réalisée avec un transfert budgétaire d'emplois mais sans transfert des agents qui la réalisaient jusqu'alors au sein des DIAC.
Depuis le 1 er janvier 2010, l'Office a repris totalement cette activité. Il est ainsi en charge de la certification, de l'instruction et, in fine de la liquidation de la retraite du combattant. Les services départementaux d'où émane la demande veillent à une certification minimale , en l'occurrence la vérification que le demandeur est bien titulaire de la carte du combattant. Le service transmet une version papier du dossier au pôle duquel il dépend.
La reprise de la mission s'est en effet accompagnée de la mise en place d'une organisation en pôles mutualisés intervenant au titre de l'instruction au profit de plusieurs départements ou, pour l'un d'entre eux, au profit des résidents à l'étranger 10 ( * ) .
Le département des droits à reconnaissance et à réparation de Caen veille à la liquidation des retraites en adressant ses informations auprès du service des retraites de l'État.
(3) L'accueil en matière de pensions militaires d'invalidité (PMI)
Les services départementaux de l'ONAC-VG, dans leur rôle de guichet unique, ont renforcé leurs missions en devenant le point d'information des ressortissants en matière de pensions militaires d'invalidité (PMI), les demandes en la matière devant leur être adressées. Ils sont par conséquent le contact des ressortissants afin de les renseigner sur l'état d'avancement de leur dossier.
En 2011, les services départementaux ont été reliés à l'application de suivi des dossiers de PMI de la direction des ressources humaines du ministère de la défense (DRH-MD), ce qui a permis une amélioration du service rendu. En effet l'instruction des dossiers est confiée à la sous-direction des pensions de La Rochelle qui est rattachée à la DRH-MD.
Deux exceptions sont toutefois à rappeler concernant cette mission plus réduite relative aux PMI. Il s'agit de la situation outre-mer et à l'étranger. Dans ces deux cas les services de l'ONAC-VG sont directement impliqués.
Outre-mer, l'ONAC-VG continue de délivrer des carnets de soins gratuits pour le compte d'un autre opérateur, la caisse nationale militaire de sécurité sociale (CNMSS) basée à Toulon, qui intervient directement au niveau du territoire métropolitain.
Au sein des services d'Afrique du Nord, l'ONAC-VG délivre également ces carnets, il diligente parfois les expertises médicales dans le cadre des dossiers de PMI, et règle les expertises, les soins médicaux gratuits et les dépenses d'appareillage.
(4) Les emplois réservés
Le dispositif des emplois réservés est un mode dérogatoire d'accès à la fonction publique prévu par l'article L. 393 du code des pensions militaires d'invalidité et des victimes de la guerre. Il constitue une obligation à laquelle concourent l'État, les collectivités locales, les établissements publics qui leur sont rattachés envers différents publics prioritaires et non prioritaires (principalement les militaires en activité ou sortant d'activité).
Afin de pourvoir ces emplois réservés, les acteurs recruteurs doivent avoir accès aux données concernant les différents candidats à ces emplois qui peuvent ainsi être convoqués pour un entretien. C'est au niveau de la constitution de ce passeport professionnel qu'intervient, depuis la signature du dernier contrat d'objectifs et de moyens (COM) 2009-2013, l'ONAC-VG, qui assume une activité assurée autrefois par les directions interdépartementales des anciens combattants. Chaque service départemental de l'ONAC-VG est connecté à l'application informatique dédiée à la saisie et la transmission des passeports professionnels à l'agence de reconversion de la défense (ARD) en charge de la gestion des listes d'aptitude aux emplois réservés.
Ce passeport professionnel permet de retracer les diplômes, le parcours professionnel et l'expérience acquise par les candidats à ces emplois. Il prend également en compte leurs souhaits.
Selon les informations fournies par l'ONAC-VG, lors de la conclusion du précédent contrat, cette nouvelle activité n'aurait pas été prise en compte dans la variation des effectifs. Cette activité est cependant assez chronophage puisque, depuis 2009, selon les informations recueillies, ce sont plus de 4 500 personnes qui ont été reçues en entretien individuel en vue de la délivrance de ce passeport. Chacun de ces entretiens nécessite une durée d'audition moyenne d'une heure et demie.
On peut estimer que cette activité nouvelle a été absorbée de façon efficace par l'ONAC-VG, sans que des moyens humains supplémentaires soient mobilisés. Il s'agit donc là encore d'une preuve de la bonne gestion de la reprise d'activité par l'ONAC-VG .
2. Des missions reprises dans des conditions satisfaisantes
La reprise de plusieurs activités majeures au cours des trois ou quatre dernières années s'est réalisée dans l'ensemble de façon satisfaisante. On peut même constater que cette reprise a été l'occasion d'amélioration des procédures au service du ressortissant une fois la réforme aboutie.
a) Après des difficultés de mise en oeuvre, l'attribution des cartes et titres donne satisfaction
La mutation dans ce domaine a été très importante et ambitieuse. Ainsi, la commission nationale de la carte du combattant est venue remplacer les anciennes commissions départementales. Ce souhait d'une gestion plus uniforme des demandes a, du fait d'incompressibles délais de mise en oeuvre, provoqué des retards initiaux dans l'attribution des cartes et titres .
C'est surtout la conjugaison de cette réforme avec la mise en place du logiciel de gestion KAPTA pour l'instruction et le suivi des demandes de cartes et titres qui a posé de graves problèmes au moment de sa mise en oeuvre . Les rapporteurs spéciaux successifs de la mission « Anciens combattants, mémoire et liens avec la Nation » ont chaque année tenu à alerter sur ce problème qui a fortement perturbé les premières années de la réforme 11 ( * ) .
Ceci s'est traduit, dans un premier temps, par une baisse de la productivité des agents dans ce secteur, comme le montrent les chiffres de l'indicateur de performance 3.2 « Nombre moyen de dossiers de cartes et titres traités par agent » du programme 169 « Reconnaissance et réparation en faveur du monde combattant » de la mission.
Tableau n° 1 : Nombre moyen de dossiers de cartes et titres traités par agent
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Année |
Moyenne |
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2007 |
337 |
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2009 |
403 |
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2010 |
113 |
|
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2011 |
493 |
|
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2012 |
957 |
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Prévision 2013 |
900 |
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Cible 2014-2015 |
1 000 |
Source : réponses au questionnaire adressé à l'ONAC-VG
On constate que, après une période de lancement qui a suscité de légitimes inquiétudes auprès du monde combattant , au regard des chiffres, la reprise de cette activité apporte toute satisfaction.
On note ainsi que, selon l'indicateur de performance précité, après une année noire en 2010, dès 2011 la productivité dans ce secteur était revenue au niveau d'avant réforme et qu'en 2012 on enregistre pleinement le gain de cette réforme .
Par ailleurs, en données absolues, il faut constater qu'on est passé de 14 797 demandes de carte du combattant examinées en 2011 à 28 310 en 2012 . On pourrait ajouter que, dans le même temps, on est passé pour l'examen des demandes de titre de reconnaissance de la Nation de 18 497 en 2011 à 30 828 en 2012.
Il faut souligner que l'analyse des chiffres concernant la délivrance de la carte du combattant démontre que, si les cartes relatives aux conflits d'Afrique du Nord constituent encore la majorité des demandes examinées (16 349 en 2012) et des attributions (14 674 en 2012) de cartes, les dossiers relatifs aux OPEX prennent une part croissante de l'activité . Il s'agit pour 2012 de l'examen de 10 760 dossiers pour 8 897 attributions. En 2013, selon les informations communiquées pour les six premiers mois de l'année, près de 7 000 cartes avaient déjà été attribuées au titre des OPEX.
Cet élément est non négligeable dans la façon dont s'est organisé l'ONAC-VG car le pôle d'instruction constitué pour les OPEX trouve son sens dans la mesure où les dossiers OPEX sont, de par les critères conduisant à l'attribution de la carte du combattant, souvent plus complexes à instruire . Le fait que la productivité se soit améliorée malgré les difficultés soulevées et la hausse de la part des demandes de cartes OPEX valide le choix de l'organisation de l'ONAC-VG et en particulier de la structure souple et originale que constitue le pôle cartes OPEX .
b) Une gestion des retraites du combattant concluante
L'organisation qui prévaut pour la gestion au niveau de l'ONAC-VG de la retraite du combattant est encore plus probante que la précédente. La réduction des intervenants a, semble-t-il, permis une efficience accrue dans ce domaine. La reprise a été assurée sans retard dans le traitement des dossiers.
L' informatisation du traitement des dossiers a été réalisée dans une application KAPTEL intégrée avec celle de traitement des cartes du combattant qui permet d'optimiser la saisie des dossiers et le suivi des ressortissants pour leurs demandes de retraite du combattant. Cette informatisation a permis d'améliorer les délais de traitement globaux des demandes de retraite et a étendu aux résidents à l'étranger les échanges électroniques de données avec le service des retraites de l'État.
Entre 2010 et 2012, ce sont 31 508 dossiers qui ont été instruits par l'Office et transmis au service des retraites de l'État pour leur mise en paiement.
Les données chiffrées de la productivité fournies par l'ONAC-VG démontrent que le passage de cette mission à l'ONAC-VG correspond à une large amélioration des conditions de productivité des agents ayant à instruire ces demandes.
Tableau n° 2 : Dossiers de retraite traités par agents
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2009* |
2010 |
2011 |
2012 |
|
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Nombre de dossiers de retraite du combattant traités par agent et par an |
1 491 |
1 573 |
5 076 |
6 285 |
* Service assuré par la DSPRS
Source : réponses au questionnaire adressé à l'ONAC-VG
Comme pour le traitement des demandes de cartes et titres, l'organisation retenue autour des cinq pôles d'instruction coïncide avec une nette amélioration de la productivité alors même que le nombre de demandes reste important. Selon l'ONAC-VG, on peut estimer qu'à l'avenir l'adaptation des effectifs en charge des liquidations à l'évolution du volume et de la complexité des demandes de retraite à traiter sera facilitée par ce type d'organisation par pôles.
3. Une organisation par pôle dont la pratique s'est diffusée ces dernières années
La reprise de nouvelles missions intervient concomitamment au développement d'une politique de mutualisation autour de la constitution de « pôles » relatifs aux différentes missions.
a) Des pôles financiers interdépartementaux en mutation
À partir de 2006, des pôles financiers interdépartementaux chargés de la liquidation et du mandatement des dépenses ont été substitués aux régies de dépenses des services départementaux. Ils sont aujourd'hui au nombre de six 12 ( * ) pour quatorze agents concernés . Les pôles situés dans les services départementaux ont ainsi une compétence qui s'étend sur dix à seize départements. Ainsi ce sont plus de 44 000 mandats qui ont été traités en 2012 par l'ensemble de ces pôles financiers.
Cette organisation rationnelle du suivi de la dépense des services départementaux a permis de s'organiser autour d'un nombre limité d'agents à équiper et à former pour l'utilisation de l'outil budgétaire et comptable dédié.
Cette organisation, selon les réponses apportées par l'ONAC-VG, est aujourd'hui en cours de mutation pour prendre en compte la nécessaire mise en place d'une comptabilité en autorisations d'engagement et crédits de paiement (AE/CP) prévue par les décrets 13 ( * ) du 7 novembre 2012 relatifs à la gestion budgétaire et comptable publique. L'Office s'engage ainsi dans une démarche renforçant la mutualisation dans le domaine financier : il a expérimenté depuis 2012 le transfert de l'activité des pôles financiers à l'ordonnateur au niveau central et à un service de liquidation-mandatement placé auprès du comptable principal.
L'expérience a porté sur le transfert des pôles de Paris et du Rhône vers l'agence comptable principale. Concernant l'ancien pôle financier de Paris, l'expérience conduite en 2012 a permis une réduction importante des délais de traitement des dépenses passés de 8,35 jours en moyenne en 2011 à 3,2 jours en 2012. À son tour au 1 er janvier 2013, l'activité du pôle lyonnais a été transférée. Ces transferts ont entre autres permis de dégager un gain net en effectif de 2 équivalents temps plein (ETP).
Ces pôles précurseurs sont ainsi aujourd'hui engagés dans une refonte progressive qui permet de répondre aux récentes évolutions réglementaires. Le caractère souple de l'organisation instaurée depuis 2006 a facilité cette adaptation. L'avenir de ces pôles doit passer par la poursuite d'une phase d'observation des retours d'expérience des transferts effectués récemment .
b) Le renforcement des actions de mémoire autour de pôles efficaces
(1) La mission mémoire et la mise en place des « missions mémoire et communication »
Le contrat d'objectifs et de moyens (COM) 2009-2013 a conforté l'implication des directeurs des services départementaux dans la mission mémoire à mesure que les postes de délégués à la mémoire combattante étaient supprimés. Parallèlement, dès 2010, dix-huit missions mémoire et communication 14 ( * ) ont été mises en place pour constituer autant de pôles ayant un ressort géographique allant de deux à huit départements.
Ces missions ont un double rôle :
- développer des opérations et des supports de mémoire au niveau de leur aire de compétence ;
- assister techniquement les directeurs des services départementaux dans le domaine de la mémoire et de la communication.
La mise en place de ce dispositif nouveau s'est traduite par une mutation des structures existantes tout en veillant à conserver le lien avec le passé. Ainsi, entre 2010 et 2012, 34 coordonnateurs mémoire et communication ont été recrutés parallèlement au départ de 54 anciens délégués à la mémoire combattante entre 2010 et 2011.
La volonté d'une mutation souple et soucieuse de préserver l'expérience passée est révélée par deux chiffres. D'une part treize des nouveaux coordonnateurs mémoire et communication en poste au 1 er septembre 2012 avaient précédemment exercé la mission de délégué à la mémoire combattante. Par ailleurs, dix-huit directeurs de services départementaux en poste aujourd'hui ont occupé un poste de délégué à la mémoire combattante.
Ce changement d'échelle de la filière mémoire autour de ces nouveaux pôles a permis de développer des projets de plus grande ampleur et des partenariats avec des acteurs institutionnels que ne parvenaient pas nécessairement à toucher avec la même efficacité les anciens acteurs au niveau d'un seul département.
De même le nombre réduit de ces pôles permet de développer les échanges sur les bonnes pratiques ou les idées convaincantes que certains créent et que d'autres peuvent ainsi reprendre.
(2) La réussite de la mise en place du pôle d'entretien des sépultures de guerre et des hauts-lieux de la mémoire nationale
Concernant ce pôle déjà étudié par votre rapporteur spécial l'an passé, son jugement sur l'intérêt d'un tel regroupement n'a pas varié. Il faut rappeler cependant quelques données pour cette mission nouvelle qui, comme les chiffres le montrent, expliquent en particulier l'évolution des effectifs de l'ONAC-VG.
Depuis le 1 er janvier 2010, à l'occasion de la reprise de cette activité par l'Office, a été retenue une organisation favorisant l'harmonisation des pratiques sur le territoire national , les gains de productivité et les économies de fonctionnement.
C'est autour d'un pôle des sépultures de guerre et des hauts lieux de la mémoire nationale à Metz compétent pour l'ensemble du territoire métropolitain que s'est effectuée la réorganisation.
Des gains d'effectifs au titre de l'entretien des nécropoles et hauts-lieux ont été rendus possibles par le regroupement des fonctions de coordination et de soutien.
Le transfert de cette compétence à l'ONAC-VG est l'activité qui a pour le plus contribué à la croissance des effectifs constatée ces dernières années . En effet l'ONAC-VG s'est vu originellement transférer l'équivalent des postes budgétaires correspondant à 230 ETP dont 5 pour la direction générale et 225 en services déconcentrés. Les effectifs physiques ont été transférés dès lors que les agents occupaient des postes exclusivement consacrés à l'entretien des sépultures de guerre et hauts-lieux. Tant en raison de l'accroissement des effectifs qui résulte du transfert de cette mission que des autres moyens d'intervention nécessaires à la réalisation de cette mission, on note que ce nouveau pan de l'activité de l'ONAC-VG est venu significativement modifier la structure du budget de l'Office .
Le travail de ce pôle est considérable dans la mesure où il est en charge de l'entretien, la rénovation et la garde des sépultures de guerre et des hauts lieux de mémoire. Cette activité porte sur 265 nécropoles nationales, 2 133 carrés militaires, 7 hauts-lieux de la mémoire nationale et 7 cimetières alliés. La superficie concernée est de 3 396 683 m² dont 421 000 m² sont désormais entretenus de façon externalisée.
Par ailleurs il a été indiqué que la rationalisation des procédures se poursuit, en particulier sur le volet « achats-marchés » de manière à renforcer cette fonction par une meilleure coordination avec le département « achats-marchés » du siège. À l'heure où la préparation des grandes commémorations entraîne une forte activité de rénovation et d'entretien des nécropoles nationales cette prise en compte est à saluer.
c) Le rôle des pôles dans la réussite du transfert de nouvelles missions pour le droit à réparation
(1) Des pôles « Cartes et titres » qui répondent à la technicité accrue des missions
Avant la réforme, le traitement des demandes de cartes et titres était déjà de la compétence de l'ONAC-VG et les demandes provenant de l'étranger étaient confiées à des services départementaux dédiés. Pour faire face à l'augmentation des dossiers, en particulier en provenance d'Algérie, un élargissement du nombre de pôles de traitement des demandes de cartes et titres pour l'étranger a été opéré. Ainsi, ce dispositif a permis de résorber le retard de traitement des demandes de cartes des résidents en Algérie.
Compte tenu de la technicité de l'instruction des demandes de cartes et titres relatives à des services en opérations extérieures, des services départementaux ont été érigés en « pôles OPEX » et ont repris l'instruction de l'intégralité des dossiers correspondants.
Par ailleurs depuis le déploiement de l'application KAPTA pour le traitement des cartes et titres, et conformément à l'arrêté du 29 avril 2010 relatif aux caractéristiques de la carte du combattant, les cartes considérées sont éditées sous un nouveau format, type « carte de crédit », grâce à un équipement spécifique.
Le département de la direction générale en charge du contrôle des instructions de demandes de cartes et du secrétariat de la commission nationale de la carte du combattant a repris en 2012 la mission consistant à éditer les cartes du combattant et les courriers d'attribution ou de rejet. La centralisation au département de Caen de la production des cartes du combattant a permis d'assurer à la fois un meilleur niveau de formation des utilisateurs et une qualité optimale des cartes produites ainsi qu'une optimisation des coûts de production.
(2) Des pôles « Retraite » qui permettent une gestion souple
Jusqu'en 2009, chacune des dix-huit directions interdépartementales des anciens combattants liquidait les retraites des ressortissants résidant dans son périmètre géographique de compétence. Un service situé à Château-Chinon liquidait les demandes de retraite des résidents à l'étranger.
La reprise de la mission par l'ONAC-VG s'est accompagnée d'un renforcement de la mutualisation de la liquidation . Quatre pôles interviennent ainsi pour les résidents en France et un pôle gère les demandes des résidents de l'étranger. La réduction du nombre d'intervenants a facilité la formation des agents en charge des liquidations et a contribué à la réduction des effectifs.
Il convient enfin de souligner que l'organisation retenue par l'Office pour traiter les retraites du combattant est souple. Selon les informations recueillies auprès de l'ONAC-VG, cette organisation permet une réelle capacité d'adaptation à l'évolution du volume et de la complexité des demandes de retraite à traiter. Ainsi, par exemple, le temps de travail des agents en charge de la liquidation de la retraite du combattant au sein du pôle du département du Gard a été en partie redéployé au profit d'autres missions en 2012 compte tenu des gains de productivité réalisés et de la diminution du nombre de dossiers de retraite à traiter. Il est ainsi passé de 0,8 à 0,5 ETP travaillés dans ce pôle entre 2011 et 2012 alors que le nombre de retraites attribuées augmentait de plus de 21 % sur la période.
* 1 Initialement composé de 70 membres nommés pour quatre ans, le Conseil d'administration a fait l'objet d'une refonte lors du dernier renouvellement de février 2012 en passant de 70 à 40 administrateurs. La composition du deuxième collège, collège des anciens combattants, a également été révisée pour garantir la représentation de l'ensemble des composantes du monde combattant et prendre en compte les nouvelles générations du feu. Il demeure présidé par le ministre chargé des anciens combattants.
* 2 L'article D 432 dresse une liste des ressortissants : Invalides pensionnés de guerre ; Anciens combattants ; Combattants volontaires de la Résistance ; Veuves pensionnées ou qui auraient bénéficié d'une pension militaire ou de victime civile, si elles n'avaient pas opté pour un autre régime de pension ; Ascendants de militaires ou de civils morts pour la France ; Pupilles de la nation et orphelins de guerre ; Anciens déportés et internés ; Anciens prisonniers de guerre ; Patriotes proscrits et contraints à résidence forcée en pays ennemi ou en territoire étranger occupé par l'ennemi ; Réfractaires ; Patriotes transférés en Allemagne ; Victimes civiles de la guerre ; Personnes contraintes au travail en pays ennemi, en territoire étranger occupé par l'ennemi ou en territoire français annexé par l'ennemi ; Victimes de la captivité en Algérie ; Titulaires du titre de reconnaissance de la nation ; Prisonniers du Viet-Minh ; Veuves de titulaires de la carte du combattant ou de bénéficiaires du CPMIVG.
* 3 Alger, Casablanca et Tunis.
* 4 Carte de combattant volontaire et de la Résistance, carte de réfractaire, d'attestation de personne contrainte au travail en pays ennemi, carte de Patriote transféré en Allemagne (P.T.A), certificat d'incorporé de force dans les formations paramilitaires allemandes (RAD, KHD) carte de Patriote résistant à l'annexion de fait (P.R.A.F).
* 5 Cf. rapport spécial n° 148 (2012-2013) - Tome III - Annexe 5, « Annexe 1 : L'état d'avancement du programme de rénovation des sépultures dans le cadre des commémorations de la Première guerre mondiale ».
* 6 Parmi les hauts lieux de mémoire et nécropoles nationales, sept sont sous la responsabilité de l'ONAC-VG : le centre européen du résistant déporté, au Struthof (Bas-Rhin) ; le Mont-Valérien, à Suresnes (Hauts-de-Seine), le mémorial national de la déportation de l'île de la Cité, à Paris ; le mémorial du débarquement de Provence au Mont Faron, à Toulon ; le mémorial de l'ancienne prison de Montluc à Lyon ; le mémorial national de la guerre d'Indochine, à Fréjus (Var) ; le mémorial national de la guerre d'Algérie et des combats du Maroc et de la Tunisie situé quai Branly, à Paris.
* 7 En 2012 il s'agissait de 16 volontaires appartenant aux départements du Calvados, du Doubs, de l'Eure, de la Gironde, de la Loire, du Maine-et-Loire, de l'Oise, de la Sarthe, de la Seine-Maritime et de la Vendée.
* 8 Rapport conjoint du contrôle général des armées, de l'inspection générale des finances et de l'inspection générale des affaires sociales sur les prestations en faveur des populations relevant du ministre délégué chargé des anciens combattants, 10 juin 2013.
* 9 La commission nationale de la carte du combattant est chargée d'examiner les demandes de carte du combattant entrant dans le champ d'application des articles R. 224 et R. 227. Cette commission comprend :
1° Vingt-et-un représentants des anciens combattants titulaires de la carte ;
2° Deux représentants de chacune des armées désignés par le ministre de la défense.
La commission élit en son sein un président et deux vice-présidents choisis parmi les représentants des anciens combattants. À l'exception de son président, les membres de la commission sont répartis en deux sections comprenant chacune respectivement dix représentants des anciens combattants et un représentant de chacune des armées. Les deux vice-présidents assument la présidence des sections.
Le président de la commission répartit les dossiers entre les deux sections, qui émettent leur avis au nom de la commission.
La commission se réunit en séance plénière, sous la présidence de son président, sur la demande soit de son président ou d'un président de section, soit du directeur général de l'Office national des anciens combattants et victimes de guerre.
Les fonctions de secrétaire et de rapporteur sont assurées par des agents du service chargé de l'instruction de ces dossiers.
Les membres de la commission nationale de la carte du combattant sont désignés par un arrêté du ministre chargé des anciens combattants et victimes de guerre.
* 10 Ces pôles sont localisés au sein des services départementaux de l'Aude, de l'Essonne, du Gard et du Haut-Rhin pour les départements français et du Finistère pour les ressortissants qui résident à l'étranger.
* 11 Le développement de l'application est un problème qui est très vite apparu et a fortement inquiété le monde combattant. Après un début difficile, la mise en fonction du logiciel s'est poursuivie en 2011 et a occasionné trois mois d'indisponibilité pour les utilisateurs ce qui explique la période assez longue de baisse de la productivité. La situation avait conduit, au printemps 2011, à la mise en place d'un groupe de travail, présidé par le secrétaire général pour l'administration du ministère de la défense, associant tous les acteurs concernés du ministère de la défense et de l'ONAC-VG.
* 12 Bouches-du-Rhône, Calvados, Haute-Garonne, Moselle, Sarthe, services auxquels il faut adjoindre le Pôle des sépultures de guerre et des hauts lieux de mémoire localisé à Metz.
* 13 Décret n° 2012-1246 du 7 novembre 2012 relatif à la gestion budgétaire et comptable publique et décret n° 2012-1247 du 7 novembre 2012 portant adaptation de divers textes aux nouvelles règles de la gestion budgétaire et comptable publique.
* 14 Les missions ont leurs effectifs localisés dans les départements suivants : Bouches-du-Rhône, Calvados, Haute-Corse, Côte d'Or, Haute-Garonne, Gironde, Hérault, Ille-et-Vilaine, Loire-Atlantique, Loiret, Meuse, Nord, Puy-de-Dôme, Haut-Rhin, Rhône, Vienne. Une mission est bi-localisée dans les Ardennes et la Marne, une dernière se situe au siège parisien.