PREMIÈRE PARTIE - UNE LUTTE EFFICACE CONTRE LES TRAFICS
I. LES FLUX DE MARCHANDISES ISSUES DES VENTES EN LIGNE SONT EN PRINCIPE SOUMIS AUX CONTRÔLES DE DROIT COMMUN
Les ventes en ligne sont acheminées par deux moyens privilégiés : le fret express et le fret postal . Dans la mesure où 82 % des acheteurs sur Internet choisissent la livraison à domicile 12 ( * ) , le contrôle des envois par fret express et fret postal représente la principale possibilité d'action sur les flux 13 ( * ) en matière de ventes en ligne.
Vos rapporteurs spéciaux ont donc choisi de se rendre à la direction interrégionale des douanes de Roissy , qui traite la grande majorité du fret express et du fret postal arrivant en France, afin de se rendre compte de la manière dont se déroulent les contrôles. Près de 8 millions d'envois en fret express et 35 millions d'envois en fret postal (en import et en export) transitent chaque année par la plateforme aéroportuaire de Roissy.
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La douane de Roissy en chiffres L'aéroport Roissy-Charles de Gaulle La plateforme de Roissy représente un bassin de plus de 1000 entreprises et 100 000 emplois, et représente 10 % du PIB de la région Ile-de-France. Le trafic de Roissy-CDG est le suivant : - Trafic passagers : 61,6 millions en 2012 contre 61 millions en 2011, soit le deuxième rang européen et le septième rang mondial. La plate-forme génère 100 000 emplois. - Trafic fret : 2,2 millions de tonnes de fret en 2012 , soit le premier rang européen et le huitième rang mondial. Le fret express représente 8 millions d'envois, et le fret postal 35 millions d'envois. La direction interrégionale des douanes de Roissy La DI de Roissy exerce sa compétence sur les aéroports internationaux de Roissy-CDG et du Bourget. Forte de 1350 agents , elle est organisée en deux directions régionales opérationnelles : - Roissy-Voyageurs : 15 brigades d'agents en tenue, exerçant un contrôle 24 heures sur 24. - Roissy-Fret : 15 bureaux de contrôle (fret cargo, fret express, fret postal...), assurant le dédouanement du lundi au samedi de 8h00 à 20h00 (avec un dispositif spécifique pour la nuit, les dimanches et les jours fériés). Chaque bureau de contrôle dispose d'un « superviseur », chargé de la programmation des contrôles, de la définition des critères de risques locaux et de la communication avec les différents services de renseignement concernés. Note : en fret postal, les colis postaux supérieurs à 2 kg sont traités sur le site de Paris Ouest, à Chilly-Mazarin . En 2012 ont été traités 3,5 millions de colis, soit 1,2 million de colis en import, et 2,3 millions de colis en export. Source : d'après les documents fournis par la DGDDI |
Le régime juridique applicable au contrôle, à la retenue et à la saisie des envois express ou postaux est en principe bien défini. Cependant, il est apparu à vos rapporteurs spéciaux que les volumes considérables qui arrivent à Roissy dépassent très largement les capacités de traitement de la DGDDI, qui par ailleurs ne dispose que d'informations parcellaires .
Ces réserves étant faites, la douane obtient, aves les moyens dont elle dispose, de très bons résultats en matière de saisies de marchandises prohibées.
A. LE FRET EXPRESS EST SOUMIS AU DROIT COMMUN DES CONTRÔLES
Le régime juridique applicable au fret express - et a fortiori au fret express issu du commerce en ligne - ne se distingue pas du régime applicable à l'ensemble des marchandises introduites dans l'Union européenne. Les colis pris en charge par des opérateurs tels que FedEx, DHL, UPS ou TNT sont donc soumis au droit commun du processus douanier à l'importation.
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Les trois étapes de la procédure à l'importation en fret express 1) La déclaration sommaire d'entrée (ENS) à des fins de sûreté-sécurité La déclaration ENS ( Entry Summary Declaration ) est fournie sous forme électronique par le transporteur (ou son représentant) au premier bureau d'entrée dans le territoire douanier communautaire (TDC). Un numéro d'identification est délivré en retour. Les 27 données, essentiellement logistiques et commerciales (expéditeur, destinataire, trajet, nature de la marchandise...), doivent être envoyées au plus tard 4 heures avant l'arrivée de l'aéronef pour les vols long-courrier, et au décollage de l'aéronef pour les vols court-courrier. Elles font l'objet d'une analyse de risque par la cellule de levée de doute implantée à Roissy (cf. infra ). Cette déclaration est l'élément principal du système « ICS » ( Import Control System ) 14 ( * ) entré en vigueur dans l'Union européenne en 2011. La déclaration ENS n'est pas requise pour les envois d'une valeur inférieure à 22 euros , dits « envois de valeur négligeable » (EVN).
2) La présentation en douane des marchandises La notification d'arrivée de l'aéronef dans le TDC marque la fin du processus communautaire ICS. A la demande des cellules de levée de doute des différents Etats membres, des contrôles obligatoires peuvent être prescrits au déchargement de la marchandise. 3) Le dédouanement : dépôt du document administratif unique (DAU) Toute marchandise doit faire l'objet d'une déclaration en douane dont le DAU est le support. Cette déclaration permet d'attribuer un régime douanier à la marchandise (importation, réexportation, règles particulières etc.) ainsi que de calculer les droits et taxes afférents , qui sont alors liquidés (cf. infra ). Dans le cas du fret express, les sociétés de fret express sont considérées comme titulaires de l'agrément de commissionnaire en douane , et déposent à ce titre la déclaration pour le compte de leurs clients, importateurs réels des marchandises. En France, les opérateurs de fret express bénéficient depuis 2009 de la télé-procédure de dédouanement Delta X , anticipée et totalement informatisée, qui est l'un des modules de la télé-procédure Delta 15 ( * ) . Près de 3,8 millions de déclarations ont été déposées sur Delta X en 2012. Source : DGDDI, Sous-direction du commerce international |
A l'occasion du passage en douane, l'administration a donc la faculté de procéder à des contrôles de deux types 16 ( * ) :
- le contrôle documentaire , qui porte sur la déclaration et les documents qui y sont joints. Le cas échéant, l'administration peut demander des documents complémentaires, que l'expressiste est tenu de fournir : factures, preuves de paiement etc.
- l'examen physique des marchandises , qui peut le cas échéant donner lieu à prélèvement puis analyse d'un échantillon.
Les contrôles peuvent intervenir soit au moment du dédouanement (« contrôles ex ante ») , soit après le dédouanement (« contrôles ex post ») . Les agents des douanes peuvent alors faire usage de leur droit de communication 17 ( * ) à l'égard des tiers (cf. infra ), de leur droit d'accès aux locaux à usage professionnel 18 ( * ) , voire le cas échéant de leur droit de visite domiciliaire (ou perquisition douanière) 19 ( * ) .
Les contrôles peuvent donner lieu à une retenue , selon des modalités variées : mainlevée différée en cas de doute, droit de consignation, retenue des marchandises contrefaisantes etc. Les contrôles peuvent aussi donner lieu à une saisie des marchandises , en cas de constatation d'infraction passible de confiscation 20 ( * ) .
Les contrôles douaniers doivent être extrêmement sélectifs , non seulement parce que les moyens techniques et humains sont limités, mais aussi parce qu'il importe de ne pas immobiliser inutilement des marchandises qui ne présentent aucun risque - notamment lorsque celles-ci ne sont soumises à aucune réglementation particulière ou qu'elles ne donnent pas lieu à la perception de droits ou taxes.
A cette fin, la douane a mis en place un dispositif de ciblage automatique du fret , qui opère une analyse-risque des données fournies en fonction de profils prédéfinis. En fait, il existe deux ciblages successifs .
Le ciblage à des fins de sûreté-sécurité 21 ( * ) constitue le coeur de l' Import Control System (ICS) mis en place dans l'Union européenne. En France, les informations transmises par les opérateurs de la plateforme aéroportuaire sont traitées par la cellule de ciblage du fret (CCF) , créée en 2004 et basée à Roissy 22 ( * ) . Opérationnelle 7 jours sur 7 et 24 heures sur 24, la CCF est compétente pour les flux aériens de la métropole, d'outre-mer et avec les pays tiers ou membres de l'UE. Dans sa mission de « levée de doute », elle prescrit des contrôles qui ont lieu soit au premier point d'entrée sur le territoire douanier communautaire (risque B), soit dans le pays de déchargement en cas de marchandises en transit (risque C) 23 ( * ) . Sur les 5,3 millions de déclarations sommaires d'entrée (ENS) traitées en 2012, 883 ont donné lieu à des contrôles 24 ( * ) .
Le ciblage à des fins de lutte contre les trafics et les fraudes douanières , ou ciblage "dédouanement", a pour objectif de « s'assurer de la régularité des opérations de dédouanement et du respect des obligations imposées par les réglementations communautaires ou nationales 25 ( * ) ». A cette fin, la douane dispose d'un outil de ciblage automatique du fret (dit « RMS », pour Risk Management System ) qui exploite les différentes informations fournies dans le système Delta (Delta X pour le fret express).
* 12 Source : FEVAD 2013.
* 13 Par opposition à l'action sur l'offre (cf. infra ).
* 14 Son équivalent à l'export est le système « ECS » ( Export Control System ).
* 15 La télé-procédure Delta (dédouanement en ligne par traitement automatisé) permet aux opérateurs de déposer leur déclaration par voie électronique, ce qui permet un gain de temps et un allègement procédural notables pour les entreprises, ainsi qu'une liquidation automatique des droits et taxes et une interopérabilité avec les systèmes douaniers des autres Etats membres. La télé-procédure Delta se décline en Delta C (général cargo), Delta D (domicilié, avec une déclaration globale mensuelle ou décadaire) et Delta X (pour le fret express).
* 16 Article 68 du code des douanes communautaire (CDC).
* 17 Article 65 du code des douanes.
* 18 Article 63 ter du code des douanes. Ce droit d'accès donne lieu à information préalable du procureur de la République et ne peut être conduit que par des agents habilités, entre 8h et 20h.
* 19 Définie à l'article 64 du code des douanes, la visite domiciliaire permet aux agents habilités de « procéder à des visites en tous lieux, même privés, où les marchandises et documents se rapportant à ces délits ainsi que les biens et avoirs en provenant directement ou indirectement sont susceptibles d'être détenus ». Les marchandises et documents peuvent être saisis. La visite domiciliaire doit être autorisée par le juge des libertés et de la détention, et les agents des douanes doivent être accompagnés d'un officier de police judiciaire. Cette procédure est également prévue par le livre des procédures fiscales (articles L. 16 B et L. 38).
* 20 Articles 412 et 414 du code des douanes.
* 21 Il convient de distinguer la sûreté (lutte contre les menaces terroristes) de la sécurité (protection du consommateur, produits dangereux etc.).
* 22 Il existe des cellules au Havre et à Marseille pour le fret maritime.
* 23 Le risque A, qui entraîne l'interdiction de chargement dans le pays de départ (« do not load »), ne concerne aujourd'hui que le fret maritime de longue distance.
* 24 Source : réponse de la DGDDI au questionnaire de vos rapporteurs spéciaux.
* 25 Source : réponse de la DGDDI au questionnaire de vos rapporteurs spéciaux.