N° 93
SÉNAT
SESSION ORDINAIRE DE 2013-2014
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Enregistré à la Présidence du Sénat le 23 octobre 2013 |
RAPPORT D'INFORMATION
FAIT
au nom de la commission des finances (1) sur le rôle des douanes dans la lutte contre la fraude sur Internet ,
Par MM. Albéric de MONTGOLFIER et Philippe DALLIER,
Sénateurs.
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(1) Cette commission est composée de : M. Philippe Marini , président ; M. François Marc , rapporteur général ; Mme Michèle André , première vice-présidente ; Mme Marie-France Beaufils, MM. Jean-Pierre Caffet, Yvon Collin, Jean-Claude Frécon, Mmes Fabienne Keller, Frédérique Espagnac, MM. Albéric de Montgolfier, Aymeri de Montesquiou, Roland du Luart , vice-présidents ; MM. Philippe Dallier, Jean Germain, Claude Haut, François Trucy , secrétaires ; MM. Philippe Adnot, Jean Arthuis, Claude Belot, Michel Berson, Éric Bocquet, Yannick Botrel, Joël Bourdin, Christian Bourquin, Serge Dassault, Vincent Delahaye, Francis Delattre, Mme Marie-Hélène Des Esgaulx, MM. Éric Doligé, Philippe Dominati, Jean-Paul Emorine, André Ferrand, François Fortassin, Thierry Foucaud, Yann Gaillard, Charles Guené, Edmond Hervé, Pierre Jarlier, Roger Karoutchi, Yves Krattinger, Dominique de Legge, Marc Massion, Gérard Miquel, Georges Patient, François Patriat, Jean-Vincent Placé, François Rebsamen, Jean-Marc Todeschini, Richard Yung . |
SYNTHESE
Le commerce en ligne représente aujourd'hui un mode de consommation courant pour plus des deux tiers des Français , qui achètent sur Internet des services et des biens dématérialisés (films, musique, billets de train...) mais aussi, de plus en plus, des biens matériels (vêtements, livres, appareils numériques...).
En France, 117 500 sites de e-commerce sont actifs, et réalisent un chiffre d'affaires annuel de 45 milliards d'euros pour les biens et les services. La vente à distance de biens matériels représente quant à elle 25 milliards d'euros. En Europe, près de 550 000 sites marchands s'adressent à plus de 250 millions d'acheteurs en ligne, pour un chiffre d'affaires de 312 milliards d'euros. A l'échelle de la planète, les chiffres sont inconnus.
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Cette explosion du commerce en ligne a bouleversé les conditions dans lesquelles l'administration des douanes exerce ses missions . C'est en effet de la direction générale des douanes et des droits indirects (DGDDI) que relèvent les flux issus du commerce en ligne, dès lors que ceux-ci proviennent de pays extérieurs à l'Union européenne - par exemple d'Inde ou de Chine. La douane exerce une double mission dans ce cadre :
- d'une part, elle est chargée de lutter contre les trafics de marchandises prohibées (contrefaçons, stupéfiants, armes, espèces protégées etc.), réglementées (produits dangereux ou polluants, oeuvres d'arts, matériel militaire etc.) ou fortement taxées (alcools, tabacs).
- d'autre part, elle est chargée de percevoir les droits et taxes à l'importation sur toutes les marchandises, c'est-à-dire principalement les droits de douane et la TVA à l'importation.
Les envois arrivent dans leur majorité à l'aéroport de Roissy, par fret express ou par fret postal . Or, si ces deux modes d'expédition permettent une livraison rapide qui correspond à l'exigence des acheteurs, ils sont aussi bien plus délicats à contrôler .
En fret express , les informations transmises par les transporteurs sont bien moins précises qu'en fret traditionnel (dit « général cargo »), limitant de fait la finesse du « ciblage » automatique des envois à risque. En fret postal , les obligations déclaratives sont minimales et invérifiables, et ne font pas l'objet d'une procédure informatisée : c'est par simple « tri visuel », en fonction de la provenance ou de l'aspect du colis, que les douaniers décident de procéder à l'ouverture.
Parallèlement, la fraude s'est trouvée grandement facilitée par les spécificités du commerce en ligne : anonymat, sentiment d'impunité, transformation permanente des sites (dénomination, adresse web, pays d'hébergement...), et bien sûr extrême morcellement des envois.
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Ces limites n'empêchent pas, toutefois, de bons résultats en matière de lutte contre les trafics : en 2012, la DGDDI a saisi, en fret postal et en fret express, 2,8 tonnes de stupéfiants, 29,5 tonnes de tabacs et cigarettes de contrebande et 1,4 millions d'articles de contrefaçon. Pour la contrefaçon, ces saisies représentent 31 % du total de l'année 2012 (soit 4,6 millions d'articles).
Certes, les moyens humains sont limités et ne permettent pas de contrôler l'intégralité des envois, qui sont très éclatés car individuels. Mais la forte implication de la douane dans sa mission de lutte contre les trafics permet d'obtenir de très bons résultats au regard des moyens disponibles.
La douane s'est en outre dotée en 2009 d'un service spécialisé dans la lutte contre la cyberdélinquance, « Cyberdouane » , placé au sein de la Direction nationale du renseignement et des enquêtes douanières (DNRED). Ce service est chargé de mener une action « sur l'offre », en identifiant les sites commercialisant des produits illicites et en faisant le lien avec les autres administrations.
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En revanche, le recouvrement des droits et taxes à l'importation ne fait presque l'objet d'aucune attention dans ce domaine . Les chiffres sont éloquents : seuls 5 millions d'euros ont été redressés sur le fret à Roissy en 2012, ce qui est peu en comparaison des 294 millions de droits et taxes redressés par la DGDDI en 2012. Sur ces 5 millions, le fret express n'a représenté que 750 000 euros (moins de 15 %), et le fret postal n'a fait l'objet d'aucun redressement. Pourtant, 8 millions d'envois en fret express et 35 millions d'envois postaux transitent chaque année à Roissy.
L'explication principale est simple : le calcul des droits et taxes à l'importation repose sur un régime purement déclaratif . Or il est impossible d'ouvrir chaque colis pour vérifier la valeur des marchandises - que d'ailleurs la douane ne serait pas en mesure d'évaluer. De plus, compte tenu du morcellement des envois propre à la vente en ligne , il n'y a guère d'intérêt à lancer une procédure pour récupérer quelques euros auprès d'un client individuel.
De plus, les taxes ne sont pas collectées si la valeur déclarée de la marchandise est inférieure à certains seuils - 150 euros pour les droits de douane et 22 euros pour la TVA. Ce système de franchise, justifié par la nécessité de fluidifier les échanges, est aussi une incitation objective à la sous-déclaration.
A vrai dire, la situation n'est pas plus encourageante à la direction générale des finances publiques (DGFiP) . Celle-ci est chargée de recouvrer la TVA sur les ventes en France ou dans l'Union européenne, ainsi que l'impôt sur les sociétés ou l'impôt sur le revenu dont sont redevables les vendeurs. Mais les non-déclarations de TVA ou le nombre de professionnels se faisant passer pour des « particuliers » sont impossibles à connaître. Et l'administration se retrouve démunie dès lors que le site Internet est hébergé à l'étranger : elle ne peut ni opérer de redressement, ni exercer son droit de communication.
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Au total, le commerce en ligne de biens matériels constitue un gisement fiscal substantiel, qui est à ce jour presque totalement ignoré, faute d'instruments juridiques... et de priorité politique .
En effet, même si les difficultés propres au e-commerce ne doivent pas être sous-estimées, il est regrettable que le sujet ne fasse pas l'objet d'une attention plus grande , compte tenu des efforts toujours plus difficiles qui sont demandés aux Français pour redresser les comptes publics.
Plusieurs pistes d'amélioration peuvent être formulées , afin de lancer le débat et, peut-être, d'aboutir à une mise en oeuvre à l'échelle nationale ou européenne.
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Les principales propositions de vos rapporteurs spéciaux Ouvrir de nouveaux instruments juridiques Proposition n° 1 : instaurer un système d'échange automatique d'informations entre la douane et les intermédiaires du commerce en ligne , sous la forme d'un droit de communication de l'administration. Les opérateurs de fret express et postal transmettraient ainsi automatiquement les informations dont ils disposent afin de permettre un ciblage pertinent des envois à fort enjeu. Les intermédiaires de paiement, les fournisseurs d'accès à Internet et certains sites Internet transmettraient quant à eux les informations financières qu'ils détiennent afin d'identifier les vendeurs. Proposition n° 2 : instaurer un prélèvement à la source de la TVA à l'importation, payée par l'acheteur au moment de la transaction en ligne et non pas du dédouanement. Les intermédiaires de paiement en ligne pourraient être chargés de la liquidation et de la collecte de cette taxe. Proposition n° 3 : remettre en question les exemptions dont bénéficient le fret postal et les « envois de valeur négligeable » en fret express , tant en matière d'obligations déclaratives que de franchises fiscales. Proposition n° 4 : encourager le recours au dispositif des « coups d'achat » , qui permet aux agents des douanes de procéder anonymement à des achats de marchandises illicites, et élargir le dispositif notamment aux marchandises qui, sans être illicites, représentent de forts enjeux fiscaux. Adapter les moyens en conséquence Proposition n° 5 : adapter les systèmes d'information de la DGDDI aux volumes et caractéristiques du fret express et postal, ainsi qu'aux spécificités de la fraude sur Internet. Proposition n° 6 : redéployer les effectifs vers la lutte contre la fraude sur Internet , sous réserve d'un renforcement préalable des instruments juridiques. |