C. LES TER, REFLETS DE LA DIVERSITÉ DE LEURS AOT
Déterminée, dans chaque région, par une convention signée entre le conseil régional et la SNCF, l'organisation du réseau des trains express régionaux (TER) n'est pas uniforme sur le territoire national. L'offre de service, notamment la tarification et le choix des dessertes, est le résultat d'une négociation entre l'AOT et l'exploitant.
Dans ce cadre, la loi du 21 août 2007 confie de nouvelles responsabilités aux AOT : définir les dessertes prioritaires en cas de perturbation prévisible du trafic ainsi que les niveaux de service à assurer en fonction de l'importance de la perturbation, et approuver le plan de transport adapté (PTA) et le plan d'information des usagers (PIU) établis par l'entreprise de transport.
En cas d'inapplication de ces dispositions par l'AOT, le préfet de région peut se substituer à elle pour remplir ces obligations et assurer la pleine application de la loi. Or pour des raisons politiques, par opposition au principe même de cette loi ou estimant qu'elle n'apporte pas une solution appropriée aux problèmes liés à la continuité du service public dans les transports, certaines régions ont décidé de laisser le préfet et les services de l'Etat définir les dessertes prioritaires et approuver le PTA et le PIU. Selon les informations communiquées par la SNCF à vos rapporteurs, un arrêté préfectoral a établi le PTA dans les régions Auvergne, Basse-Normandie, Bourgogne, Centre, Champagne-Ardenne, Haute-Normandie, Languedoc-Roussillon, Midi-Pyrénées, Picardie et Poitou-Charentes.
Comme vos rapporteurs l'ont constaté en examinant le cas de la région Centre, un jeu de rôle se met en place entre le représentant de l'État et l'AOT . Cette dernière a considéré que « la convention TER Centre signée avec la SNCF explicitait déjà le service attendu par la région, en particulier la liste des dessertes et l'information due aux usagers en toutes circonstances ». Au contraire, les services de l'État ont jugé la convention TER insuffisante et non conforme à la loi en matière d'information des usagers en cas de perturbation du trafic. Depuis 2007, le préfet met donc en demeure le président du conseil régional d'appliquer la loi. Celui-ci refuse, et la préfecture, après avoir travaillé en coordination avec la direction régionale de la SNCF, prend un arrêté définissant le PTA et le PIU. Quatre se sont succédé dans cette région : en février 2008 puis en octobre 2009, en juillet 2011 et en août 2012. Les dessertes prioritaires tiennent compte du trafic constaté et sont établies par la SNCF. Le PTA comporte trois niveaux de service, selon l'intensité de la perturbation, afin d'assurer 30 % (S1), 50 % (S2) ou plus de 60 % (S3) du service normal. Toutefois, la direction régionale de l'environnement, de l'aménagement et du logement (Dreal) n'effectue pas de suivi spécifique de son application, tandis que la SNCF ne réalise pas de retours d'expérience lors de sa mise en oeuvre.
Cet exemple illustre l'hétérogénéité de l'application, par les régions, de leurs responsabilités en tant qu'AOT des TER au regard de la loi du 21 août 2007. Le choix par un conseil régional de mettre en oeuvre ou non les dispositions relatives à la continuité du trafic lors de perturbations prévisibles est une décision politique. Dans la pratique, elle peut avoir des conséquences importantes sur la portée de ce principe constitutionnel. Le législateur a bien prévu un mécanisme secondaire visant à garantir son effectivité, mais le rôle du préfet n'est que supplétif. L'équilibre actuel n'est pas satisfaisant du point de vue de l'application du droit et du service offert aux usagers , car l'AOT est bien la mieux à même de déterminer les dessertes prioritaires et pour négocier, avec la SNCF, les modalités d'organisation du service et d'information des usagers en cas de perturbation du trafic.
Par ailleurs, il faut noter l'absence jusqu'à présent, dans la plupart des conventions TER, des critères sociaux et environnementaux de qualité de service prévus par l'article 12 de la loi. Cela s'explique par le fait qu'un grand nombre d'entre elles ont été signées en 2007 et 2008, avant ou peu après l'entrée en vigueur du texte.
Leur renouvellement depuis un an, qui se poursuivra dans les prochains mois, prend mieux ces aspects en compte. Ainsi, la convention TER Limousin, signée en 2012, comporte un titre dédié au développement durable et solidaire qui prévoit une concertation accrue avec les usagers, une amélioration de l'accessibilité et une meilleure prévention des atteintes portées à l'environnement dans le cadre de son exécution. La convention signée en mai 2013 avec la région Franche-Comté insiste quant à elle sur l'insertion sociale des personnes en difficulté, tandis que la prochaine convention avec la région Centre devrait comporter un chapitre sur le développement durable et solidaire qui, outre l'insertion des publics éloignés de l'emploi, passera par le développement de l'éco-conduite ou encore l'innovation en matière de performance environnementale.