II. DE NOMBREUX DISPOSITIFS DE SOUTIEN QUI FONT L'OBJET D'UNE PRÉOCCUPATION ACCRUE DES POUVOIRS PUBLICS
A. DES DISPOSITIFS PLÉTHORIQUES EN DÉPIT DE MOYENS BUDGÉTAIRES RÉDUITS
L'enseignement principal du diagnostic de l'action publique en matière de soutien à l'export agroalimentaire est que les dispositifs existants mobilisent un très grand nombre d'acteurs , souvent compétents et impliqués , mais qui agissent, au mieux, de façon peu coordonnée , au pire, sans aucune coordination . Parmi ces acteurs peuvent être cités Ubifrance, Sopexa et FranceAgriMer, mais aussi Adepta, les chambres de commerce et d'industrie (CCI), les programmes de soutien à l'export de l'Union Européenne, les régions, les Douanes, les services sanitaires et vétérinaires, le réseau diplomatique ou, encore, la Coface et la Banque publique d'investissement (BPI) qui a pris la suite d'Oséo à partir de cette année. Certes, il existe un plan d'orientation à l'export agroalimentaire (ou POEAA) et un comité technique export, mais comme il sera vu plus loin, la coordination entre ces acteurs fait clairement défaut.
1. Un pilotage gouvernemental des dispositifs défaillant
a) Une absence de chef de file
Vos rapporteurs spéciaux ont également constaté que ce déficit de coordination est aggravé par l'absence de chef de file au niveau des ministères concernés .
En effet, la politique de soutien à l'export en matière agroalimentaire n'est pas, à ce jour, pilotée . Face au ministre de l'agriculture et au ministre délégué à l'agroalimentaire, se trouve le ministre de l'économie et des finances qui a pour « bras armé » la direction générale du Trésor, mais interviennent aussi le ministère du commerce extérieur et le ministère des affaires étrangères.
b) Une coordination interministérielle insuffisante
Les délégués interministériels aux industries agroalimentaires, rencontrés à plusieurs reprises par la mission, font preuve d'une grande implication mais malgré toute leur bonne volonté ne sont pas en position d'assurer la coordination interministérielle requise.
Vos rapporteurs spéciaux ont constaté, tout au long de leurs auditions, que la concertation interministérielle reste assez faible et regretté cette absence de pilote, particulièrement patente et fort dommageable à notre dynamisme à l'export.
Ils ont relevé la solution retenue par les Pays-Bas, sans pour autant inviter à s'en inspirer. Le Gouvernement néerlandais a, en effet, procédé au choix politique de fusionner les ministères de l'économie et de l'agriculture en une entité unique ayant autorité sur le réseau diplomatique et de confier tous leurs dispositifs de soutien à l'export à une seule agence publique .
Cette défaillance française dans la gouvernance des dispositifs existants se décline dans l'action des opérateurs puisque le ministère de l'agriculture dispose de son propre instrument ( via une délégation de service public attribuée à l'entreprise Sopexa) et la direction générale du Trésor exerce sa tutelle sur Ubifrance. Ces deux entités - l'une privée et l'autre publique - et leurs relations ont largement retenu l'attention de vos rapporteurs spéciaux.
2. Sopexa, entreprise titulaire d'une délégation de service public
a) L'évolution du mode d'intervention de la Sopexa
À l'initiative conjointe du ministère de l'agriculture et des filières agricoles et agroalimentaires françaises, dans le cadre défini par la loi d'orientation agricole du 5 août 1960, a été créée en 1961 la société pour l'expansion des ventes des produits agricoles et alimentaires, plus connue sous l'acronyme « Sopexa ». Cette société anonyme se voit alors confier la mission de promouvoir, tant à l'étranger qu'en France, les produits agricoles et alimentaires français . Cette création s'inscrivait dans une stratégie de long terme visant à faire de l'agriculture française un leader au niveau mondial, par une action sur l'offre (la modernisation des structures), mais également sur la demande, par le biais d'activités de promotion 16 ( * ) .
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Présentation historique de Sopexa L'idée dans les années 60 était de répondre à la faiblesse de la culture de l'export dans les entreprises françaises du secteur (peu exportatrices) en apportant un soutien à la promotion de leurs produits. La création de Sopexa en 1961 a donc conduit à anticiper les zones de développement avec une véritable stratégie de « défrichage » des marchés. L'activité s'est concentrée sur l'organisation du pavillon France dans les salons et expositions internationales, sur les principaux marchés d'exportation pour nos produits. En 1964, Sopexa a ainsi créé le Salon International de l'Alimentation (SIAL). Elle a lancé les premiers clubs d'exportateurs et est devenue le premier annonceur en France du secteur alimentaire à la télévision en développant le concept de campagnes de publicité collectives alimentaires. La promotion s'est vite imposée comme un outil de développement du potentiel de production alimentaire. Dans les années 1970, Sopexa a développé de plus en plus son rôle de conseil auprès des PME sur les marchés français et exports, qui sont alors en pleine mutation. L'entreprise compte alors une vingtaine d'implantations (Europe, États-Unis, Moyen-Orient et Japon principalement). Au cours des années 1980, Sopexa affine ses prestations de communication autour de la marque, qui devient un capital exploitable à l'étranger. L'image France est, en effet, porteuse : les premières associations de marques sont créées, sous le label France. Pendant la décennie 1990, Sopexa renforce sa présence à l'étranger, et devient le partenaire incontournable de la distribution. Elle propose des actions de communication sur mesure aux entreprises et fait le choix de relever, dans les années 2000, le défi de la mondialisation accélérée : - grâce à sa compréhension des cultures alimentaires et son anticipation fine des évolutions de marché Sopexa relève le défi de la révolution numérique ; - en intégrant de nouveaux métiers, et en adaptant son organisation Sopexa relève le défi du développement durable et de la santé, étroitement liés à l'alimentation ; - en intégrant ces dimensions dans son expertise ; De même, avec la sortie de l'État de son capital et la fin de son financement par subvention publique, Sopexa a dû relevé le défi de son entrée progressive dans une dynamique privée en se réinventant et s'adaptant aux nouveaux contextes et en affichant un statut de « groupe référent du marketing alimentaire et art de vivre ». Source : Sopexa |
Depuis 2007 et la sortie du capital de l'État, les pouvoirs publics attribuent à Sopexa, par l'intermédiaire du ministère de l'agriculture, de l'agroalimentaire et de la forêt (MAAF), une délégation de service public (DSP). Les crédits budgétaires versés à cet opérateur sont issus du programme 154 « Économie et développement durable de l'agriculture, de la pêche et des territoires » de la mission « Agriculture, alimentation, forêt et affaires rurales » (AAFAR).
La première DSP couvrait la période 2008-2012 (pour un total de 70,5 millions d'euros et 13,5 millions d'euros en 2011 et en 2012). La seconde DSP court de 2013 à 2017. Cette dernière est en baisse de 36 %, avec un montant maximal sur cinq ans de 45 millions d'euros (soit un montant maximal de 9 millions d'euros par an ).
b) Le bilan incertain de l'action de la Sopexa
Le bilan de l'opérateur est incertain : à ce jour, le bilan de la délégation de service public attribué à Sopexa pour la période 2008-2012 n'a toujours pas été communiqué à l'autorité délégante , en la personne du ministre de l'agriculture, malgré des demandes répétées des services de ce dernier. Cela n'a pourtant pas empêché le renouvellement pour 2013-2017 de la DSP accordée à Sopexa pour la promotion des produits agroalimentaires, certes avec un montant plus modeste.
D'après des informations transmises par Sopexa à vos rapporteurs spéciaux, à défaut d'un bilan rigoureux accompagné d'indicateurs de résultats, la DSP aurait conduit, sur la période 2008-2012, outre la création du logo « France bon appétit », la mise au point d'une charte graphique pour les outils de la DSP et la refonte du site Internet www.franceagrolimentaire.com , à l'organisation de plus de 100 000 journées d'animations, de 150 salons internationaux , permettant 8 546 participations pour une surface de 100 000 mètres carrés, de 100 évènements grand public , d'« apéritifs à la Française » dans 30 pays et 75 villes avec 1 200 partenaires et plus de 100 000 personnes touchées, de 80 opérations « 24 heures expos » organisées dans 158 villes avec 3 510 participations et près de 20 000 visiteurs, de 200 semaines françaises dans des enseignes de la distribution ou en restauration hors domicile (RHD), de 10 conférences « cultures alimentaires croisées » et, enfin, de 70 cycles de formation et de 30 concours (sommeliers, pâtissiers, cuisiniers) conduisant à un total d'au moins 5 000 professionnels et prescripteurs formés.
Une illustration de la communication utilisée lors de ces concours peut être donnée en exemple. La place des différents logos et l'identité de taille entre Sopexa et « France bon appétit » méritent d'être soulignées - le logo Sopexa apparaissant même plus visible que les logos représentatifs du visuel France et du ministère chargé de l'agriculture.
Concours de cuisine organisée par Sopexa dans le cadre de la DSP
Source : Sopexa
Sopexa a, par ailleurs, indiqué avoir organisé sur les années 2011 et 2012, 28 pavillons France dans les salons internationaux et 40 000 journées d'animation dans les réseaux de distribution dont 25 000 sous la signature « France bon appétit ». Parmi ces journées, les « apéritifs à la française » ont concerné 10 pays, avec 21 600 journées de promotion avec 254 entreprises partenaires dans 2 200 points de vente, soit un total estimé de 26 000 participants aux événements et une couverture médiatique plus grande encore, évaluée à 51 000 personnes touchées à travers la presse et les médias.
Le renouvellement de la DSP de promotion de produits agroalimentaires pour la période 2013 à 2017 a conduit à l'élaboration d'un nouveau cahier des charges 17 ( * ) articulé autour de trois axes :
- la concertation et l'accompagnement des filières agricoles et agroalimentaires sur les pays à fort potentiel de croissance ;
- le renforcement de la présence d'entreprises françaises agroalimentaires sur des marchés prioritaires et matures mais fortement concurrencés ;
- la défense de la culture alimentaire française auprès des consommateurs et des opérateurs locaux avec notamment des opérations de promotion collective valorisant une « image France » en cohérence avec la politique publique de l'alimentation, au travers des logos « France » et « France bon appétit ».
Sopexa doit également solliciter les contributions des partenaires dans une logique de cofinancement . Ces dernières doivent représenter plus de 35 % du montant total des actions réalisées, pour un montant de subvention annuelle de 9 millions d'euros maximum au travers de la DSP.
L'évolution la plus drastique porte sur la réduction du nombre de pays-zones cibles , qui passe de 25 pour 2008-2012 à 16 pour 2013-2017. Et la priorité en termes d'actions étant donnée aux expositions internationales et aux semaines françaises, leur poids dans le budget global des actions conduites au titre de la DSP devrait aussi passer de 65 % à 49 %.
Sopexa identifie d'ores et déjà ce qu'elle appelle les « conséquences de la baisse budgétaire » : « une perte d'influence de la France sur un certain nombre de marchés (Grèce, Portugal, Pays Nordiques, Malaisie, Indonésie, Thaïlande, République Tchèque, Hongrie...), l'abandon de certaines actions (manifestations grand public, sécurité sanitaire, lettre d'information aux opérateurs locaux...), la baisse sensible de certaines actions : semaines françaises, concours cuisine, sommeliers, pâtissiers, « 24H Expos ») et l'impossibilité de mener des actions de communication grand public à la différence notamment de l'Italie et de l'Espagne ».
En 2013, la répartition du budget de la DSP par type d'actions devrait être la suivante : 58 % du budget sur les salons et les opérations « 24H Expos », 25 % du budget sur les actions transversales (site Internet, concours de cuisine et de sommeliers, création et diffusion de matériel d'information et de promotion, conférences cultures alimentaires....), 10 % du budget sur les « Apéritifs à la française » et 7 % du budget sur les semaines françaises. Les actions en direction des professionnels, en « B to B », représentent 90 % du total budgétaire de la DSP.
En termes de message, la communication de Sopexa semble peu lisible . Ainsi, pour des motifs essentiellement budgétaires, le « B to C » est délaissé alors que la communication grand public est un enjeu sur de nombreux marchés étrangers.
En outre, cette société anonyme travaille de plus en plus pour des opérateurs étrangers ce qui pose tout de même question au regard du rôle public qui lui est dévolu par la DSP.
En effet, il est précisé que dans la DSP en vigueur Sopexa s'engage à ne pas faire la promotion de l'image agroalimentaire d'un pays autre que la France 18 ( * ) . Cependant, une tolérance existe pour les produits étrangers .
Ainsi, « le délégataire ne peut pas faire la promotion de produits agricoles et agroalimentaires des autres États membres de l'UE et de pays tiers (hors UE) au-delà de 49 % de son chiffre d'affaires annuel, relatif aux produits agricoles et agroalimentaires » 19 ( * ) .
Selon les informations transmises par la Sopexa, concernant l'activité globale de cette entreprise, et non pas seulement celle réalisée dans le cadre de la DSP, elle repose aujourd'hui sur un réseau de 280 collaborateurs de 31 nationalités, situés dans 31 agences, réparties entre 26 pays différents. Les 2 000 actions conduites en 2012, pour le compte de 2 400 clients, concernent des opérations de marketing et de communication.
Ses activités concernent les vins et spiritueux à plus de 40 %, il s'agit donc du secteur principalement concerné à ce jour. Les autres secteurs agricoles ont également recours à Sopexa, comme le montre le graphique suivant.
La répartition des activités de Sopexa par secteur
Source : Sopexa
Pour mémoire, il convient d'indiquer que les actionnaires actuels de cette société anonyme sont la plupart des interprofessions agricoles 20 ( * ) , des organisations professionnelles, comme la FNSEA ou les coopératives agricoles à travers Coop de France 21 ( * ) et des sociétés financières comme le Crédit agricole, Sofiprotéol ou encore Unigrains. D'autres actionnaires, comme la CCIP, Ubifrance ou UNIBAIL-RODAMCO peuvent être relevés.
Répartition de l'actionnariat de Sopexa
(en %)
Source Sopexa
Vos rapporteurs spéciaux ont identifié une tendance forte de Sopexa à vouloir exercer ses activités indépendamment de la DSP dont elle est titulaire, tout en mobilisant, auprès de ses clients privés, la légitimité qu'une telle mission de service public ne manque pas de conférer. De même, la Sopexa communique souvent sur son propre nom, en ne faisant pas apparaître sa mission de promotion des produits agricoles et alimentaires français . Vos rapporteurs spéciaux ont eu un exemple de cette stratégie de communication, lors de leur visite du SIAL qui s'est tenu à Villepinte du 21 au 25 octobre 2012.
Stand de la Sopexa au SIAL
Source : Sopexa
Ce cas n'est pas isolé. S'il peut - à la limite - se justifier dans le cadre du SIAL, dont Sopexa est actionnaire, vos rapporteurs spéciaux s'interrogent sur le fait que, lors d'autres salons, la Sopexa reproduit ce type de pratique.
Ainsi comme le montre la photographie suivante, ce fût le cas lors du salon vinexpo de Bordeaux en 2012. Il peut également être noté un autre point : au fond à droite de cette image, le stand d'Ubifrance est visible, ce qui illustre le phénomène de concurrence entre opérateurs mis en lumière par vos rapporteurs spéciaux : les stands se juxtaposent et diluent même l'image de la France et de son dispositif de soutien à l'export .
Stand de la Sopexa au salon vinexpo de Bordeaux
Source : Sopexa
3. Ubifrance : l'agence française de développement international des entreprises
a) La montée en puissance de l'opérateur chargé des missions d'appui commercial aux entreprises
L'agence française pour le développement international des entreprises , dénommée Ubifrance, est un établissement public national à caractère industriel et commercial, placé sous la tutelle du ministère de l'économie et des finances et du ministère du commerce extérieur.
La mission d'Ubifrance est d'accompagner les entreprises françaises à l'international dans leur démarche à l'export, depuis le diagnostic export complet jusqu'à l'exécution des projets sur les marchés étrangers. A l'échelon local, Ubifrance mobilise, en partenariat avec les chambres de commerce et d'industrie, les entreprises françaises à potentiel export.
Dans ce cadre, Ubifrance réalise des missions d'accompagnement dit commercial des entreprises, alors que les services économiques des ambassades remplissent des missions régaliennes. Les actions d'Ubifrance sont les suivantes :
- un accompagnement à l'export adapté aux besoins et au profil de chaque entreprise ;
- une information des entreprises sur les opportunités commerciales et l'accompagnement individuel d'entreprises ;
- la recherche d'agents, de distributeurs et le développement de courants d'affaires ;
- le développement de stratégie de vente pour des grands comptes ;
- la conception et la réalisation de pavillon France sur certains salons agroalimentaires en collaboration avec Sopexa ;
- des rencontres avec des acheteurs étrangers ciblés ;
- des actions de communication vers les médias sociaux (veille, plan de communication, hotline et ciblage médias) ;
- et l'appui au recrutement de Volontaires internationaux en entreprise (VIE) sur une période de six mois à deux ans.
Cette liste de missions est le fruit d'une évolution historique, qui est bien antérieure à 2004, date de création d'Ubifrance.
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Historique d'Ubifrance 1923 - Création du Comité permanent des foires à l'étranger (CPFE). 1941 - Transformation du Comité en association régie par la loi de 1901. 1945 - Création du Centre national du commerce extérieur (CNCE). 1959 - Fondation de l'Association pour l'organisation de stages en France (ASTEF). 1962 - Création de l'Association pour l'organisation des missions de coopération technique (ASMIC). 1968 - Création de l'Agence pour la coopération technique, industrielle et économique (ACTIM) qui fusionne l'ASTEF et l'ASMIC. 1973 - Le CNCE devient par décret le Centre français du commerce extérieur (CFCE). 1974 - Le Comité permanent des foires à l'étranger prend la dénomination de Comité français des manifestations économiques à l'étranger (CFME). 1997 - Fusion du CFME et de l'ACTIM. Naissance du CFME-ACTIM. 2001 - Le CFME-ACTIM prend le nom d'Ubifrance. Février 2004 - Mise en oeuvre de la loi pour l'initiative économique du 1 er août 2003 : Ubifrance et le CFCE forment la nouvelle Agence française pour le développement international des entreprises, qui prend le nom d'Ubifrance. 2006 - L'État, représenté par la DGTPE (Minefi), délègue à Ubifrance le pilotage du réseau des missions économiques et des DRCE en matière de prestation d'appui au développement international des entreprises françaises. Avril 2006 - Ubifrance quitte l'ancien hôtel particulier de Roland Bonaparte, siège historique du CFCE et installe son nouveau siège au 77, boulevard Saint-Jacques, Paris 14 ème , partageant ces nouveaux locaux avec l'AFII. 2008 - Réforme du dispositif d'appui au commerce extérieur. L'année 2008 est par ailleurs marquée par le développement de synergies entre Ubifrance et ses partenaires de l'ensemble des régions françaises qui sont au plus près du tissu industriel local. 2011 - Ubifrance est désormais dotée de son propre réseau avec 1400 collaborateurs et 65 bureaux présents dans 46 pays. |
La réforme engagée en 2009 en vue de transférer à Ubifrance les missions d'appui commercial réalisées jusqu'alors par les services économiques de la direction générale du Trésor s'est achevée fin 2012. Cette réforme a permis de mettre en place deux réseaux économiques distincts aux compétences clairement établies : le réseau des services économiques de la direction générale du Trésor chargé des missions régaliennes (suivi de la situation économique et financière des pays, relations avec les autorités locales, appui aux grands contrats, négociations multilatérales...) et le réseau d'Ubifrance proposant une large gamme de produits et de prestations aux PME et ETI françaises souhaitant se développer sur les marchés extérieurs.
Au terme de cette réforme, Ubifrance est devenu l'interlocuteur des PME et ETI à l'export, grâce à sa couverture régionale et à des partenariats avec des opérateurs locaux dans le cadre de délégations de service public, dans six pays à ce jour. Plus des deux tiers des collaborateurs de l'agence exercent leurs fonctions à l'étranger, offrant ainsi aux entreprises françaises une force dédiée d'assistance à la vente et au développement international.
Afin de se positionner au plus près de l'offre française, Ubifrance a repensé son organisation interne en privilégiant, en France et à l'étranger, une approche sectorielle autour de quatre grandes filières : biens de consommation, agroalimentaire, industrie/transport/infrastructures et nouvelles technologies. Des liens étroits ont également été tissés avec les fédérations professionnelles, via notamment la signature de conventions de partenariat.
La dotation de fonctionnement d'Ubifrance - 81,6 millions d'euros en 2013 au lieu de 79,4 millions en 2012 - a progressé de 2,23 millions d'euros, soit 2,8 % d'augmentation. La progression de ce budget est justifiée par l'opération de dévolution, engagée en 2009, des missions d'appui commercial des services économiques vers l'opérateur. Ce transfert de compétence s'est achevé fin 2012 et a permis la création d'un réseau en propre de 75 bureaux dans 56 pays, un dispositif de couverture régionale et l'établissement de partenariats avec des opérateurs locaux dans le cadre de délégations de service public. La direction générale du Trésor a conservé, au sein des services économiques (nouvelle appellation des missions économiques pour le réseau régalien) les missions régaliennes de soutien aux entreprises, notamment via le suivi des situations économiques, la surveillance des conditions d'accès au marché et l'appui aux grands contrats.
Sur le plan budgétaire, cette réforme s'est traduite par un transfert de 894 ETPT du programme 305 vers le programme 134 pour un montant global de près de 52 millions d'euros depuis 2009, dont 40,8 millions d'euros au titre de la masse salariale.
Durant les années de la réforme, Ubifrance a affiché des performances croissantes mais essentiellement quantitatives .
Sur la période 2009-2011 les relations entre Ubifrance et l'État se sont inscrites dans le cadre de la convention d'objectifs et de moyens (COM 2009-2011) signée le 1 er octobre 2008. Cette convention se structurait autour de trois grandes orientations :
- porter à 20 000 le nombre d'accompagnements annuels d'entreprises sur les marchés extérieurs, tant au travers d'actions individuelles que d'opérations collectives (pavillons France sur les salons et missions d'entreprises, organisés en propre ou labellisés) ;
- identifier et emmener à l'international 10 000 nouvelles entreprises non exportatrices ou très faiblement exportatrices dans le cadre du partenariat avec les chambres de commerce et d'industrie ;
- poursuivre les efforts engagés pour développer la procédure du Volontariat international en entreprise (VIE) et porter à 7 000 le nombre de jeunes en poste à l'étranger.
L'agence a été en mesure de tenir les principaux objectifs. Ainsi en trois ans, les accompagnements d'entreprises à l'international ont connu une croissance de près de 50 %, passant de 13 100 en 2008 à 19 400 en 2011, l'année 2010 ayant culminé à 21 850 accompagnements. Sur trois ans, plus de 60 000 entreprises ont été accompagnées.
Cette progression a été principalement portée par l'activité directe d'Ubifrance : les accompagnements individuels et collectifs réalisés en compte propre ont augmenté de 80 % en trois ans et représentent plus des deux tiers du total (15 000 en 2011). Ces performances se sont principalement appuyées sur la forte progression des accompagnements collectifs (+ 88 % en trois ans). Sur la période 2009-2011, Ubifrance a en effet significativement augmenté, diversifié et davantage ciblé son offre d'opérations collectives à l'étranger : le nombre de rencontres d'affaires a cru de 60 % en trois ans et le nombre de pavillons France organisés par l'agence a plus que doublé. Au total, le nombre d'opérations collectives annuelles organisées en propre par Ubifrance est passé à plus de 700 en 2011 contre moins de 380 en 2008. Les accompagnements individuels réalisés directement par l'agence ont par ailleurs progressé de 55 % sur la durée de la convention.
En trois ans, le nombre de VIE en poste a augmenté de 12 %, passant de 6 323 fin décembre 2008 à 7 075 fin décembre 2011. L'année 2011 a été marquée par la reprise de l'activité VIE, après deux années de relative stabilité (6 294 VIE en poste fin 2009 et 6 543 fin 2010).
A l'occasion du renouvellement de la convention pour la période 2012-2014, l'État a souhaité que l'agence augmente sa capacité opérationnelle propre et privilégie les accompagnements susceptibles d'entraîner des retombées commerciales effectives. Cette décision s'est traduite par la signature d'un avenant aux termes duquel l'agence s'engage à réaliser 14 000 accompagnements en compte propre (collectifs et individuels) et à amener 1 500 PME à développer des courants d'affaires dans des pays où elles n'exportent pas encore. Ces deux objectifs, qui ont été atteints avec des taux de réalisation de respectivement 107 % et 105 %, ont été renforcés dans le contrat d'objectifs et de performance (COP) 2012-2014 ( cf. infra ).
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Le contrat d'objectifs et de performances 2012-2014
Ubifrance participe à la réalisation des objectifs du programme « Développement des entreprises et de l'emploi » en tant qu'opérateur de l'État. La mission d'Ubifrance est de favoriser le développement international des entreprises françaises en réalisant ou coordonnant toutes actions d'information, de promotion, de coopération technique, industrielle et commerciale et de volontariat international. Dans le cadre de la programmation pluriannuelle des finances publiques, l'agence reçoit de l'État une dotation de fonctionnement et une dotation d'intervention. Depuis 2009, l'activité de service aux entreprises du réseau international de la direction générale du Trésor a été progressivement transférée à l'agence, qui est dotée d'un réseau en propre à l'étranger. Depuis 2012, le réseau international du ministère de l'économie, des finances et de l'industrie est articulé comme suit : Pour l'État : - les services économiques régionaux et services économiques assurent les fonctions régaliennes de l'action extérieure de l'État et, là où l'agence n'est pas implantée, les prestations de services d'Ubifrance jusqu'au transfert de la compétence universelle d'appui commercial aux entreprises dans le courant de l'année 2012 ; - les moyens correspondant à la partie régalienne restent sous la responsabilité de la direction générale du Trésor. Pour Ubifrance, on distingue les : - pays dotés d'une mission économique - Ubifrance ; - pays faisant l'objet d'un suivi régional par une mission économique - Ubifrance ; - pays faisant l'objet d'une délégation de service public ; - pays sans appui direct. Le contrat d'objectifs et de performance (COP) fixe les objectifs quantitatifs et qualitatifs de l'agence et définit les modalités de pilotage de la relation entre l'État et l'agence. Il est conclu pour une durée de trois ans, du 1 er janvier 2012 au 31 décembre 2014. Les objectifs de développement de la présence française ont fait l'objet d'une lettre de cadrage du directeur général adjoint de la direction générale du Trésor et du directeur général d'Ubifrance, signée le 6 juin 2011. Ces objectifs sont au nombre de quatre : - accompagner à l'international 17 000 PME et ETI différentes ; - pour atteindre cet objectif, réaliser 60 000 prestations d'accompagnement de PME et ETI dont au moins 70 % réalisés par Ubifrance en propre ; - en termes de résultats concrets pour l'emploi, ces actions en propre d'Ubifrance devront aboutir à développer 10 000 nouveaux courants d'affaires au bénéfice de 6 000 PME et ETI différentes ; - recruter 15 000 volontaires internationaux en entreprise (VIE) dont 6 000 engagés par des PME et ETI. L'agence s'est engagée à mettre en place des objectifs sur l'amélioration de l'efficience et de la bonne gestion et à en communiquer tous les mois à la direction générale du Trésor une synthèse de l'atteinte des objectifs. |
Ainsi, les accompagnements réalisés par l'agence doivent permettre à plus d'une entreprise cliente sur trois de développer de nouveaux courants d'affaires sur les marchés prospectés. Les premiers résultats semblent prometteurs puisque, selon les études préliminaires, 32 % des entreprises accompagnées au 1 er semestre 2011 déclaraient un an plus tard avoir enregistré des retombées commerciales sur le marché visé.
Le COP 2012-2014 devrait être amendé en 2013 afin de renforcer les objectifs qualitatifs fixés à l'agence . L'accent sera notamment mis sur l'accompagnement dans la durée des entreprises pour favoriser leur réussite à l'international, ainsi que sur la démarche client. Il proposera des actions définies en fonction de la taille et des besoins des entreprises et devra indiquer les priorités en termes de types d'entreprises, de filières et de marchés. L'intégration d'Ubifrance dans la dynamique de la BPI et de son volet export doit également y figurer, de même que doit se poser la question de sa couverture géographique .
b) Le département « Agrotech » dédié à l'export agroalimentaire
Ubifrance a développé en son sein un département « Agrotech » dédié aux filières des produits et équipements agroalimentaires . Composé de 215 collaborateurs, dont 163 agents basés à l'étranger , cette structure représente environ 20 millions d'euros, soit 25 % de la dotation que reçoit Ubifrance de son ministère de tutelle, et plus du double de la dotation du ministère de l'agriculture consacrée à la DSP mise en oeuvre par la Sopexa.
Cette structure se caractérise par la mise en place d'une gamme de produits de veille économique, d'information et de mise en relation de professionnel à professionnel (B to B) qui a vu, selon les données communiquées par Ubifrance, son activité quadrupler depuis 2008 pour atteindre en 2012 :
- 4 000 accompagnements d'entreprise à l'international ;
- 54 pavillons France sur les salons agroalimentaires à l'étranger ;
- 160 actions collectives en pavillons et rencontres B to B à l'étranger.
La montée en puissance de cette structure s'appuie à la fois sur une équipe de direction basée à Paris - laquelle est composée de trois pôles chargés du machinisme agricole, des produits et filières alimentaires, et des vins, spiritueux et boissons - et sur des experts basés à l'étranger, comme votre rapporteur spécial André Ferrand, a pu le constater lors de son déplacement en Chine.
C'est notamment à cette occasion que la question de la délimitation des champs d'actions respectifs de la Sopexa et de la branche Agrotech d'Ubifrance a pu se poser. En effet, comme cela sera exposé plus en détail dans la seconde partie du présent rapport, s'agissant des points de friction et de la concurrence destructrice entre ces deux acteurs, Sopexa et Ubifrance sont parfois appelés à effectuer en pratique les mêmes missions dans les salons dont ils ont la charge , qu'il s'agisse de l'accompagnement des entreprises, des actions de promotion ou de formation des acheteurs.
La traditionnelle distinction consistant à confier le B et C à Sopexa et le B to B à Ubifrance tend à s'estomper. En effet, à la question de savoir si la Sopexa conservait un rôle majeur en matière de B to C, la réponse faite par Cécile Bassot, directrice générale de Sopexa, est négative. Elle rappelle que la DSP 2008-2012 visait déjà des actions majoritairement B to B . Cette situation est renforcée dans la DSP 2013-2017 puisque plus de 80 % du budget est consacré à la participation à des salons, des 24 heures expos, des concours professionnels et des formations pour les opérateurs locaux. Quant aux « semaines françaises » ou aux promotions en magasins, elles ne représentent plus que 8 % du budget de la DSP et doivent être considérées comme des opérateurs « B to B to C ». Enfin, tout comme les seules opérations B to C « Apéritifs à la française » proposent des déclinaisons professionnelles B to B, il est maintenant clairement établi, selon des propos tenus par Cécile Bassot à vos rapporteurs spéciaux que « l'activité globale de Sopexa est également axée à très grande majorité vers du B to B puisque les campagnes de communication grand public deviennent de plus en plus rares faute de moyens ».
Au final, les deux structures, Sopexa et Ubifrance, se concurrencent et peinent à mettre en oeuvre les accords qu'elles concluent pour se répartir leurs champs d'intervention respectifs 22 ( * ) . Ces redondances, qui réduisent l'efficience de notre dispositif public de soutien à l'export, ont été observées par la mission et peuvent aussi concerner d'autres intervenants , tels que FranceAgriMer ou Adepta.
4. Les autres opérateurs : FranceAgriMer et Adepta
Un autre opérateur du dispositif public d'appui au commerce extérieur de la France peut être mentionné : l'association pour le développement des échanges internationaux des produits et techniques agricoles et agroalimentaires ou Adepta , qui reçoit une subvention annuelle du ministère de l'agriculture, de l'agroalimentaire et de la forêt d'un montant de 1,3 million d'euros . Cette association, créée en 1977, se donne pour rôle d'accompagner « le développement international des constructeurs d'équipements, des fournisseurs d'intrants, des experts et des bureaux d'étude pour l'agriculture et l'industrie agroalimentaire ».
L'Adepta affirme développer son activité dans quatre domaines :
- la mise en relation des opérateurs français et étrangers du monde entier, en organisant la participation des entreprises françaises à des salons spécialisés, des missions commerciales d'entrepreneurs, des colloques et des séminaires et, enfin, l'accueil en France de professionnels internationaux à l'occasion des grands salons sectoriels français et pour des visites de sites ;
- l'animation de groupes de filières, qui réunissent les 230 adhérents de l'association par secteurs d'activité pour répondre à la demande d'opérateurs internationaux pour la réalisation de projets de construction ou de rénovation de laiteries, d'unités de traitement de la viande, de production et de transformation des fruits, des légumes et des fleurs, d'unités, de lignes complètes d'emballage et de conditionnement des produits alimentaires liquides et solides, de création ou d'extension de vignobles et de caves, de production, de stockage et de transformation des céréales, d'unités de production, de traitement et de transformation des poissons et, enfin, d'ingénierie et de conception de projets « clés en main » comprenant la formation et l'assistance technique ;
- l'information sur les technologies avec l'édition et la diffusion de documentations spécialisées dans le monde entier ;
- l'expertise technique pour la mise en oeuvre de programmes de coopération technique et de solidarité pour le compte de partenaires institutionnels et d'organisations intermédiaires.
L'absence de taille critique de cet opérateur permet toutefois de douter de la pertinence du maintien d'un soutien public à ses actions . Vos rapporteurs spéciaux s'interrogent donc sur l'intérêt de conserver le soutien à une telle structure, dans la mesure où, par exemple, le département « Agrotech » d'Ubifrance serait en mesure d'accomplir les mêmes missions.
Par ailleurs, les principaux offices agricoles ont été regroupés au sein de FranceAgriMer , établissement national des produits de l'agriculture et de la mer, créé le 1 er avril 2009, dans le cadre des mesures liées à la révision générale des politiques publiques (RGPP). Il intervient aussi, à titre secondaire, comme opérateur du dispositif public de soutien à l'export. Vos rapporteurs spéciaux Yannick Botrel et Joël Bourdin ont publié en 2012, suite à une enquête demandée à la Cour des comptes en application de l'article 58-2° de la LOLF, un rapport d'information sur le bilan de cette réforme des offices agricoles qui a consisté à procéder à une fusion de ces derniers 23 ( * ) .
En tant qu'opérateur de l'État, FranceAgriMer contribue à la mise en oeuvre de politiques publiques précises et, à cette fin, s'inscrit dans le cadre d'un contrat d'objectifs et de performance , celui en vigueur couvrant la période 2011-2013. Ce contrat mentionne « la perspective d'un meilleur dialogue avec la tutelle par la prise en compte d'une dimension stratégique. Cette démarche conduit également à partager les objectifs et à évaluer leur réalisation sur la base d'indicateurs d'efficacité, d'efficience et de qualité de service ».
FranceAgriMer assure ainsi pour le compte du ministère de l'Alimentation, de l'Agriculture et de la Pêche, la gestion de nombreuses aides et procédures ; à l'image du développement du suivi de l'appui à l'exportation à travers l'outil informatique « EXP@DON », informant des contraintes et des procédures à l'export pour les produits animaux et les produits végétaux.
FranceAgriMer s'est aussi vu assigner un objectif d'animation des filières. À ce titre, il lui est proposé de « devenir le lieu d'échange entre les filières agricole, de la pêche et les pouvoirs publics. L'établissement, pour les missions qu'il exerce, doit contribuer à l'émergence de consensus dans l'orientation des productions et l'organisation des filières. Il doit être en capacité de mettre à disposition des interlocuteurs professionnels, des éléments fiables de suivi des marchés et une information économique complète. FranceAgriMer mènera des actions destinées à structurer et à enrichir le contenu des conseils spécialisés, des comités et des groupes de travail professionnels pour en faire des lieux d'expression des besoins des filières et de définition des priorités d'action de l'établissement. Ces conseils devront permettre un dialogue professionnel de qualité entre les acteurs de la filière, favorisant une analyse et une réflexion structurée en vue de l'amélioration de l'organisation et de la structuration des filières, y compris pour affronter les marchés à l'export ».
À cette fin, FranceAgriMer finance des actions de promotion, à hauteur de 12 millions d'euros par an (montants 2011 et 2012). D'après le ministère de l'agriculture, de l'agroalimentaire et de la forêt (MAAF), dans ses réponses au questionnaire budgétaire pour le projet de loi de finances pour 2013 « ces crédits de promotion devront être, à l'avenir, fondés sur une plus grande transparence des crédits de FranceAgriMer et déterminés selon une liste des priorités produits/actions/pays ». De tels propos révèlent l'opacité dans laquelle sont aujourd'hui utilisés ces crédits .
Ces actions de promotion internationale représentent environ 8 % des crédits consacrés par FranceAgriMer à la promotion des produits et à l'orientation des filières, comme l'indique le tableau suivant.
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La promotion des produits et l'orientation des filières par FranceAgriMer S'agissant des crédits relatifs à l'adaptation des filières à l'évolution des marchés, FranceAgriMer a mobilisé en 2012 un budget total de 154 millions d'euros. Les crédits consacrés à la promotion représentent 14 % de ce budget, et 40 % des actions de promotion sont multisectorielles. La filière viticole est la première bénéficiaire de ces financements. Depuis trois ans, FranceAgriMer consacre une enveloppe pour les actions stratégiques des filières (correspondant à 28 % du budget d'intervention en 2012) orientées en priorité lors de leur mise en oeuvre vers les filières animales. Elles financent plus particulièrement les mises aux normes pour les porcs, les canards et les poules pondeuses. Le reste des crédits de transfert se répartit entre des soutiens à l'expérimentation, aux projets de filières, le fonds d'allègement des charges, ainsi que des aides à l'investissement dans les entreprises. L'analyse de l'ensemble de ce budget, secteur par secteur, se présente comme suit : - ruminants et équidés : 4 % ; - viandes blanches : 19 % ; - lait : 9 % ; - céréales et oléo protéagineux (hors TFA) : 2% ; - fruits et légumes : 21 % ; - horticulture : 2 % ; - plantes aromatiques (PPAM) : 1 % ; - viticulture : 8 % ; - multifilière : 34 %. La filière « Fruits et légumes » a bénéficié en 2012 d'un dispositif à hauteur de 13,3 millions d'euros pour l'aider à faire face à ses difficultés, dans le cadre du plan de soutien à la filière fruits et légumes mis en place à l'automne 2011 et dans le respect des plafonds des aides de minimis . Enfin, l'ensemble des filières bénéficie également d'un dispositif d'aide de trésorerie à hauteur de 2 millions d'euros. Source : ministère de l'agriculture, de l'agroalimentaire et de la forêt |
Pour mémoire, vos rapporteurs spéciaux mentionnent l'existence d'un « comité technique export pour le développement des ventes de produits et techniques agricoles et agroalimentaires ». Ce comité réunit régulièrement les organismes et les opérateurs concernés, Ubifrance, Sopexa, Adepta, et FranceAgriMer ainsi que les chambres de commerce et d'industrie (CCI) au travers de l'ACFCI et de l'UCCIFE.
Ce comité, au rôle finalement flou, faute de pilote, est censé coordonner l'ensemble des actions réalisées pour un soutien global de l'État de 47,5 millions d'euros en 2011 et 2012 au total dont près de 27,5 millions d'euros pour le ministère de l'agriculture, de l'agroalimentaire et de la forêt, y compris les 12 millions d'euros mobilisés via FranceAgriMer. Les crédits budgétaires versés par ce ministère proviennent tous du programme 154 « Économie et développement durable de l'agriculture, de la pêche et des territoires » de la mission « Agriculture, alimentation, forêt et affaires rurales » (AAFAR).
La dispersion de ces moyens publics entre un trop grand nombre d'acteurs sectoriels ainsi que la concurrence , que votre rapporteur spécial Yannick Botrel a pu qualifier de « destructrice », à laquelle se livrent Ubifrance et Sopexa , seront examinées dans la seconde partie du présent rapport, à l'appui de la nécessité de pratiquer une réforme ambitieuse de la gouvernance de ce dispositif de soutien .
* 16 Pour une compréhension des origines, des enjeux et des évolutions du statut de Sopexa, vos rapporteurs spéciaux renvoient au rapport de votre rapporteur spécial Joël Bourdin, réalisé en 2004 avec votre collègue Marc Massion au nom de la commission des Finances. Il est, en effet, consacré au bilan et aux perspectives de Sopexa (n° 25, 2004-2005).
* 17 Le texte de la convention instaurant la DSP figure en annexe 6 du présent rapport.
* 18 Cf. l'article 6-2 de la convention instaurant la DSP en annexe VI.
* 19 Cf. l'article 10 de la convention précitée.
* 20 Parmi ces interprofessions figurent le CNIEL, INTERBEV, INTERFEL, ANIVIN de France, INTERCÉRÉALES, CNIV, CIVA, CIVC, CIFOG, SIGF, BIP, CNPA, CNIPT, GIPT, GNIS, CIP.
* 21 On dénombre aussi parmi ces organisations professionnelles l'ANIA, l'APCA, COPICA, l'APPA et le CNMCCA.
* 22 Cf. l'exemple d'une convention de partenariat entre Sopexa et Ubifrance, signée en 2010, en annexe VII du présent rapport.
* 23 « Les opérateurs de l'agriculture française : une modernisation inachevée ? », rapport d'information n° 66 (2011-2012).