COMMISSION DES LOIS CONSTITUTIONNELLES, DE LÉGISLATION, DU SUFFRAGE UNIVERSEL, DU RÈGLEMENT ET D'ADMINISTRATION GÉNÉRALE |
BILAN STATISTIQUE
Conformément aux instructions du Bureau du Sénat, le bilan annuel de l'application des lois, présenté par chaque commission permanente dans son domaine de compétence, a pour objet de faire le point sur l'état d'application des lois votées au cours des sessions précédentes. Il vise à contrôler l'activité du Gouvernement dans sa production de normes réglementaires (décrets d'application, arrêtés et circulaires) et les délais dans lesquels ces mesures sont publiées. Il permet plus particulièrement de suivre l'application des dispositions législatives d'origine parlementaire.
I. LE CARACTÈRE MOUVANT DES PÉRIODES DE RÉFÉRENCE PRISES EN COMPTE POUR LE SUIVI DE LA MISE EN APPLICATION DES LOIS
À l'issue des travaux du « comité de suivi de l'application des lois » 99 ( * ) , il a été décidé de modifier les périodes de référence prises en compte pour élaborer les statistiques relatives à la mise en application des lois. Jusqu'en 2010, les commissions permanentes du Sénat examinaient, au 30 septembre, les mesures réglementaires relatives à toutes les lois promulguées lors de la session qui s'achevait à la même date. Les périodes de référence des lois promulguées et des mesures réglementaires à prendre en compte étaient donc confondues. Ce procédé n'était pas satisfaisant dans la mesure où les lois promulguées en toute fin de période de référence présentaient automatiquement un taux de mise en application extrêmement bas, le Gouvernement n'ayant pas eu matériellement le temps de publier les mesures réglementaires correspondantes avant que ne s'achève la période de référence.
Il a, depuis lors, été décidé de procéder différemment en décalant dans le temps la période de référence des mesures réglementaires prises en compte : sont aujourd'hui intégrées dans les statistiques toutes les mesures prises dans les six mois suivant la dernière promulgation d'une loi comptabilisée dans la période de référence. Deux périodes de références sont donc dissociées depuis lors : une période de référence des lois prises en compte, dont la durée a été raccourcie, et une période de référence des mesures règlementaires comptabilisées de six mois plus longue afin que les statistiques établies aient un sens.
Mécaniquement, en adoptant une période de référence plus courte pour les lois concernées et en retenant une période d'adoption des mesures réglementaires plus longue, ces nouvelles périodes de référence favorisent un meilleur taux de mise en application.
À l'issue de la session 2010-2011, la période de référence des lois adoptées a donc été arrêtée au 30 juin (soit toutes les lois promulguées jusqu'au 13 juillet 2011 inclus). C'est la raison pour laquelle, cette année, sont à prendre en compte les lois promulguées du 14 juillet 2011 au 30 septembre 2012 ; les mesures réglementaires étant comptabilisées dans les 6 mois après la fin de cette période (soit jusqu'au 31 mars 2012).
Précisons d'ores et déjà que l'objectif assigné à la dissociation de ces nouvelles périodes de référence, à savoir un taux de mise en application des lois de 100 %, est loin, cette année encore, d'avoir été atteint s'agissant des textes qui relèvent de la commission des lois.
Le taux de mise en application des lois promulguées entre le 14 juillet 2011 et le 30 septembre 2012 s'élève à 36%. Ce chiffre relativement insatisfaisant au regard des éléments précités est à nuancer. D'une part, il ne traduit pas davantage que lors des sessions précédentes l'aspect qualitatif des mesures prises. Des mesures d'application « secondaires » peuvent ne pas avoir été prises et diminuer le taux de mise en application d'une loi alors même que celle-ci est parfaitement appliquée sur le terrain et que l'essentiel du dispositif est en place. D'autre part, comme lors de chaque alternance, l'empressement de l'exécutif à prendre les mesures d'application des lois adoptées à l'initiative de la précédente majorité est mesuré.
II. LA COMMISSION DES LOIS : LE RYTHME LÉGISLATIF LE PLUS SOUTENU DES COMMISSIONS PERMANENTES
A. UNE INTENSIFICATION DU NOMBRE DE TEXTES EXAMINÉS AU FOND CES DERNIÈRES ANNÉES
Au cours de la période de référence, entre le 14 juillet 2011 et le 30 septembre 2012, 21 lois examinées au fond par la commission des lois ont été promulguées.
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Liste des 21 lois, examinées par la commission des lois, qui ont été promulguées entre le 14 juillet 2011 et le 30 septembre 2012 - Loi n° 2012-954 du 6 août 2012 relative au harcèlement sexuel ; - Loi n° 2012-410 du 27 mars 2012 relative à la protection de l'identité ; - Loi n° 2012-409 du 27 mars 2012 de programmation relative à l'exécution des peines ; - Loi n° 2012-387 du 22 mars 2012 relative à la simplification du droit et à l'allégement des démarches administratives ; -Loi n° 2012-347 du 12 mars 2012 relative à l'accès à l'emploi titulaire et à l'amélioration des conditions d'emploi des agents contractuels dans la fonction publique, à la lutte contre les discriminations et portant diverses dispositions relatives à la fonction publique ; -Loi n° 2012-346 du 12 mars 2012 relative aux mesures conservatoires en matière de procédures de sauvegarde, de redressement judiciaire ou de liquidation judiciaire et aux biens qui en font l'objet ; -Loi n° 2012-326 du 7 mars 2012 relative aux formations supplétives des forces armées ; -Loi n° 2012-304 du 6 mars 2012 relative à l'établissement d'un contrôle des armes moderne, simplifié et préventif ; -Loi n° 2012-281 du 29 février 2012 visant à assouplir les règles relatives à la refonte de la carte intercommunale ; -Loi organique n° 2012-272 du 28 février 2012 relative au remboursement des dépenses de campagne de l'élection présidentielle ; -Loi organique n° 2012-208 du 13 février 2012 portant diverses dispositions relatives au statut de la magistrature ; -Loi n° 2011-1940 du 26 décembre 2011 visant à instaurer un service citoyen pour les mineurs délinquants ; -Loi n° 2011-1862 du 13 décembre 2011 relative à la répartition des contentieux et à l'allègement de certaines procédures juridictionnelles ; -Loi n° 2011-939 du 10 août 2011 sur la participation des citoyens au fonctionnement de la justice pénale et le jugement des mineurs ; -Loi organique n° 2011-918 du 1er août 2011 relative au fonctionnement des institutions de la Polynésie française ; -Loi n° 2011-884 du 27 juillet 2011 relative aux collectivités territoriales de Guyane et de Martinique ; -Loi organique n° 2011-883 du 27 juillet 2011 relative aux collectivités régies par l'article 73 de la Constitution ; -Loi n° 2011-871 du 26 juillet 2011 fixant le nombre des conseillers territoriaux de chaque département et de chaque région ; -Loi organique n° 2011-870 du 25 juillet 2011 modifiant l'article 121 de la loi organique n° 99-209 du 19 mars 1999 relative à la Nouvelle-Calédonie ; -Loi n° 2011-851 du 20 juillet 2011 relative à l'engagement des sapeurs-pompiers volontaires et à son cadre juridique ; -Loi n° 2011-850 du 20 juillet 2011 de libéralisation des ventes volontaires de meubles aux enchères publiques. |
Pour rappel, 23 lois également examinées au fond par la commission des lois avaient été promulguées entre le 1er octobre 2010 et le 13 juillet 2011, 23 au cours de la session 2009-2010, 15 pendant la session 2008-2009, 22 pendant la session 2007-2008, 18 pendant la session 2006-2007, et 13 pendant la session 2005-2006.
Au cours des trois dernières périodes de référence, le nombre de texte examiné au fond par la commission des lois s'est donc systématiquement maintenu au-delà de 20, malgré le raccourcissement des périodes de référence.
Si l'on exclut les approbations de conventions, traités et accords internationaux, la commission des lois a donc examiné 37 % de l'ensemble des textes promulgués sur la période 100 ( * ) , niveau le plus élevé, cette année encore, de l'ensemble des commissions permanentes.
Ces éléments chiffrés démontrent le rythme législatif particulièrement soutenu de la commission des lois durant cette période .
B. UN NOMBRE D'AVIS ET DE RAPPORTS D'INFORMATION TOUJOURS PLUS IMPORTANT
1. Vingt-quatre avis dont vingt et un avis budgétaires
Sur la période de référence, la commission a rendu vingt-quatre avis, répartis entre vingt et un avis budgétaires et trois avis sur des textes non budgétaires (contre 16 avis, dont 13 budgétaires , entre le 1 er octobre 2010 et le 13 juillet 2011 et 13 avis budgétaires sans aucun avis législatif au cours de la session 2009-2010) :
- Avis n° 435 sur le projet de loi relatif à la majoration des droits à construire ;
-Avis n° 158 sur le projet de loi renforçant les droits, la protection et l'information des consommateurs.
2. Neuf rapports d'information et six rapports relatifs à des propositions de résolution
La commission des lois a également rendu 9 rapports d'information contre 10 entre le 1 er octobre 2010 et le 13 juillet 2011 et 3 au cours de la session 2009-2010. Les rapports d'information rendus portaient sur les thèmes suivants :
- « De la police municipale à la police territoriale : mieux assurer la tranquillité publique » ( Rapport d'information n° 782 du 26 septembre 2012 par MM. François PILLET et René VANDIERENDONCK) ;
- « La Cour européenne des droits de l'homme à la recherche d'un second souffle » ( Rapport d'information n° 705 du 25 juillet 2012 par MM. Jean-Pierre MICHEL et Patrice GÉLARD) ;
- « Mayotte : un nouveau département confronté à de lourds défis » ( Rapport d'information n° 675 du 18 juillet 2012 par MM. Jean-Pierre SUEUR, Christian COINTAT et Félix DESPLAN) ;
- « Services publics, vie chère, emploi des jeunes : La Réunion à la croisée des chemins » ( Rapport d'information n° 676 du 18 juillet 2012 par MM. Jean-Pierre SUEUR, Christian COINTAT et Félix DESPLAN) ;
- « La réforme de la carte judiciaire : une occasion manquée » ( Rapport d'information n° 662 du 11 juillet 2012 par Mme Nicole BORVO COHEN-SEAT et M. Yves DÉTRAIGNE » ;
- « Loi pénitentiaire : de la loi à la réalité de la vie carcérale » ( Rapport d'information n° 629 du 4 juillet 2012 par M. Jean-René LECERF et Mme Nicole BORVO COHEN-SEAT) ;
- « Groupe de travail sur le harcèlement sexuel » (Rapport d'information n° 596 du 15 juin 2012 par Mmes Annie DAVID, Brigitte GONTHIER-MAURIN et M. Jean-Pierre SUEUR) ;
- « Vingt ans de communautés de communes : bilan et perspectives - La révolution de l'intercommunalité » ( Rapport d'information n° 379 du 15 février 2012 par M. Jean-Pierre SUEUR) ;
- « Les projets européens de réforme de Schengen et du droit pénal » (Rapport d'information n° 279 du 20 janvier 2012 par M. Jean-Pierre SUEUR, Mme Éliane ASSASSI, M. Christophe BÉCHU, Mmes Esther BENBASSA, Corinne BOUCHOUX, MM. Christian COINTAT, Félix DESPLAN, Yves DÉTRAIGNE, Patrice GÉLARD, Mlle Sophie JOISSAINS, MM. Jean-René LECERF, Jean-Yves LECONTE, Jean-Pierre MICHEL, Alain RICHARD et Mme Catherine TASCA).
En outre, la commission des lois a examiné, entre le 14 juillet 2011 et le 30 septembre 2012, six propositions de résolutions qui ont donné lieu aux rapports ou avis suivants :
- Rapport n° 706 sur la proposition de résolution relative à la réforme du règlement « Eurodac » (E 7388) du 25 juillet 2012 par M. Jean-Yves LECONTE ;
- Avis n° 666 sur la proposition de résolution tendant à créer une commission d'enquête sur l'influence des mouvements à caractère sectaire dans le domaine de la santé du 11 juillet 2012 par M. Bernard SAUGEY ;
- Rapport n° 465 sur la proposition de résolution en application de l'article 73 quater du Règlement, sur les propositions de directive « marchés publics » et « concessions de services » (E 6987, E 6988 et E 6989) du 6 mars 2012 par M. Gaëtan GORCE ;
- Rapport n° 446 sur la proposition de résolution sur la proposition de règlement du Parlement européen et du Conseil relatif à la protection des personnes physiques à l'égard du traitement des données à caractère personnel et à la libre circulation de ces données (E 7055) du 29 février 2012 par M. Simon SUTOUR ;
- Rapport n° 447 sur la proposition de résolution sur la conformité au principe de subsidiarité de la proposition de règlement du Parlement européen et du Conseil relatif à la protection des données à caractère personnel du 29 février 2012 par M. Simon SUTOUR ;
- Rapport n° 169 sur la proposition de résolution tendant à modifier le Règlement du Sénat afin de renforcer le pluralisme et l'action du Sénat en matière de développement durable du 7 décembre 2011 par M. Alain ANZIANI.
C. LES TEXTES EXAMINÉS MAIS NON PROMULGUÉS
Outre les 21 lois examinées et promulguées, sept propositions de loi ont été examinées et adoptées, dont cinq sont actuellement en navette à l'Assemblée nationale et deux au Sénat pour une nouvelle lecture, contre quatre entre le 1 er octobre 2010 et le 13 juillet 2011 et cinq au cours de la session 2009-2010 . Il s'agit de :
- la proposition de loi de simplification des normes applicables aux collectivités locales ;
- la proposition de loi constitutionnelle visant à accorder le droit de vote et d'éligibilité aux élections municipales aux étrangers non ressortissants de l'Union européenne résidant en France ;
- la proposition de loi visant à étendre l'obligation de neutralité aux structures privées en charge de la petite enfance et à assurer le respect du principe de laïcité ;
- la proposition de loi visant à punir d'une amende tout premier usage illicite constaté de l'une des substances ou plantes classées comme stupéfiants ;
- la proposition de loi organique portant application de l'article 68 de la Constitution ;
- la proposition de loi relative à l'abrogation du conseiller territorial ;
- la proposition de loi visant à répartir les responsabilités et les charges financières concernant les ouvrages d'art de rétablissement des voies.
En outre, la commission des lois a examiné une proposition de loi (tendant à modifier les dispositions relatives aux centres de gestion de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale) toujours en instance d'examen en séance publique , mais qui n'a vraisemblablement pas vocation a être inscrite à l'ordre du jour dans la mesure où l'essentiel de ses dispositions a été repris à l'occasion de l'examen d'autres textes, et notamment par la loi n° 2012-347 du 12 mars 2012 relative à l'accès à l'emploi titulaire et à l'amélioration des conditions d'emploi des agents contractuels dans la fonction publique, à la lutte contre les discriminations et portant diverses dispositions relatives à la fonction publique.
De plus, la commission des lois a examiné une proposition de loi qui n'a pas été adoptée en séance publique mais a fait l'objet d'un examen en commission puis en séance publique. Il s'agit de la proposition de loi modifiant le délai de prescription de l'action publique des agressions sexuelles autres que le viol.
Par ailleurs, deux propositions de loi examinées par la commission des lois ont été renvoyées en commission . C'est le cas de la proposition de loi relative à la délinquance d'imprudence et à une modification des dispositions de l'article 223-1 du code pénal instituant le délit de « mise en danger délibérée de la personne d'autrui » qui a fait l'objet d'un renvoi en commission lors de la séance publique du 19 janvier 2012 et de la proposition de loi relative à la prévention et l'accompagnement pour l'organisation des soirées en lien avec le déroulement des études, renvoyée en commission le 15 novembre 2011.
En outre, la commission des lois a examiné une proposition de loi , définitivement adoptée par le Parlement, mais qui a été censurée par le Conseil constitutionnel . Il s'agit de la proposition de loi visant à réprimer la contestation de l'existence des génocides reconnus par la loi.
Autrement dit, la commission des lois a examiné en tout trente-trois textes législatifs au cours de la période de référence.
Concernant les vingt et une lois promulguées, on constate que sept sont d'application directe, trois sont devenues applicables au cours de la période de référence, huit sont partiellement applicables et trois ne sont pas applicables.
Autrement dit, au 31 mars 2013, neuf lois sur les vingt et une promulguées sont entièrement applicables - c'est-à-dire d'application directe ou appliquées à 100 % - et douze appellent encore des mesures d'application. Cette situation ne semble pas satisfaisante. En effet, alors même que pour la deuxième période consécutive la période d'adoption des mesures réglementaires retenue est plus longue que par le passé, et que la période de référence des lois promulguées est plus courte, le taux de lois promulguées qui ne sont pas encore pleinement applicables est toujours plus élevé (douze sur vingt et une, soit 57,1%, contre neuf lois sur vingt-trois, c'est-à-dire 39,1 % en 2010/2011 et huit sur vingt-trois, soit 34,8 %, lors de la session 2009-2010).
Ceci peut en particulier s'expliquer par le fait que la part des lois d'application directe, qui avait substantiellement augmenté lors des sessions précédentes (36,40% au cours de la session 2007-2008, 60% au cours de la session 2008-2009, 65,2% en 2009-2010 et 43,5% entre le 1 er octobre 2010 et le 13 juillet 2011) retombe pour les lois promulguées entre le 14 juillet 2011 et le 30 septembre 2012 à 28,6 %.
III. UNE MISE EN APPLICATION DES LOIS INSATISFAISANTE
A. DE NOMBREUSES MESURES RÉGLEMENTAIRES ENCORE EN ATTENTE
Au 31 mars 2013, seules 61 des 170 mesures réglementaires d'application prévues par les lois promulguées entre le 14 juillet 2011 et le 30 septembre 2012 avaient été prises. Le taux de mise en application des lois sur la période de référence s'établit donc à 36 %, contre 46 % entre le 1 er octobre 2010 et le 13 juillet 2011.
Contrairement aux exercices précédents où les lois promulguées à la toute fin de la session « plombaient » les statistiques puisqu'elles appelaient de nouvelles mesures d'application qui ne pouvaient objectivement pas être prises en quelques jours, le calcul effectué laisse au Gouvernement, pour la deuxième fois consécutive, plusieurs mois pour prendre les mesures règlementaires nécessaires. Le taux de mise en application des lois ne s'est pas amélioré en conséquence.
Malgré cette situation nouvelle, plus favorable à l'exécutif, et également plus cohérente, à peine une mesure réglementaire sur trois nouvellement prévue entre octobre 2011 et septembre 2012 avait été prise au 31 mars 2013.
Soulignons que trois des vingt et une lois promulguées au cours de la période de référence, concentrent, à elles seules, 69 des 109 mesures encore en attente, soit 63 % des mesures règlementaires concernées :
- 36 mesures concernent ainsi la loi n° 2011-884 du 27/07/2011 relative aux collectivités territoriales de Guyane et de Martinique ;
- 16 mesures concernent la loi n° 2012-347 du 12 mars 2012 relative à l'accès à l'emploi titulaire et à l'amélioration des conditions d'emploi des agents contractuels dans la fonction publique, à la lutte contre les discriminations et portant diverses dispositions relatives à la fonction publique .
- 17 mesures réglementaires de mise en application en attente concernent la loi n° 2012-387 du 22/03/2012 relative à la simplification du droit et à l'allègement des démarches administratives ;
Or, comme on peut le remarquer, aucune de ces lois n'est parue dans les derniers mois de la période de référence.
B. DES DÉLAIS DE PARUTION DES MESURES DE MISE EN APPLICATION INÉGAUX
Les 63 mesures de mise en application (61 prévues et 2 non prévues) des lois promulguées au cours de la période de référence ont été publiées dans les délais suivants :
Statistiques sur les délais de parution des
mesures de mise en application prévues
concernant les lois
promulguées entre le 14 juillet 2011 et le 30 septembre
2012
(à l'exclusion des rapports)
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Nombre de mesures réglementaires prévues prises dans un délai de |
Total |
Pourcentage |
|
Inférieur ou égal à six mois |
35 |
57,4 % |
|
De plus de six mois à un an |
21 |
34,4 % |
|
De plus de un an à 2 ans |
5 |
8,2 % |
|
Total |
61 |
100 % |
57,4 % des mesures de mise en application prises et prévues l'ont été cette année dans un délai de moins de six mois, contre 51,4% en 2011-2011et 100% au cours de la session 2009-2010. Cependant, le net recul enregistré au cours de ces deux dernières années n'est pas réellement significatif dans la mesure où la période retenue de prise des mesures réglementaires est désormais bien plus longue. Il est donc normal que davantage de mesures aient été prises à l'issue d'un délai plus long.
D'ailleurs, sur ce point, on peut même considérer que la situation s'améliore partiellement, puisqu'en valeur absolue, le nombre de mesures prises dans un délai inférieur à six mois a largement augmenté lors des deux dernières périodes de référence: 35 mesures en tout cette année et 37 en 2010-2011, contre seulement dix au cours de la session 2009-2010.
Cependant, cette relative rapidité sur les mesures réglementaires prises ne doit pas occulter le nombre important de mesures prévues non prises.
IV. UN RECOURS MASSIF À LA PROCÉDURE ACCÉLÉRÉE QUI REFLÈTE LES CONDITIONS D'EXAMEN DES TEXTES
Soulignons que l'usage de la procédure accélérée constitue la donnée statistique la plus inquiétante concernant les lois examinées par la commission des lois: 100 % des projets de lois (douze textes) et 66,7 % des propositions des lois (six des neuf textes) promulgués entre le 14 juillet 2011 et le 30 septembre 2012, soit 85,8% de l'ensemble des textes promulgués, ont fait l'objet de cette procédure.
Jamais un tel chiffre n'avait été atteint. Rappelons par exemple que seuls quatre textes avaient fait l'objet d'un engagement de la procédure accélérée sur les vingt-trois promulgués entre le 1er octobre 2010 et le 13 juillet 2011 (soit un taux de 17,4 %).
L'usage de la procédure accélérée permet la convocation d'une commission mixte paritaire à l'issue d'une seule lecture et, surtout, suspend le délai minimal d'examen des textes prévus à l'article 42 de la constitution. Il réduit donc considérablement le temps que les parlementaires peuvent consacrer à l'examen d'un texte. Couplé à un nombre de textes toujours plus important, le recours accentué à cette procédure ne facilite pas le travail du Parlement. Si l'objet de certains textes justifie parfois une telle procédure, force est de constater qu'en devenant systématique, elle perd de son sens . La période de référence examinée concerne deux majorités gouvernementales différentes. Il faut, bien entendu, tenir compte du fait que le début et la fin d'une période politique se prêtent davantage à la procédure accélérée. Il faudra donc suivre avec attention l'évolution de cette donnée dans les années à venir pour vérifier s'il s'agit, ou non, d'un élément conjoncturel.
V. DES TEXTES D'ORIGINE PARLEMENTAIRE PLUS NOMBREUX
A. NEUF LOIS D'ORIGINE PARLEMENTAIRE
Neuf lois examinées au fond par la commission des lois, promulguées au cours de la période de référence, sont d'origine parlementaire, soit un taux exceptionnel de 42,8 %.
Ce taux augmente de manière très marquée après avoir légèrement diminué lors des deux périodes de références précédentes (30,4 % pour les lois promulguées entre le 1 er octobre 2010 et le 13 juillet 2011, 34,8 % pour les lois promulguées au cours de la session 2009-2010 et 40 % pour la session 2008-2009).
Depuis l'entrée en vigueur de la réforme constitutionnelle du 23 juillet 2008 qui réserve une semaine d'ordre du jour prioritaire par mois aux textes d'initiative parlementaire, le nombre de propositions de lois qui aboutissent a substantiellement augmenté. Même si des variations du ratio entre le nombre de propositions de loi adoptées et le nombre global de textes adoptés se produisent d'une année sur l'autre, il est constant qu'entre six et neuf propositions de loi ont abouti annuellement ces quatre dernières années, ce qui constitue une amélioration par rapport à la période antérieure.
Sur les neuf lois d'origine parlementaire, trois sont d'origine sénatoriale et six sont issues de l'Assemblée nationale :
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Liste des lois d'origine parlementaire |
Assemblée d'origine
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Loi n° 2012-410 du 27 mars 2012 relative à la protection de l'identité |
Sénat |
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Loi n° 2012-387 du 22 mars 2012 relative à la simplification du droit et à l'allégement des démarches administratives |
Assemblée nationale |
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Loi n° 2012-346 du 12 mars 2012 relative aux mesures conservatoires en matière de procédures de sauvegarde, de redressement judiciaire ou de liquidation judiciaire et aux biens qui en font l'objet |
Assemblée nationale |
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Loi n° 2012-326 du 7 mars 2012 relative aux formations supplétives des forces armées |
Sénat |
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Loi n° 2012-304 du 6 mars 2012 relative à l'établissement d'un contrôle des armes moderne, simplifié et préventif |
Assemblée nationale |
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Loi n° 2012-281 du 29 février 2012 visant à assouplir les règles relatives à la refonte de la carte intercommunale |
Assemblée nationale |
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Loi n° 2011-1940 du 26 décembre 2011 visant à instaurer un service citoyen pour les mineurs délinquants |
Assemblée nationale |
|
Loi n° 2011-851 du 20 juillet 2011 relative à l'engagement des sapeurs-pompiers volontaires et à son cadre juridique |
Assemblée nationale |
|
Loi n° 2011-850 du 20 juillet 2011 de libéralisation des ventes volontaires de meubles aux enchères publiques |
Sénat |
Au total, vingt et une propositions de loi ont été examinées (contre dix-huit lors de la période précédente ) . Neuf ont été promulguées , mais douze autres ont été examinées. Comme indiqué précédemment, sept propositions de loi ont été examinées et adoptés en 1 ère lecture, et sont actuellement en navette, une proposition de loi est toujours en instance d'examen en séance publique , une proposition de loi n'a pas été adoptée en séance publique mais a fait l'objet d'un examen en commission puis en séance publique, deux propositions de loi ont fait l'objet d'un renvoi en commission et une proposition de loi a fait l'objet d'une censure totale par le Conseil constitutionnel .
B. UNE MISE EN APPLICATION DES LOIS D'ORIGINE PARLEMENTAIRE ÉQUIVALENTE AUX AUTRES LOIS
Parmi les neuf propositions de loi promulguées au cours de la période de référence, deux sont d'application directe . Il s'agit des lois n° 2012-281 du 29 février 2012 visant à assouplir les règles relatives à la refonte de la carte intercommunale et n°2012-326 du 7 mars 2012 relative aux formations supplétives des forces armées. On notera que la loi n°2012-346 du 12 mars 2012 relative aux mesures conservatoires en matière de procédures de sauvegarde, de redressement judiciaire ou de liquidation judiciaire et aux biens qui en font l'objet qui ne prévoyait pas expressément de mesure d'application a fait l'objet d'un décret. Ce décret d'application était tout à fait nécessaire, bien que la loi ne prévoyait de façon expresse aucun texte d'application. Il a été pris sur le fondement du pouvoir réglementaire général d'application des lois et apporte des garanties supplémentaires en matière de protection du droit constitutionnel de propriété. Cette loi n'est donc pas, statistiquement, comptabilisée dans les lois d'application directe.
Les autres lois d'origine parlementaire sont partiellement mises en application. Statistiquement, ces textes font l'objet de taux de mise en application équivalent à ceux des projets de loi. On remarquera néanmoins des disparités très importantes puisque quatre de ces lois sont aujourd'hui pleinement applicables tandis que la loi n° 2012-304 du 6 mars 2012 relative à l'établissement d'un contrôle des armes moderne, simplifié et préventif, par exemple, fait l'objet d'un taux de mise en application de seulement 6%.
C. UNE MISE EN APPLICATION DES MESURES D'ORIGINE PARLEMENTAIRE ÉQUIVALENTE AUX AUTRES MESURES
Les mesures réglementaires de mise en application sont annoncées dans la loi le plus souvent dès le texte initial, notamment dans les projets de loi. Elles sont donc principalement d'origine gouvernementale. Le taux de mise en application des mesures réglementaires issues de dispositions d'origine parlementaire ne diffère cependant pas substantiellement du taux de mise en application global. Autrement dit, le Gouvernement n'est pas enclin à adopter plus vite les mesures réglementaires qu'il a lui-même générées.
On remarquera cependant cette année une disparité entre les deux chambres puisque les mesures réglementaires prises sur le fondement de dispositions d'origine sénatoriale ont un taux de mise en application (25 %) deux fois moins élevé que des mesures réglementaires issues d'Amendement de l'Assemblée nationale (50 %).
Origine des mesures réglementaires de mise en
application prévues
par les lois promulguées au cours de la
période de référence
(à l'exclusion des rapports)
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Texte initial |
Amendement du Gouvernement |
Amendement d'origine sénatoriale |
Amendement de l'Assemblée nationale |
Introduction en commission mixte paritaire |
Total |
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Mesures prises |
23 |
8 |
13 |
16 |
0 |
60 |
|
Mesures restant à prendre |
36 |
15 |
38 |
16 |
2 |
107 |
|
Total des mesures à prendre |
59 |
23 |
51 |
32 |
2 |
167 101 ( * ) |
|
% du total général |
35 % |
14 % |
30 % |
19% |
1% |
99 % |
|
Taux de mise en application |
39 % |
35 % |
25 % |
50% |
0% |
36 % |
VI. RAPPORTS DU GOUVERNEMENT AU LÉGISLATEUR : DE NOUVEAUX RETARDS ACCUMULÉS
L'application de l'article 67 de la loi n° 2004-1343 de simplification du droit demeure, comme chaque année, irrégulière.
Cet article, adopté à l'initiative du Gouvernement, prévoit que ce dernier publie, pour chaque loi promulguée, un rapport sur la mise en application de cette loi à l'issue d'un délai de six mois suivant la date de son entrée en vigueur.
Ce rapport doit mentionner les textes réglementaires publiés et les circulaires édictées pour la mise en oeuvre de ladite loi, ainsi que, le cas échéant, les dispositions de celle-ci qui n'ont pas fait l'objet des textes de mise en application et en indique les motifs.
Pourtant, à ce jour, dix lois promulguées avant le 30 septembre 2012 n'ont toujours pas fait l'objet de la transmission dudit rapport.
C'est le cas des lois organique n° 2011-883 du 27 juillet 2011 relative aux collectivités régies par l'article 73 de la Constitution, n° 2011-884 du 27 juillet 2011 relative aux collectivités territoriales de Guyane et de Martinique, organique n° 2011-918 du 1er août 2011 relative au fonctionnement des institutions de la Polynésie française, n° 2011-939 du 10 août 2011 sur la participation des citoyens au fonctionnement de la justice pénale et le jugement des mineurs, n° 2011-1862 du 13 décembre 2011 relative à la répartition des contentieux et à l'allègement de certaines procédures juridictionnelles, n° 2011-1940 du 26 décembre 2011 visant à instaurer un service citoyen pour les mineurs délinquants, organique n° 2012-208 du 13 février 2012 portant diverses dispositions relatives au statut de la magistrature, n° 2012-304 du 6 mars 2012 relative à l'établissement d'un contrôle des armes moderne, simplifié et préventif, n° 2012-409 du 27 mars 2012 de programmation relative à l'exécution des peines et n° 2012-410 du 27 mars 2012 relative à la protection de l'identité.
VII. UN NOMBRE CROISSANT DE QUESTIONS AU GOUVERNEMENT SUR LA MISE EN APPLICATION DES LOIS
Comme chaque année, la parution du rapport du service des commissions du Sénat a été l'occasion pour de nombreux parlementaires d'interpeller le gouvernement sur les problèmes récurrents de retards dans la mise en application des lois, en général par le biais de questions écrites posées aux ministres, mais également de questions orales , permettent aux parlementaires de contrôler le travail du gouvernement et, depuis leur mise en place en octobre 2009, de questions cribles .
Un texte a particulièrement focalisé l'attention des sénateurs cette année puisqu'on relève, au cours de la période de référence, pas moins d'une quarantaine de questions écrites adressées au Gouvernement sur l'application de la loi n° 2010-737 du 1 er juillet 2010 portant réforme du crédit à la consommation.
COMMUNICATION DU PRÉSIDENT DE LA COMMISSION
Lundi 15 avril 2013
M. Jean-Pierre Sueur, président . Comme le faisait avant moi Jean-Jacques Hyest, il me revient de vous présenter une communication sur l'application des lois au 31 mars 2013. La mise en application des lois promulguées entre le 14 juillet 2011 et le 30 septembre 2012 concerne deux gouvernements, entre lesquels nos critiques seront également partagées... Le contrôle de la mise en application des lois opéré par les assemblées a été considérablement renforcé ces dernières années. Le Sénat a créé en 2011 la commission sénatoriale pour le contrôle de l'application des lois. Un comité de suivi de l'application des lois a été mis en place par le Gouvernement en mars de la même année. Le contrôle de l'application des lois au sein du Secrétariat général du Gouvernement (SGG) relève d'une cellule de programmation de l'activité normative. La coopération entre les services des assemblées et le SGG s'est accrue puisque les services de ce dernier sont systématiquement saisis sur chacune des mesures en attente de parution. Pour autant, la situation est loin d'être satisfaisante.
Jusqu'en 2010, les commissions permanentes du Sénat examinaient au 30 septembre les mesures réglementaires relatives à toutes les lois adoptées lors de la session qui s'achevait à la même date. Il a été décidé de décaler la période de référence des mesures réglementaires prises en compte : sont maintenant intégrées dans les statistiques toutes celles qui ont été prises dans les six mois suivant la dernière promulgation d'une loi comptabilisée dans la période.
Mécaniquement, une période de référence plus courte pour les lois, conjuguée à une période d'adoption des mesures réglementaires plus longue aurait dû entraîner un taux d'application supérieur. Or, deux mesures d'application sur trois ne sont toujours pas prises, pour les textes examinés par notre commission entre le 14 juillet 2011 et le 30 septembre 2012.
C'est d'autant moins acceptable que notre activité a été particulièrement chargée ; 21 lois ont été promulguées au cours de la période de référence, dont neuf d'origine parlementaire, mais la commission a également adopté sept propositions de loi qui sont actuellement en navette, une proposition de loi qui est toujours en instance d'examen en séance publique, une proposition de loi qui n'a pas été adoptée en séance publique, deux qui ont fait l'objet d'un renvoi en commission et une qui a fait l'objet d'une censure totale par le Conseil constitutionnel. Ainsi, en un an, notre commission a examiné 33 textes législatifs. Elle a publié neuf rapports d'information, rendu 21 avis budgétaires et trois avis sur des textes examinés au fond par d'autres commissions.
Les conditions d'examen de ces textes ont été difficiles. En témoigne l'usage de la procédure accélérée qui constitue la donnée statistique la plus inquiétante : 100 % des projets de lois et deux propositions de lois sur trois y ont été soumis. Son usage suspend le délai minimal d'examen des textes prévus à l'article 42 de la constitution. Il réduit considérablement le temps que les parlementaires consacrent à l'examen d'un texte. Couplé à un nombre de textes toujours plus important, le recours accentué à cette procédure ne facilite pas le travail du Parlement. Si l'objet de certains textes la justifie parfois, elle ne peut être systématique. Il faudra suivre avec attention cette évolution.
Je m'en tiendrai ici à quelques exemples significatifs. Le premier concerne la loi de programmation relative à l'exécution des peines qui prévoit qu'un décret fixera les conditions dans lesquelles des personnels hospitaliers peuvent consacrer une partie de leur temps de service à la réalisation d'expertises ordonnées par l'autorité judiciaire. C'est la seule disposition de cette loi à avoir été introduite par le Sénat et approuvée par la précédente majorité de l'Assemblée nationale. À ce jour, la mesure nécessaire n'a pas été publiée.
Le deuxième exemple concerne une loi pour laquelle des mesures ont été prises mais n'ont pas été mises en oeuvre en raison de l'alternance politique. Un décret d'octobre 2011 relatif à la participation des citoyens au fonctionnement de la justice pénale a édicté les mesures réglementaires prévues par la loi. À la suite du rapport de deux avocats généraux de la Cour de cassation, la garde des sceaux a annoncé son intention de mettre un terme à l'expérimentation. Un arrêté en date du 18 mars 2013 en a tiré les conséquences. De fait, les dispositions relatives aux citoyens assesseurs sont privées d'application, et sauf nouvelle intervention du législateur, deviendront caduques au 1 er janvier 2014. Il s'agit ici de l'effet naturel d'une alternance politique.
La troisième loi illustre un problème de codification. La loi de février 2007 relative à l'outre-mer prévoyait des dispositions relatives à Saint-Pierre-et-Miquelon. Au sein du code général des collectivités territoriales (CGCT), ont été insérées des dispositions législatives qui n'ont pas entraîné l'édiction de mesures règlementaires spécifiques postérieurement à la promulgation de la loi. L'article LO 6413-1 du CGCT a rendu applicable, à compter du 1 er janvier 2008, les lois et règlements déjà intervenus dans les matières qui ne sont pas exclues du régime de l'application de plein droit. Des dispositions antérieures à la loi, non contredites par une disposition spécifique à Saint-Pierre-et-Miquelon, garantissent l'application de la loi. Il aurait été plus clair cependant de procéder par des renvois explicites au sein de la partie règlementaire du CGCT, comme pour les collectivités de Saint-Martin et de Saint-Barthélemy.
La loi du 12 mars 2012 relative aux procédures de sauvegarde, de redressement judiciaire ou de liquidation judiciaire a fait l'objet d'un décret d'application, tout à fait nécessaire, bien que non prévu par la loi. Il apporte des garanties supplémentaires en matière de protection du droit constitutionnel de propriété. Pour une fois, le pouvoir réglementaire a publié rapidement un texte non explicitement demandé par la loi. Hélas, il s'agissait de traiter la situation de Petroplus, dont les offres rachat viennent d'être déclarées irrecevables.
Si l'on attend encore une grande partie des mesures d'application de la loi relative à la simplification du droit, due à M. Warsmann, l'arrêté du 22 novembre 2012 a simplifié les formalités de l'obligation de dépôt des journaux et périodiques auprès des autorités publiques prévue par la loi sur la liberté de la presse. La loi a simplifié ces dispositions obsolètes, en centralisant le dépôt auprès du ministre chargé de la communication, et les modalités de dépôt ont été précisées par l'arrêté. Cette simplification constitue un premier pas, et j'encourage le Gouvernement à publier les innombrables décrets et textes d'application sans lesquels la simplification du droit reste un voeu pieux.
La commission s'est acquittée de sa tâche dans des conditions souvent tendues ; le Gouvernement a encore des efforts à accomplir pour prendre conscience qu'il est nécessaire de limiter le recours à la procédure accélérée, et publier les textes d'application.
M. René Vandierendonck . - Le rapport d'information de nos collègues Gourault insiste à bon droit sur les textes que nous avons examinés, qu'il s'agisse de la Commission consultative d'évaluation des normes ou du travail engagé sur le statut de élus. Je veux exprimer la déception d'un jeune sénateur devant la lenteur des procédures législatives. La commission des lois doit exprimer haut et fort ses attentes.
M. Yves Détraigne . - La présentation du rapport sur l'application des lois fait partie des exercices rituels. Avons-nous des données sur le délai d'attente des textes d'application, sur le nombre de lois votées qui ne seront jamais appliquées ? Si la situation ne va pas en s'améliorant, une réflexion menée par notre commission ne serait-elle pas opportune ? Pourquoi ne pas instaurer un service après-vote ? On pourrait demander aux rapporteurs d'interroger les services de l'exécutif chargés de rédiger les textes d'application, de vérifier notamment que ceux-ci ne compliquent pas la loi. Réfléchissons à la manière de rendre efficace un travail bien fait.
M. Patrice Gélard . - Je vous félicite pour ce rapport annuel. Une fois de plus, je m'interroge sur la raison d'être de la commission ad hoc de l'application des lois. Elle fait double emploi avec la nôtre ; les moyens mis à sa disposition devraient être redistribués aux commissions permanentes, qui sont souvent saturées. Nous pourrions ainsi travailler sur l'application des lois, dans le respect de la Constitution, telle qu'elle a été révisée en 2008.
M. Jean-Pierre Sueur, président . - Je partage les analyses de MM. Vandierendonck et Détraigne. Cependant, il existe une commission de contrôle de l'application des lois...
M. Yves Détraigne . - Eh oui !
M. Jean-Pierre Sueur, président . - Certains considèrent qu'il y a une certaine redondance. En tous les cas, elle comprend des représentants de chaque commission et organise des débats : ce sera bientôt le cas au sujet de la loi pénitentiaire.
* 99 Organisme mis en place à la demande de M. le Ministre des relations avec le Parlement de l'époque, M. Patrick OLLIER, le 10 mars 2011.
* 100 Soit 21 lois sur les 57 promulguées au cours de la période.
* 101 Ne sont pas comptabilisées les mesures dont l'origine n'est pas prévue.