PREMIÈRE PARTIE : LE BILAN DE LA MISE EN APPLICATION DES LOIS DURANT LA SESSION 2011-2012
I. LA MÉTHODOLOGIE DU CONTRÔLE
A. DES STATISTIQUES ÉTABLIES À PARTIR D'UNE BASE DE DONNÉES PROPRE AU SÉNAT
De manière schématique, le contrôle de la parution des textes d'application des lois par le Sénat repose principalement sur les données d'une base informatique élaborée et gérée en propre par le Sénat depuis 1971 (la base APLEG), tenues à jour par les commissions permanentes, chacune pour les lois qu'elle a examinées au fond. Les commissions recensent ainsi, loi par loi, les dispositions législatives appelant des mesures réglementaires et suivent la parution au Journal Officiel des textes attendus.
En outre, le Premier ministre, constitutionnellement responsable de l'exécution des lois, tient de son pouvoir réglementaire la possibilité de prendre toute mesure nécessaire à l'application d'une loi, en dehors des cas où cette loi elle-même l'y invite ; la publication des mesures d'application non prévues par la loi mais identifiées comme telles est donc également renseignée dans la base APLEG.
Les données ainsi collectées font apparaître quatre catégories de lois réparties selon leur état de mise en application :
- les lois dites « d'application directe », qui ne prescrivent pas expressément de mesure réglementaire d'application. Une loi « d'application directe » peut néanmoins avoir été suivie de décrets ou d'arrêtés non formellement prévus par le Parlement ;
- les lois « mises en application » , c'est-à-dire celles qui ont reçu toutes les mesures réglementaires prescrites par le législateur ;
- les lois « partiellement mises en application » , qui n'ont reçu qu' une partie des mesures réglementaires prescrites par le législateur. Au sein de cette catégorie, le degré de mise en application de chaque loi est très variable, et s'apprécie par référence au nombre des articles à appliquer et au nombre des décrets ou arrêtés nécessaires ;
- les lois « non mises en application » , qui n'ont encore reçu aucune des mesures réglementaires prescrites par le législateur.
B. DES NOTIONS À INTERPRÉTER AVEC PRUDENCE
Ces terminologies n'ont cependant qu'une valeur relative. Ainsi, une loi contenant une majorité de dispositions d'application directe peut néanmoins rester répertoriée parmi les lois « non mises en application », dès lors qu'elle n'a reçu aucun des textes réglementaires -fût-il unique- demandés par le législateur. Dans ce cas, la loi, bien que dite « non mise en application », peut être largement entrée en vigueur.
Dans le même ordre d'idée, la notion de loi « totalement » ou « partiellement » inapplicable recouvre des réalités très différentes.
Ainsi, la commission des Affaires économiques relève-t-elle que la loi n° 2012-325 du 7 mars 2012 portant diverses dispositions d'ordre cynégétique, dont la plupart des 23 articles sont en vigueur, reste classée dans la catégorie optiquement inquiétante « non mise en application » du simple fait de la non-publication du seul décret d'application que prévoyait son article 13 ; inversement, un seul décret fait entrer une loi dans la catégorie plus rassurante « partiellement mise en application », alors même qu'un très grand nombre d'autres textes réglementaires nécessités par cette même loi resteraient au contraire en souffrance...
De même, les pourcentages de mise en application n'ont qu'une valeur indicative de l'effort réglementaire déployé par le Gouvernement, selon l'ampleur des loi considérées ; ainsi, la publication de « seulement » 70 % des mesures réglementaires d'un texte nécessitant 40 décrets représente une production réglementaire bien plus considérable que la mise en application « à 100 % » d'une loi ne nécessitant qu'un seul décret.