COMMISSION DES AFFAIRES SOCIALES |
- BILAN STATISTIQUE
La présente note porte sur les lois promulguées entre le 14 juillet 2011 et le 30 septembre 2012 et sur les lois antérieures ayant fait l'objet de mesures réglementaires d'application jusqu'au 31 mars 2013.
Dans les secteurs relevant au fond de la compétence de la commission des affaires sociales, cinq lois ont été adoptées définitivement lors de la session extraordinaire 2010-2011 :
- loi n° 2011-867 du 20 juillet 2011 relative à l'organisation de la médecine du travail ;
- loi n° 2011-893 du 28 juillet 2011 pour le développement de l'alternance et la sécurisation des parcours professionnels ;
- loi n° 2011-894 du 28 juillet 2011 de financement rectificative de la sécurité sociale pour 2011 ;
- loi n° 2011-901 du 28 juillet 2011 tendant à améliorer le fonctionnement des maisons départementales des personnes handicapées et portant diverses dispositions relatives à la politique du handicap ;
- loi n° 2011-940 du 10 août 2011 modifiant certaines dispositions de la loi n° 2009-879 du 21 juillet 2009 portant réforme de l'hôpital et relative aux patients, à la santé et aux territoires.
S'y ajoutent les sept lois adoptées au cours de la session ordinaire 2011-2012 :
- loi n° 2011-1906 du 21 décembre 2011 de financement de la sécurité sociale pour 2012 ;
- loi n° 2011-2012 du 29 décembre 2011 relative au renforcement de la sécurité sanitaire du médicament et des produits de santé ;
- loi n° 2012-157 du 1 er février 2012 relative à l'exercice des professions de médecin, chirurgien-dentiste, pharmacien et sage-femme pour les professionnels titulaires d'un diplôme obtenu dans un État non membre de l'Union européenne ;
- loi n° 2012-300 du 5 mars 2012 relative aux recherches impliquant la personne humaine ;
- loi n° 2012-301 du 5 mars 2012 relative au suivi des enfants en danger par la transmission des informations ;
- loi n° 2012-355 du 14 mars 2012 relative à la gouvernance de la sécurité sociale et à la mutualité ;
- loi n° 2012-375 du 19 mars 2012 relative à l'organisation du service et à l'information des passagers dans les entreprises de transport aérien de passagers et à diverses dispositions dans le domaine des transports.
Ce sont donc douze lois qui ont été définitivement adoptées dans le champ de compétences de la commission des affaires sociales entre le 14 juillet 2011 et le 30 septembre 2012 , niveau qui n'avait pas été atteint depuis la session 2007-2008. Notons que cinq des textes adoptés l'ont été lors de la session extraordinaire 2010-2011 et que la session 2011-2012 a été marquée par une loi de grande ampleur, la loi relative au renforcement de la sécurité sanitaire du médicament et des produits de santé, ainsi que par l'aboutissement de la loi relative aux recherches impliquant la personne humaine, dont le processus législatif avait été initié en 2009.
Outre l'adoption de ces lois, il faut ajouter :
- les huit avis budgétaires ;
- les quatre textes sur lesquels la commission s'est saisie pour avis : « simplification du droit et allègement des démarches administratives», « harcèlement sexuel » et les lois de finances rectificatives pour 2012 des 15 mars et 16 août 2012 ;
- trois rapports 75 ( * ) législatifs sur des textes n'ayant pas abouti ;
- un rapport sur la proposition de résolution européenne relative à la reconnaissance des qualifications professionnelles et le règlement concernant la coopération administrative par l'intermédiaire du système d'information du marché intérieur.
Enfin, la commission a publié huit rapports d'information , dont trois au titre de la mission d'évaluation et de contrôle de la sécurité sociale.
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Nombre de lois promulguées dans les
secteurs
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2007-2008 |
2008-2009 |
2009-2010 |
2010-2011 |
2011-2012 76 ( * ) |
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12 |
5 |
5 |
7 |
12 |
I. MISE EN APPLICATION DES LOIS RÉCENTES : L'EFFORT SE POURSUIT
A. UN TAUX DE MISE EN APPLICATION SATISFAISANT DES LOIS DE L'ANNÉE PARLEMENTAIRE 2011-2012
1. Un nombre de lois mises en application en hausse : un effort soutenu
Mise en application des lois promulguées
du
14 juillet 2011 au 30 septembre 2012
Sur les douze lois examinées au fond par la commission, deux sont d'application directe 77 ( * ) , trois sont, au 31 mars 2013, totalement mises en application 78 ( * ) , six le sont partiellement (à hauteur de 59 % en moyenne) et une seule 79 ( * ) n'est pas appliquée.
Évolution des lois d'application directe et des lois mises en application
La proportion de lois totalement applicables 80 ( * ) au cours de leur année d'adoption atteint donc 42 % pour 2011-2012 , ce qui constitue une hausse significative par rapport à l'année précédente - 28 % de textes pleinement applicables - et s'inscrit dans la tendance favorable de plus long terme observée depuis l'année parlementaire 2007-2008.
Cette hausse est d'autant plus remarquable que le nombre de lois adoptées définitivement est passé de sept pour l'année 2010-2011 à douze pour l'année 2011-2012. Le taux de lois pleinement applicables augmente, alors même que l'échantillon de cette année est beaucoup plus représentatif.
Ce taux plus élevé qu'à l'habitude tient à la fois aux deux lois d'application directe et aux trois lois totalement mises en application. En effet, alors qu'une seule loi était devenue totalement applicable au cours de la session d'adoption en 2010-2011, elles sont au nombre de trois sur 2011-2012. Les dix mesures réglementaires attendues pour la loi « médecine du travail » et les sept mesures attendues pour la loi « exercice de certaines professions médicales » ont été prises. Quant à l'unique décret prévu par la loi « gouvernance de la sécurité sociale et à la mutualité », il pouvait se satisfaire de dispositions déjà en vigueur (article D. 231-5 du code de la sécurité sociale), si bien qu'il n'était pas nécessaire de prendre une nouvelle mesure d'application. Cette loi est donc, elle aussi, pleinement applicable.
On ne peut que saluer la poursuite de l'effort d'application, avec trois lois pour lesquelles toutes les mesures réglementaires attendues ont été prises avant la fin de l'année parlementaire.
Outre le nombre de lois applicables, c'est le taux de mise en application de l'année qu'il faut examiner pour mesurer la production réglementaire du Gouvernement et juger du respect des prescriptions du législateur.
2. Taux de mise en application : de bons résultats
Si l'on se fonde sur le marqueur du taux de mise en application des lois adoptées définitivement dans l'année, la mise en application des lois se situe en retrait par rapport à l'an dernier, mais au-dessus des taux observés depuis 2005.
Les douze lois examinées au fond par la commission en 2011-2012 ont prévu 152 mesures d'application au total, soit quinze de moins que l'an dernier.
Comme lors de la session 2010-2011, la mise en oeuvre des lois à caractère sanitaire et social promulguées cette année nécessitait un grand nombre de textes d'application, soit plus de 31 % des mesures réglementaires attendues pour l'ensemble des lois adoptées définitivement au cours de la session écoulée (soit 152 sur 487), contre 33 % l'année dernière, 9 % en 2009-2010 81 ( * ) , 55 % en 2008-2009 et 21 % en 2007-2008.
L'année 2010-2011 était marquée par un taux d'application exceptionnel: 78 % des mesures prévues étaient prises au 31 décembre 2011 . Après le saut qualitatif constaté entre 2005 et 2009 - entre 30 % et 45 % des articles appelant des dispositions réglementaires applicables en fin d'exercice -, la session précédente était donc marquée par l'accélération et le renforcement significatif de la mise en application des lois. Ces très bons résultats s'expliquaient en grande partie par la publication rapide de nombreuses mesures réglementaires prévues par la loi portant réforme des retraites et la loi de financement de la sécurité sociale pour 2011.
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Application des dispositions des lois
promulguées
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Nombre de dispositions pour lesquelles un texte réglementaire est prévu par la loi |
152 |
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entrées en application |
97 |
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restant à appliquer |
55 |
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Taux de mise en application des mesures prévues |
64 % |
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Textes réglementaires non prévus par la loi |
11 |
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Taux de mise en application global |
70 % |
Par rapport à la session 2010-2011, l'année 2011-2012 est marquée par un fléchissement de la mise en application des lois : 64 % des mesures prévues ont été prises au 31 mars 2013 . Cela dit, cette baisse doit être nuancée, car elle intervient après une année record. En outre, ce résultat est supérieur aux résultats observés entre 2005 et 2010 - entre 16 % et 45 % de taux d'application. Il peut être considéré comme satisfaisant.
Aussi, la période étudiée a été marquée par un changement de majorité gouvernementale . Cela conduit naturellement à s'interroger sur l'incidence de l'alternance politique en matière de parution des textes d'application.
On constate, en premier lieu, que le Gouvernement précédent s'est logiquement attaché à édicter de nombreux textes d'application avant l'échéance du mois de mai 2012, ce qui a joué positivement sur les statistiques en matière d'application.
Le rythme de parution s'est ensuite ralenti, mais il a repris à partir de septembre 2012, permettant l'application de dispositions votées sous la précédente législature comme celles relatives au fonctionnement des MDPH ou à la sécurité sanitaire du médicament.
Quelques dispositions antérieures à mai 2012, qui étaient en attente d'application, ont été abrogées ou modifiées depuis lors par la loi de financement de la sécurité sociale pour 2013 82 ( * ) ou d'autres textes 83 ( * ) . Leur nombre est toutefois assez limité.
Finalement, sur un plan strictement quantitatif, le changement de Gouvernement ne semble pas avoir eu d'impact majeur sur le niveau de publication des textes d'application.
Dans certains cas, les changements de priorité ou la préparation de futures réformes peuvent conduire à suspendre le processus de mise en oeuvre des mesures réglementaires, par exemple certaines dispositions de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2012 qui concernaient l'aide à la complémentaire santé ou l'attribution par les ARS de « primes » aux établissements de santé ayant atteint leurs objectifs. Les réflexions lancées sur l'hôpital ou la couverture complémentaire santé pourraient justifier que la mise en oeuvre de ces dispositions soit mise en suspens.
Enfin, ce résultat global masque des disparités importantes entre des lois mises en application de manière très satisfaisante et des lois ayant un faible taux de mise en application.
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Année parlementaire |
2008-2009
|
2009-2010
|
2010-2011
|
2011-2012
|
|
Taux de mise en application |
32 % |
16 % |
78 % |
64 % |
|
Nombre de mesures attendues |
340 |
61 |
168 |
152 |
Évolution du taux de mise en application des
lois
selon les années parlementaires
|
Lois totalement mises en application adoptées
définitivement
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|
Nombre de mesures prévues (sauf rapports) |
Nombre
|
Taux de mise
|
|
|
Loi n° 2011-867 relative à l'organisation
|
10 |
10 |
100 % |
|
Loi n° 2012-157 relative à l'exercice
des professions de médecin, chirurgien-dentiste, pharmacien et
sage-femme
|
7 |
7 |
100 % |
|
Loi n° 2012-355 du 14 mars 2012
|
1 |
1 |
100 % |
? Trois lois ont été totalement mises en application au cours de la période.
Ainsi, les dix mesures d'application de la loi relative à l'organisation de la médecine du travail ont été prises par deux décrets et trois décrets en Conseil d'État 84 ( * ) .
La publication du décret n° 2012-659 du 4 mai 2012 a permis la mise en application de la loi relative à l'exercice des professions de médecin, chirurgien-dentiste, pharmacien et sage-femme pour les professionnels titulaires d'un diplôme obtenu dans un État non membre de l'Union européenne.
De même, la loi relative à la gouvernance de la sécurité sociale et à la mutualité prévoyait une mesure d'application relative aux modalités d'élection des représentants du personnel siégeant au conseil d'administration de la caisse d'assurance retraite et de la santé au travail d'Alsace-Moselle. La mise en oeuvre de la loi a pu s'appuyer sur un décret préexistant (article D. 231-5 du code de la sécurité sociale). Il n'était donc pas nécessaire de prendre une nouvelle mesure d'application et la Carsat d'Alsace-Moselle a pu être créée au 1 er avril 2012, comme prévu par la loi. En outre, un décret 85 ( * ) du 27 avril 2012, non prévu par la loi, a permis l'entrée en vigueur rapide l'article 3 qui modifiait la composition du Conseil supérieur de la mutualité.
? Pour ce qui concerne les lois partiellement mises en application adoptées définitivement au cours de l'année parlementaire, le tableau ci-dessous précise leur taux de mise en application respectif.
Taux de mise en application des lois partiellement
applicables
adoptées définitivement entre le 14 juillet 2011
et le 30 septembre 2012
|
Nombre de mesures prévues (sauf rapports) |
Nombre
|
Taux de mise
|
|
|
Loi n° 2011-893 du 28 juillet 2011 pour le développement de l'alternance et la sécurisation des parcours professionnels |
3 |
2 |
67 % |
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Loi n° 2011-901 du 28 juillet 2011 tendant à améliorer le fonctionnement des maisons départementales des personnes handicapées et portant diverses dispositions relatives à la politique du handicap |
10 |
6 |
60 % |
|
Loi n° 2011-940 du 10 août 2011 modifiant certaines dispositions de la loi n° 2009-879 du 21 juillet 2009 portant réforme de l'hôpital et relative aux patients, à la santé et aux territoires |
11 |
3 |
27 % |
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Loi n° 2011-1906 du 21 décembre 2011 de financement de la sécurité sociale pour 2012 |
61 |
39 |
64 % |
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Loi n° 2011-2012 du 29 décembre 2011 relative au renforcement de la sécurité sanitaire du médicament et des produits de santé |
39 |
27 |
69 % |
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Loi n° 2012-300 du 5 mars 2012 relative aux recherches impliquant la personne humaine du 6 mars 2012 |
9 |
2 |
22 % |
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Loi n° 2012-301 du 5 mars 2012 relative au suivi des enfants en danger par la transmission des informations |
1 |
0 |
0 % |
Si le taux global d'application des lois a diminué par rapport à l'an dernier, les deux lois appelant le plus de mesures d'application ont des taux très satisfaisants .
? C'est le cas de la loi « médicament » , dont le taux d'application s'élève à 69 % .
Sur les quarante-deux mesures d'application prévues, vingt-sept ont été prises à la date du 31 mars 2013. Parmi elles :
- le décret n° 2012-745 du 9 mai 2012, complète la liste des personnes devant remplir une déclaration personnelle d'intérêts (DPI) et précise la nature des informations contenues dans les déclarations ;
- le décret n° 2012-597 du 27 avril 2012 apporte des précisions relatives à l'Agence nationale de sécurité du médicament et des produits de santé (ANSM), créée en remplacement de l'Agence française de sécurité sanitaire des produits de santé (Afssaps). Il précise en particulier la composition du conseil d'administration, ses modalités de fonctionnement ainsi que les sujets sur lesquels il est amené à délibérer.
L'essentiel des mesures réglementaires prévues au titre I er doivent encore être publiées. En particulier, l'article 2 , inspiré du « Sunshine act » américain, demeure aujourd'hui inapplicable.
? La mise en application de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2012 , sans atteindre le taux exceptionnel de 75 % observé l'an dernier, reste dans la dynamique initiée en 2006 (69 % en 2009, 50 % en 2008, 37 % en 2007, 41 % en 2006) : son taux d'application est de 64 % au 31 mars 2013. On ne peut que saluer l'effort accompli à long terme sur ce texte financier qui aborde des sujets souvent complexes et nécessite un grand nombre de mesures réglementaires. Parmi les mesures devenues applicables :
- le décret n° 2012-1482 du 27 décembre 2012 a défini les modalités d'intégration des différentes branches du régime spécial de sécurité sociale (maladie, maternité, invalidité et décès) du personnel de la chambre de commerce et d'industrie de Paris au régime général de sécurité sociale à compter du 1 er janvier 2013 ;
- le décret n° 2012-1486 du même jour a aligné le taux de la cotisation d'assurance maladie, maternité, invalidité et décès due par la chambre de commerce et d'industrie de région Paris Ile-de-France au régime général de sécurité sociale sur le taux de la cotisation employeur applicable dans la fonction publique de l'État, pour les salariés de la chambre de commerce et d'industrie de Paris qui relevaient antérieurement au 1 er janvier 2013 du régime spécial d'assurance maladie de cet établissement. Cet alignement progressif est échelonné sur la période allant du 1 er janvier 2013 au 1 er janvier 2019 ;
- le décret n° 2012-1550 du 28 décembre 2012 a permis de définir les modalités d'application de la régularisation anticipée des cotisations et contributions sociales, de la modulation des versements provisionnels sur la base du revenu estimé de l'année en cours, de la radiation d'office du régime social des indépendants, de la modification de fréquence de paiement en cours d'année, des dispositions de taxation forfaitaire en l'absence de déclaration de revenu ;
- le décret n° 2011-2038 du 29 décembre 2011 a fixé l'assiette forfaitaire des cotisations provisionnelles de début d'activité, dues par les travailleurs indépendants au titre des assurances familles, maladie-maternité, vieillesse et invalidité-décès ;
- le décret n° 2012-443 du 3 avril 2012 a précisé l'assiette forfaitaire des cotisations minimales dues par les travailleurs indépendants non agricoles au titre du financement des différents risques ; les cas dans lesquels les cotisants peuvent être exemptés de la majoration de retard prévue en cas de sous-estimation, par eux, du revenu estimé sur la base duquel ils ont demandé que soient calculées, de manière dérogatoire, les cotisations et contributions dues à titre provisionnel ; le taux de cette majoration ainsi que ses règles de recouvrement.
Parmi les mesures de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2012 non applicables à ce jour , certaines touchent à des questions sur lesquelles le Gouvernement a lancé des réflexions lors de son entrée en fonction. Les travaux en cours sur l'hôpital ou la généralisation des complémentaires santé pourraient ainsi impacter l'article 57 prévoyant que, lorsque les objectifs fixés par l'ARS à un établissement de santé ont été atteints ou dépassés, le directeur général de l'ARS peut décider du versement d'une contrepartie financière, ou l'article 55, qui visait la mise en place d'un « label ACS » bénéficiant aux contrats « offrant des prestations adaptées aux besoins spécifiques des personnes concernées ». On peut aussi noter que l'article 75 visant à créer un tarif spécifique pour les personnes non couvertes par un régime de sécurité sociale, et en l'espèce pour les étrangers fortunés, n'a pas reçu application.
Quant à l'article 47 de la même loi, qui instaurait une taxe additionnelle exigible pour toute demande d'inscription ou de renouvellement d'un produit de santé nécessitant une évaluation médico-économique de la part de la HAS, il a été abrogé par l'article 27 de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2013, sans avoir eu le temps ou la capacité de recevoir une disposition d'application.
? Les résultats observés pour la loi pour le développement de l'alternance et la sécurisation des parcours professionnels sont aussi satisfaisants. Son taux de mise en application atteint 67 % bien qu'un seul décret soit intervenu.
Trois mesures attendues concernaient le transfert aux Urssaf du recouvrement des contributions relatives au contrat de sécurisation professionnelle : application de l'article 41 (alinéas 9 et 32, art. L. 1233-66 et 1233-69 du code du travail) et de l'article 44 (paragraphe III). Elles n'ont plus lieu d'être puisque la loi n° 2012-1189 du 26 octobre 2012 portant création des emplois d'avenir, revenant sur le principe de ce transfert, a maintenu le recouvrement de ces contributions par Pôle emploi.
Par ailleurs, trois dispositions de l'article 27 sur l' encadrement des stages en entreprise sont applicables, bien qu'aucune des mesures réglementaires prévues par la loi ne soit intervenue. En effet, qu'il s'agisse des conventions de stage, de l'intégration des stages dans le cursus scolaire ou universitaire ou des gratifications destinées aux stagiaires, les dispositions réglementaires en vigueur antérieurement à la loi continuent de s'appliquer .
En revanche, les décrets qui devaient préciser les dispositions applicables au registre des conventions de stage et les conditions de dérogation à la durée maximale de six mois, ne sont pas parus.
? La loi tendant à améliorer le fonctionnement des maisons départementales des personnes handicapées et portant diverses dispositions relatives à la politique du handicap constitue également un autre motif de satisfaction. Six des dix mesures prévues par le texte ont été prises.
On notera :
- le décret n° 2012-943 du 1 er août 2012 permettant la mise en oeuvre de l'article 18 de la loi, qui prévoit la possibilité pour les établissements assujettis à l'obligation d'emploi des travailleurs handicapés de s'acquitter de cette obligation en passant, pour un montant minimum, des contrats de fournitures, de sous-traitance ou de prestation de services avec des entreprises adaptées, des centres de distribution de travail à domicile ou des établissements ou services d'aide par le travail ;
- le décret en Conseil d'Etat n° 2012-1414 du 18 décembre 2012 qui rend applicable les articles 1 er , 2, 6, 7 et 10 de la loi. Il définit les modalités selon lesquelles un fonctionnaire régi par le statut général de la fonction publique d'Etat et mis à disposition auprès d'une MDPH peut demander la fin de sa mise à disposition et selon lesquelles l'Etat est tenu de faire droit à sa demande. Il précise aussi les conditions dans lesquelles les commissions des droits et de l'autonomie des personnes handicapées (CDAPH) peuvent statuer en section locale ou spécialisée et mettre en oeuvre une procédure simplifiée de prise de décision. Il prévoit les conditions de recevabilité des demandes de prestation de compensation du handicap (PCH) déposées par les personnes handicapées auprès des MDPH. Il simplifie également le processus d'élaboration et de délivrance de la carte de stationnement pour les personnes handicapées. Enfin, il modifie les règles de transmission par les CDAPH des informations aux juridictions du contentieux technique de la sécurité sociale.
On ne peut que se féliciter de la publication de ces deux textes réglementaires, mais regretter que celle-ci soit intervenue plus d'un an après la promulgation de la loi du 28 juillet 2011, dont l'objectif était d'améliorer le plus rapidement possible le fonctionnement des MDPH.
Par ailleurs, quatre mesures d'application font encore défaut pour une pleine application de la loi :
- un arrêté ministériel doit définir le contenu des conventions pluriannuelles d'objectifs et de moyens (Cpom) signées entre chaque MDPH, la CNSA, le conseil général et l'Etat (article 4). A ce jour, sa publication est suspendue dans l'attente de l'acte III de la décentralisation ;
- un arrêté ministériel doit préciser les critères de recrutement des travailleurs handicapés par les entreprises adaptées et les centres de distribution de travail à domicile (article 16) ;
- un décret simple doit définir les critères de versement de la subvention spécifique et des aides au poste versées aux entreprises adaptées ainsi qu'aux centres de distribution de travail à domicile (article 16) ;
- un décret en Conseil d'Etat, pris après avis du conseil national consultatif des personnes handicapées, doit préciser les conditions de mise en oeuvre des exigences d'accessibilité pour les logements destinés à l'occupation temporaire ou saisonnière (article 20).
? La loi modifiant certaines dispositions de la loi n° 2009-879 du 21 juillet 2009 portant réforme de l'hôpital et relative aux patients, à la santé et aux territoires n'atteint, quant à elle, qu'un taux de mise en application de 27 % .
Parmi les mesures applicables, on peut citer :
- le statut de société interprofessionnelle de soins ambulatoires (article 1 er ) ;
- les modalités de mobilisation et l'organisation de la réserve sanitaire (article 25) ;
- la définition des missions des maisons de santé (article 2). Cependant, le cahier des charges déterminant les actions sociales, de santé publique, de prévention et d'éducation pour la santé, auxquelles la maison de santé peut participer, n'a pas été publié ; il s'agit d'une disposition introduite à l'initiative de l'Assemblée nationale ;
- la suppression de la contribution forfaitaire annuelle à la charge des médecins qui refusent de signer un contrat santé solidarité ou qui ne respectent pas les obligations qu'il comporte (article 3) ;
- la non-opposabilité du Sros ambulatoire et élaboration du projet régional de santé (article 4) ;
- la suppression de l'obligation pour les médecins de déclarer leurs absences programmées (article 10).
Sans porter une appréciation de fond sur chacune des mesures présentées, on peut noter que la plupart des mesures adoptées à l'initiative de l'Assemblée nationale ou du Sénat n'ont pas reçu de mesures d'application :
- autorisation d'exercer la profession de médecin pour les étudiants inscrits en troisième cycle des études de médecine (article 5) ;
- fourniture par les professionnels de santé d'informations sur la traçabilité et la sécurité des matériaux utilisés pour fabriquer un dispositif médical sur mesure. Le « devis-type » prévu n'a pas été publié (article 13) ;
- suspension de l'activité d'un centre de santé en cas de danger immédiat pour la sécurité des patients (article 15) ;
- expérimentation du dossier médical sur clé USB qui n'a pas été engagée (article 30). Cette mesure adoptée à l'initiative de l'Assemblée nationale pose, il est vrai, d'importantes difficultés en termes de sécurité des données médicales et ne saurait être regardée comme une réponse à l'échec malheureux du DMP, faute de pilotage et d'engagement politique ;
- conditions de création de lieux de conservation des produits sanguins labiles par des groupements de coopération sanitaire (article 32) ;
- autorisation, à titre expérimental, de la création de plateaux d'imagerie médicale mutualisés (article 33) ;
- conditions d'établissement de schémas régionaux portant sur les centres d'accueil des demandeurs d'asile (article 40).
En outre, la proposition de loi contenait, dès l'origine, une disposition relative aux fondations hospitalières (statuts et modalités de fonctionnement). Les mesures réglementaires d'application n'ont, là non plus, pas été prises (article 20).
? De même, le taux de mise en application de la loi relative aux recherches impliquant la personne humaine du 6 mars 2012 n'atteint que 22 % .
Malgré la relative complexité des dispositions prévues et la nécessité de transposer parallèlement les nouvelles règles issues du droit européen, il est particulièrement regrettable que ce texte d'initiative parlementaire et qui, après un long cheminement, a pu faire l'objet d'un accord large au sein de deux assemblées, soit encore privé d'effet pour ses dispositions les plus importantes. Le législateur ayant pris la précaution de prévoir l'application directe des mesures relatives à l'examen des protocoles de recherche en cas d'inaction prolongée du Gouvernement, il n'est pas impossible que ce soit finalement de cette manière que la réforme adoptée par le Parlement soit mise en oeuvre.
? Comme l'an dernier, une loi n'a fait l'objet d' aucune mesure d'application. Ainsi, la loi du 5 mars 2012, relative au suivi des enfants en danger par la transmission des informations , entend organiser la transmission d'informations entre le département d'origine et le département d'accueil, en cas de changement de résidence des familles. Son article unique prévoit que lorsqu'une famille titulaire d'une prestation d'aide sociale à l'enfance (hors aide financière) ou d'une mesure judiciaire de protection de l'enfance déménage dans un autre département, et que sa nouvelle adresse est connue, le président du conseil général du département d'origine en informe le président du conseil général du département d'accueil et lui transmet les informations relatives au mineur et à la famille concernés.
Les conditions d'application de cette transmission d'informations entre départements sont renvoyées à un décret en Conseil d'Etat, après avis de la Commission nationale de l'informatique et des libertés (Cnil), étant donné l'enjeu de confidentialité qui y est associé.
À ce jour, ce décret n'a pas été publié , rendant dès lors inopérant le dispositif de transmission d'informations. En séance publique, le Gouvernement s'était pourtant engagé à une publication rapide.
On ne peut que déplorer cette absence de mesure réglementaire qui fait obstacle à un meilleur suivi des enfants en danger ou en risque de l'être.
Interrogé par la commission, le ministère des affaires sociales et de la santé a indiqué que le projet de décret avait reçu un avis favorable de la CNIL dans sa délibération n° 2013-034 du 7 février 2013. Il a reçu également un avis favorable de la commission consultative d'évaluation des normes le 4 avril 2013. Il doit être transmis au Conseil d'Etat au cours de ce printemps 2013, plus d'un an après la promulgation de la loi.
? Les délais de parution des mesures attendues par les lois de l'année demeurent satisfaisants par rapport à l'an dernier : 45 % des mesures publiées l'ont été dans les six mois suivant la promulgation de la loi qu'elles appliquent, soit le délai prescrit par la circulaire primo-ministérielle du 29 février 2008. Ainsi, 50 textes sur 108 ont été publiés dans les six mois suivant la promulgation de la loi . Si ces résultats sont moins bons que l'an dernier - 59 % des mesures avaient été prises dans les six mois suivant la promulgation de la loi qu'elles appliquent -, il faut noter que 87 % des mesures prises l'ont été dans l'année suivant la promulgation de la loi.
Délais de parution des mesures d'application
(prévues et non prévues)
concernant les lois adoptées
définitivement au cours de l'année parlementaire
|
Nombre de mesures prises dans un délai |
Soit : |
|
|
- inférieur ou égal à 6 mois |
50 |
46 % |
|
- de plus de 6 mois à 1 an |
44 |
41 % |
|
- de plus de 1 an à 2 ans |
14 |
13 % |
|
Total |
108 |
100 % |
|
Pour mémoire, mesures en attente |
55 |
B. UN EFFORT MAINTENU DE MISE EN APPLICATION DES LOIS RÉCENTES
Lors de l'année parlementaire 2011-2012, 54 mesures réglementaires sont parues en application des lois promulguées antérieurement , soit moins que les deux années précédentes (72 mesures publiées en 2010-2011, 192 en 2009-2010). Cela dit, l'effort d'application des lois antérieures reste soutenu . Le nombre de mesures prises est du même ordre que ceux des sessions 2007-2008 et 2008-2009 (respectivement 57 et 58 mesures publiées) et ne révèle aucun décrochage en la matière.
Ainsi, les efforts de mise en application des lois récentes se sont poursuivis cette année.
La loi portant diverses dispositions d'adaptation de la législation au droit de l'Union européenne en matière de santé, de travail et de communications électroniques est devenue pleinement applicable, alors que son taux d'application était de 67 % au 31 décembre 2011.
De la même manière, la loi de financement de la sécurité sociale pour 2011 , est devenue pleinement applicable : son taux de mise en application était de 72 % au 31 décembre 2011, il est passé à 100 % au 31 mars 2011.
La loi visant à créer une allocation journalière d'accompagnement d'une personne en fin de vie est, elle aussi, devenue pleinement applicable. Le décret du 11 janvier 2011 excluait en effet de son champ les fonctionnaires. On attendait depuis les textes réglementaires pour les y inclure. Il est regrettable qu'il ait fallu un an après la consultation de janvier 2012 pour que ce texte soit pris. Cela dit, on ne peut que se féliciter que le décret 86 ( * ) , publié en janvier 2013, ait rendu applicable cette loi aux trois fonctions publiques.
Le taux de mise en application de la loi portant réforme des retraites , déjà élevé au 31 décembre 2011 (84 %), a atteint 93 % au 31 mars 2013 . L'ensemble des textes prévus aux titres II (dispositions applicables à l'ensemble des régimes), V (mesures de solidarité), VI (mesures relatives à l'égalité entre les hommes et les femmes) et VIII (mesures relatives à l'épargne retraite) ont été publiés.
Les principales mesures en attente concernent les dispositions relatives au renforcement de la coordination entre régimes en matière d'information sur les assurés (titre I er ) et à la pénibilité du parcours professionnel (titre IV).
Même constat pour la loi relative aux droits et à la protection des personnes faisant l'objet de soins psychiatriques et aux modalités de leur prise en charge. Son application s'est poursuivie, son taux de mise en application passant de 89 % au 31 décembre 2011 à 94 % au 31 mars 2013.
La nécessité d'un nouveau texte législatif avant le 1 er octobre 2013, suite à la décision du Conseil constitutionnel 2012-235 QPC déclarant contraire à la Constitution deux dispositions du code de la santé publique, a pu retarder la prise de l'ensemble des mesures réglementaires. Le nouveau texte devrait permettre de mettre en place un système complet et cohérent en matière de soins psychiatriques sous contraintes.
Autre satisfecit : la poursuite de l'application de la loi « HPST » , dont le taux de mise en application est passé de 77 % à 87 % au cours de l'année écoulée.
À signaler aussi, la publication d'une des trois mesures attendues par la loi « maisons d'assistants maternels » : le décret en Conseil d'État du 15 mars 2012 a ainsi fixé les critères d'agrément des assistants maternels.
C. LE CONTRÔLE PARLEMENTAIRE DE LA MISE EN APPLICATION DES LOIS RENFORCÉ
Les efforts accomplis pour améliorer la lisibilité des mesures réglementaires se sont encore renforcés cette année.
Parmi les pratiques déjà instituées, l'inscription en tête du décret du public concerné par la mesure, de son objet résumé, de sa date d'entrée en vigueur et d'une notice explicative précisant son contenu et sa base juridique se généralise. Elle facilite le suivi de la mise en oeuvre réglementaire. De même, le Secrétariat général du Gouvernement poursuit son suivi de la mise en application des lois. Elle continue de transmettre régulièrement des fiches explicatives sur les écarts observés entre les tableaux mis en ligne sur Légifrance et ceux accessibles sur le site du Sénat. Lors de la session 2011-2012, une cellule de programmation de l'activité normative a même été créée au sein du service de la législation et de la qualité du droit. Cette innovation a contribué à renforcer la collaboration entre le Secrétariat général du Gouvernement et les commissions permanentes du Sénat.
Autre avancée majeure, la commission sénatoriale pour le contrôle de l'application des lois , créée le 16 novembre 2011, a entamé ses travaux lors de la session 2011-2012. Au cours de cette période, elle a dressé le bilan approfondi de l'application de sept lois, dont une qui avait été examinée au fond par la commission des affaires sociales.
Ainsi, elle a évalué l'application de la loi du 11 février 2005 pour l'égalité des droits et des chances, la participation et la citoyenneté des personnes handicapées . Après avoir procédé à une trentaine d'auditions, la commission de contrôle a publié un rapport 87 ( * ) dans lequel elle a proposé trente-cinq mesures pour en améliorer la mise en oeuvre. Les deux rapporteurs de cette mission, Mmes Claire-Lise Campion et Isabelle Debré, sont membres de la commission des affaires sociales.
Notons aussi que Mme Muguette Dini, membre de la commission des affaires sociales, a été, avec Mme Anne-Marie Escoffier, rapporteure de la mission sur l'application de la loi n° 2010-737 du 1 er juillet 2010, portant réforme du crédit à la consommation 88 ( * ) .
Lors de la session 2011-2012, les travaux menés par la commission pour le contrôle de l'application des lois ont ainsi utilement complété et approfondi le travail jusqu'ici effectué par les seules commissions permanentes.
II. MISE EN APPLICATION DES LOIS RÉCENTES : QUELQUES MOTIFS D'INSATISFACTION :
A. QUELQUES LOIS RÉCENTES ENCORE INSUFFISAMMENT MISES EN APPLICATION
Il est regrettable que le taux de mise en application de la loi relative à la bioéthique n'atteigne que 38 %, alors qu'au 31 décembre 2011, aucune des mesures d'application n'avait été prise.
La complexité et l'aspect faiblement normatif de plusieurs mesures de ce texte sont sans doute en large partie responsables de cet état de fait.
S'agissant des maisons d'assistants maternels créées par la loi n° 2010-625 du 9 juin 2010, elles sont en mesure de fonctionner, mais il manque toujours deux décrets : le premier doit fixer le montant minimum de l'indemnité de licenciement lorsque le licenciement est prononcé pour inaptitude professionnelle consécutive à un accident de travail ou à une maladie professionnelle ; le second doit établir les « seules conditions exigibles » , en matière de sécurité et de santé des mineurs, par les services de protection maternelle et infantile des départements pour la délivrance de l'autorisation d'ouverture des établissements d'accueil des jeunes enfants (EAJE).
On peut aussi noter que certaines dispositions de lois de financement de la sécurité sociale ne soient toujours pas applicables.
Ainsi, aux termes de l'article L. 162-15-1 du code de la sécurité sociale, la caisse primaire d'assurance maladie peut décider de placer un professionnel de santé hors de la convention pour violation des engagements prévus par celle-ci. Cette décision doit être prononcée selon les conditions prévues par la convention.
S'agissant de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2007 , son article 104 avait ajouté un second alinéa à l'article L. 162-15-1 précisant qu'en cas d'urgence, lorsque la violation des engagements prévus par la convention est particulièrement grave ou qu'il en résulte pour l'organisme un préjudice financier, la caisse primaire d'assurance maladie pouvait décider de suspendre les effets de la convention après avoir mis à même le professionnel de présenter ses observations.
Ce second alinéa reste inapplicable dans la mesure où le décret en Conseil d'État prévu pour préciser ses conditions et ses modalités d'application n'a pas été pris.
La direction de la sécurité sociale estime que la division IV de l'article 104 de la loi de financement a été mal rédigée. En l'état, son application, le cas échéant précisée par décret en Conseil d'État, serait source de contentieux avec les professionnels de santé concernés.
De la même façon, l' article 63 de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2009 visant à mettre en place un nouveau mode de tarification, dit de « tarification à la ressource », dans les établissements d'hébergement pour personnes âgées dépendantes (Ehpad) , n'a toujours pas reçu d'application.
La tarification à la ressource devait profondément modifier le mode de financement des Ehpad, en rompant avec la logique de reconduction des dotations budgétaires historiques. Pour chaque résident, les établissements sont ainsi appelé à recevoir un forfait global relatif aux soins, un forfait global relatif à la dépendance et des tarifs journaliers afférents aux prestations relatives à l'hébergement. Cette évolution peut, dans une certaine mesure, être comparée à la mise en place du système de tarification à l'activité (T2A) dans le secteur sanitaire.
Le nouveau mode de tarification des Ehpad devait initialement entrer en vigueur au 1 er janvier 2010. Le décret nécessaire à sa mise en oeuvre n'est cependant jamais paru . Selon la direction générale de la cohésion sociale du ministère des affaires sociales et de la santé, ce retard serait lié au manque de données relatives à l'impact financier que pourraient avoir d'éventuels changements d'imputation entre les trois sections tarifaires ou l'imputation à l'enveloppe soins de ville ou médico-sociale de certaines dépenses de soins en fonction de l'option tarifaire choisie par l'Ehpad. Le ministère met également en avant la nécessité de tenir compte des travaux et concertations préalables à la réforme de la dépendance, finalement ajournée par le précédent gouvernement.
En l'absence de publication du décret, plusieurs travaux ont été engagés afin de mieux appréhender les coûts supportés par les Ehpad. Une enquête nationale de coûts a notamment été confiée à l'Agence technique de l'information sur l'hospitalisation (Atih), qui doit être menée sur plusieurs années.
B. DES DÉLAIS DE PUBLICATION EN NETTE DÉGRADATION POUR LE STOCK
Délais de parution des mesures d'application
prises sur les lois
promulguées antérieurement à
l'année parlementaire 2011-2012
(à l'exclusion des rapports
dont la loi exige la remise)
|
Nombre de mesures prises dans un délai |
Soit |
||
|
inférieur ou égal à 6 mois |
- |
0 % |
8 % |
|
de plus de 6 mois à 1 an |
4 |
8 % |
|
|
de plus d'1 an à 2 ans |
25 |
46 % |
|
|
de plus de 2 ans |
25 |
46 % |
|
|
Total |
54 |
100 % |
|
Comme l'an dernier, on observe, pour ce qui concerne le stock des lois adoptées antérieurement à l'année parlementaire 2011-2012, une nette dégradation des délais moyens de publication ( cf. tableau infra ) : 8 % des mesures sont parues moins d'un an après la promulgation des lois qu'elles appliquaient, contre 30 % l'année dernière et 58 % pour la session 2009-2010. On assiste à un véritable décrochage dans ce domaine, résultat de la réduction du stock de mesures réglementaires exigées par la loi « HPST », qui expliquait le taux très élevé de l'année parlementaire 2009-2010.
Quant aux mesures parues dans un délai de plus de deux ans, leur proportion remonte cette année , leur taux atteignant 25 % contre 8 % en 2011, 14 % en 2010, 37 % en 2009 et 38 % en 2008. Il est difficile d'interpréter ces délais : on peut déplorer le retard pris dans l'application de la loi votée, mais se réjouir que les services ministériels ne se concentrent pas exclusivement sur le suivi des lois récentes.
C. DES DIFFICULTÉS PERSISTANTES DANS LE CONTRÔLE PARLEMENTAIRE DE LA MISE EN APPLICATION DES LOIS
S'il est vrai que la mise en ligne, sur le site Légifrance, des échéanciers de parution 89 ( * ) des textes réglementaires et leur transmission au Sénat facilitent le contrôle de la mise en application des lois, ces échéanciers ne reflètent, de fait, qu'imparfaitement l'état de mise en application réel des lois considérées :
- seuls les décrets simples ou en Conseil d'Etat sont mentionnés , alors que la mise en application des lois requiert bon nombre d'arrêtés, voire laisse au Gouvernement le choix de la forme réglementaire qu'il juge la plus opportune ;
- l'effectivité du lien entre la mesure parue et la prescription du législateur est parfois interprétée de façon assez large, ce qui conduit à surestimer la bonne application de la loi en question ;
- enfin, les dates prévisionnelles de publication des textes ne sont ni systématiquement mentionnées ni toujours respectées - ce qui, s'agissant du second point, peut être acceptable mais qui mériterait au moins une mise à jour régulière des informations une fois connu le dépassement probable de cette date.
Mais ce sont surtout les textes d'application eux-mêmes qui rendent un suivi exhaustif particulièrement difficile :
- il demeure trop rare qu'il soit fait mention, dans les visas des décrets ou arrêtés, des articles de codes et/ou des articles de lois ou des lois elles-mêmes qu'ils mettent en oeuvre , et il arrive encore qu'un texte se contente de viser « le code de la sécurité sociale » ou « le code de la santé publique » ;
- le volume de certains textes réglementaires nuit tout autant au contrôle parlementaire qu'à l'intelligibilité de la norme pour le citoyen, et ce second impact est bien plus gênant.
III. PROCÉDURE ACCÉLÉRÉE : UN IMPACT POSITIF CETTE ANNÉE
La procédure accélérée ayant par définition pour objet l'adoption plus rapide des lois, il devrait logiquement en découler, qu'une fois la loi promulguée, le Gouvernement en tire les conséquences en hâtant la mise en oeuvre réglementaire des lois examinées dans ce cadre.
Force est de constater qu'il n'y a pas de corrélation absolue entre recours à la procédure accélérée et délais de mise en application. Si l'impact semble avoir été positif lors de la session 2010-2011, il n'en était pas de même pour les sessions 2008-2009 et 2009-2010.
Taux de mise en application
|
Année parlementaire Modalités d'examen de la loi |
2008-2009 |
2009-2010 |
2010-2011 (31 décembre 2011) |
2011-2012
(31
|
|
Lois examinées après engagement de la procédure accélérée |
19 % |
0 % |
83 % |
71 % |
|
Lois examinées, de droit, en procédure accélérée |
69 % |
22 % |
75 % |
64 % |
|
Lois examinées selon la procédure de droit commun |
100 % |
0 % |
63 % |
51 % |
Comme l'an dernier, le taux de mise en application des lois examinées après engagement de la procédure accélérée dépasse de manière significative celui des lois examinées selon la procédure de droit commun (71 % contre 51 %) au 31 mars 2013. Si les performances de mise en oeuvre réglementaire des lois ont été bonnes de manière générale en 2011-2012, la procédure accélérée les a encore améliorées.
L' urgence de droit , en vigueur pour l'examen des lois de financement de la sécurité sociale, se ressent aussi positivement sur le rythme de leur suivi réglementaire : le taux de mise en application de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2012 atteint 64 % (contre 51 % pour les lois examinées selon la procédure de droit commun).
Application des dispositions législatives
appelant un suivi réglementaire
selon leur procédure
d'adoption en 2011-2012
(au 31 mars 2013)
|
Lois examinées selon la procédure accélérée |
Lois examinées,
|
Lois examinées selon la procédure de droit commun |
Total |
|
|
Nombre de dispositions appelant un texte d'application, dont |
51 |
61 |
40 |
152 |
|
publiées |
37 |
39 |
21 |
97 |
|
à publier |
14 |
22 |
19 |
55 |
|
Taux de mise en application |
71 % |
64 % |
51 % |
64 % |
IV. PUBLICATION DES MESURES D'APPLICATION SELON L'ORIGINE DES TEXTES : LE SUIVI DES DISPOSITIONS LÉGISLATIVES ISSUES D'INITIATIVES SÉNATORIALES EN RETRAIT
Origine des mesures d'application prévues par
les lois
adoptées définitivement au cours de l'année
parlementaire 2011-2012
(à l'exclusion des rapports)
|
Nombre de mesures prévues selon leur origine |
Texte initial |
Amendement
|
Amendement d'origine sénatoriale |
Amendement de l'Assemblée nationale |
Introduction en commission mixte paritaire |
Total |
|
Mesures prises |
68 |
13 |
9 |
7 |
- |
97 |
|
Mesures restant à prendre |
18 |
6 |
13 |
17 |
1 |
55 |
|
Total |
86 |
19 |
22 |
24 |
1 |
152 |
|
% du total général |
57 % |
12 % |
14 % |
15 % |
1 % |
100 % |
|
Taux de mise en application des mesures prévues selon leur origine |
79 % |
68 % |
41 % |
29 % |
- |
64 % |
La part des mesures réglementaires découlant d'amendements d'origine sénatoriale a diminué cette année, passant de 19 % du total des textes prévus par les lois de l'année relevant du champ social en 2010-2011 à 14 % en 2011-2012 . Elle se situe néanmoins globalement dans la moyenne des exercices précédents (19 % en 2010-2011, 41 % en 2009-2010, 11 % en 2008-2009 et 10 % en 2007-2008).
Le taux de mise en application des dispositions d'origine sénatoriale s'élève à 41 % . Il est donc inférieur au taux de mise en application des mesures issues du texte initial (79 %) ou d'un amendement du Gouvernement (68 %). En revanche, il est supérieur au taux d'application des mesures issues d'un amendement de l'Assemblée nationale (29 %). La différence de traitement entre les mesures issues d'initiatives sénatoriales et celles issues d'initiatives gouvernementales est cette année significative. Rappelons que lors de la session précédente, ce différentiel était moindre (72 % pour les mesures issues d'un amendement du Sénat, 81 % pour celles issues du texte initial et 76 % pour celles issues d'un amendement du Gouvernement). Il reste à espérer que la contre-performance de cette année soit une exception et que les dispositions d'origine sénatoriale fassent à l'avenir l'objet d'une attention régulière des services ministériels.
Sur les douze lois adoptées, il convient de noter que trois propositions de loi d'initiative sénatoriale ont été adoptées définitivement par le Parlement : il s'agit des lois relatives à l'organisation de la médecine du travail (auteur : M. Nicolas About), de la loi améliorant le fonctionnement des maisons départementales des personnes handicapées (auteur : M. Paul Blanc) et de la loi modifiant certaines dispositions de la loi portant réforme de l'hôpita l et relative aux patients, à la santé et aux territoires (auteur : M. Jean-Pierre Fourcade). Concernant les propositions de loi provenant de l'Assemblée nationale, six ont été définitivement adoptées. Au total, 75 % des lois promulgués dans le champ social au cours de la session 2011-2012 sont d'origine parlementaire.
Lors de la session précédente, aucune proposition de loi présentée par un sénateur ou un député n'avait été adoptée par le Parlement. On ne peut que se féliciter du rôle des propositions de loi dans la production normative, auquel la nouvelle répartition de l'ordre du jour introduite par la révision constitutionnelle du 23 juillet 2008 semble avoir contribué.
Origine des lois promulguées dans les secteurs
relevant de la compétence
de la commission des affaires sociales
depuis 2008
|
Projets de loi |
Propositions de loi AN |
Propositions de loi Sénat |
|
|
2008-2009 |
4 |
1 |
0 |
|
2009-2010 |
1 |
2 |
2 |
|
2010-2011
|
7 |
0 |
0 |
|
2011-2012 |
3 |
6 |
3 |
Les tableaux ci-après décomposent les taux d'application en distinguant les propositions de loi d'origine sénatoriale, celles déposées à l'Assemblée nationale et les projets de loi.
Propositions de loi déposées à l'Assemblée nationale
|
Nombre de mesures prévues selon leur origine |
Texte initial |
Amendement
|
Amendement d'origine sénatoriale |
Amendement de l'Assemblée nationale |
Introduction en commission mixte paritaire |
Total |
|
Mesures prises |
9 |
2 |
0 |
1 |
0 |
12 |
|
Mesures restant à prendre |
3 |
1 |
2 |
2 |
1 |
8 |
|
Total |
12 |
3 |
2 |
3 |
1 |
21 |
|
% du total général |
57 % |
14 % |
10 % |
14 % |
5 % |
100 % |
|
Taux de mise en application des mesures prévues selon leur origine |
75 % |
67 % |
0 % |
33 % |
0 % |
57 % |
Propositions de loi déposées au Sénat
|
Nombre de mesures prévues selon leur origine |
Texte initial |
Amendement
|
Amendement d'origine sénatoriale |
Amendement de l'Assemblée nationale |
Introduction en commission mixte paritaire |
Total |
|
Mesures prises |
11 |
1 |
4 |
3 |
0 |
19 |
|
Mesures restant à prendre |
1 |
0 |
6 |
5 |
0 |
12 |
|
Total |
12 |
1 |
10 |
8 |
0 |
31 |
|
% du total général |
39 % |
3 % |
32 % |
26 % |
0 % |
100 % |
|
Taux de mise en application des mesures prévues selon leur origine |
92 % |
100 % |
40 % |
38 % |
0 % |
61 % |
Projets de loi
|
Nombre de mesures prévues selon leur origine |
Texte initial |
Amendement
|
Amendement d'origine sénatoriale |
Amendement de l'Assemblée nationale |
Introduction en commission mixte paritaire |
Total |
|
Mesures prises |
48 |
10 |
5 |
3 |
0 |
66 |
|
Mesures restant à prendre |
16 |
5 |
3 |
10 |
0 |
34 |
|
Total |
64 |
15 |
8 |
13 |
0 |
100 |
|
% du total général |
64 % |
15 % |
8 % |
13 % |
0 % |
100 % |
|
Taux de mise en application des mesures prévues selon leur origine |
75 % |
67 % |
63% |
23 % |
0 % |
66 % |
On peut constater que les écarts de taux d'application selon l'origine des textes sont relativement réduits (66 % pour les projets de loi, 61 % pour les propositions de loi déposées au Sénat et 57 % pour celles déposées à l'Assemblée nationale).
Si l'on fait abstraction des amendements introduits en séance publique pour ne s'intéresser qu'aux dispositions figurant dans le texte initial, on peut relever que leur taux d'application est de 92 % pour les propositions de loi d'origine sénatoriale et de 75 % pour les propositions de loi déposées à l'Assemblée nationale et les projets de loi.
V. RAPPORTS DEMANDÉS PAR LE LÉGISLATEUR : UNE PUBLICATION TRÈS LIMITÉE
A. PEU DE RAPPORTS PRÉVUS PAR LES LOIS DE L'ANNÉE ONT ÉTÉ PUBLIÉS
Pour les douze lois promulguées cette année, vingt-deux rapports ont été demandés par le législateur, selon la répartition suivante :
- six pour la loi n° 2011-1906 de financement de la sécurité sociale pour 2012, dont deux ont été remis ;
- six pour la loi n° 2011-2012 relative au renforcement de la sécurité sanitaire du médicament et des produits de santé dont un a été remis ;
- quatre pour la loi n° 2011-940 modifiant certaines dispositions de la loi n° 2009-879 du 21 juillet 2009 portant réforme de l'hôpital et relative aux patients, à la santé et aux territoires ;
- trois pour la loi n° 2011-893 pour le développement de l'alternance et la sécurisation des parcours professionnels ;
- un pour la loi n° 2011-867 relative à l'organisation de la médecine du travail ;
- un pour la loi n° 2011-894 de financement rectificative de la sécurité sociale pour 2011 ;
- un pour la loi n° 2011-901 tendant à améliorer le fonctionnement des maisons départementales des personnes handicapées et portant diverses dispositions relatives à la politique du handicap.
Origine des rapports prévus par les lois de l'année parlementaire 2011-2012
|
Nombre de rapports prévus selon leur origine |
Texte initial |
Amendement du Gouvernement |
Amendement d'origine sénatoriale |
Amendement
|
Introduction
|
Total |
|
4 |
- |
5 |
13 |
- |
22 |
|
|
Proportion |
18 % |
- |
23 % |
59 % |
- |
100 % |
Le nombre de rapports demandés cette année est plus raisonnable que l'an dernier : vingt-deux contre trente-huit. La proportion des demandes d'origine sénatoriale elle aussi diminue : cinq des vingt-deux rapports demandés cette année par les lois relevant de la commission des affaires sociales résultaient d'un amendement du Sénat (contre quinze l'an dernier).
Trois rapports seulement , sur les vingt-deux attendus, ont été publiés :
- deux rapports prévus par le PLFSS pour 2012, tous deux introduits par des amendements de l'Assemblée nationale. Le premier a été publié le 30 octobre 2012 et porte sur le financement des établissements de santé. Le second porte sur la situation financière des organismes complémentaires assurant une couverture santé. La remise du rapport, initialement prévue avant le 31 août 2012, a finalement eu lieu le 21 mars 2013 ;
- le rapport prévu par l'article 41 de la loi « médicament » dressant le bilan des règles applicables à la sécurité des dispositifs médicaux et propositions d'améliorations a été publié le 22 octobre 2012.
S'agissant des rapports prévus par les lois promulguées lors des années parlementaires antérieures, on peut noter que quatre rapports prévus par la loi n° 2010-1594 de financement de la sécurité sociale pour 2011 ont été remis, ainsi que trois rapports pour la loi n° 2010-1330 portant réforme des retraites.
À noter aussi qu'un rapport prévu par une loi de 2005 a été publié : le rapport sur l'évaluation de la mise en oeuvre de la loi n° 2005-706 du 27 juin 2005 relative aux assistants maternels et aux assistants familiaux a enfin été transmis au Parlement en mars 2013.
B. LES RAPPORTS DU GOUVERNEMENT AU PARLEMENT SUR LA MISE EN APPLICATION DES LOIS : UNE PUBLICATION TRÈS SATISFAISANTE
En vertu de l'article 67 de la loi n° 2004-1343 du 9 décembre 2004 de simplification du droit, un rapport consacré à la mise en application de chaque loi doit désormais être remis au Parlement « à l'issue d'un délai de six mois suivant la date [de son] entrée en vigueur » ; il mentionne « les textes réglementaires publiés et les circulaires édictées pour la mise en oeuvre de ladite loi, ainsi que, le cas échéant, les dispositions de celle-ci qui n'ont pas fait l'objet des textes d'application nécessaires et en indique les motifs ». Tous les rapports ont été transmis pour les lois adoptées cette année.
Par ailleurs, plusieurs rapports de l'Assemblée nationale sont venus utilement compléter le travail de contrôle de l'application des lois :
- rapport d'information sur la mise en oeuvre de la loi n° 2011-867 du 20 juillet 2011 relative à l'organisation de la médecine du travail (rapport n° 4462, AN-XIII e législature) ;
- rapport d'information sur la mise en oeuvre de la loi n° 2011-803 du 5 juillet 2011 relative aux droits et à la protection des personnes faisant l'objet de soins psychiatriques et aux modalités de leur prise en charge (rapport n° 4402, AN-XIII e législature) ;
- rapport d'information sur la mise en oeuvre de la loi n° 2011-893 du 28 juillet 2011 pour le développement de l'alternance et la sécurisation des parcours professionnels (rapport n° 4361, AN-XIII e législature) ;
- rapport d'information sur la mise en application de la loi n° 2010-1594 du 20 décembre 2010 de financement de la sécurité sociale pour 2011 (rapport n° 3799, AN-XIII e législature).
COMMUNICATION DU PRÉSIDENT DE LA COMMISSION
Mercredi 24 avril 2013
Mme Annie David, présidente . - Comme chaque année, je dois vous rendre compte du suivi de l'application des lois relevant de la compétence de la commission des affaires sociales.
De longue date, le Sénat a confié cette mission aux commissions permanentes qui, pour chaque disposition législative votée par le Parlement, identifient les mesures réglementaires d'application nécessaires, retracent leur publication et signalent, le cas échéant, les retards ou l'absence de mise en oeuvre.
La création, fin 2011, de la commission sénatoriale pour le contrôle de l'application des lois, a quelque peu modifié la donne. Celle-ci centralise désormais les informations collectées par les commissions permanentes et en dresse la synthèse dans un rapport annuel, tout en menant des travaux de contrôle ciblés et approfondis sur des textes ou des problématiques spécifiques. Nous en avons eu l'illustration avec le rapport d'évaluation présenté l'an dernier par Claire-Lise Campion et Isabelle Debré sur l'application de la loi « handicap » de 2005.
Je vais vous présenter aujourd'hui un bilan des lois promulguées entre le 14 juillet 2011 et le 30 septembre 2012 dans le champ de compétence de notre commission. Ce bilan s'appuie sur les textes d'application promulgués jusqu'au 31 mars dernier, c'est-à-dire six mois au-delà des dernières lois prises en compte. Il faut en effet rappeler que dans une circulaire du 29 février 2008, le Gouvernement de l'époque avait fixé un objectif d'édiction des « mesures réglementaires nécessaires dans un délai de six mois suivant la publication de la loi ».
Sur la base de ce bilan, réalisé par chaque commission permanente, la commission sénatoriale pour le contrôle de l'application des lois élaborera son rapport annuel qui devrait donner lieu à un débat en séance publique, en principe lors de la deuxième semaine de juin, consacrée à nos travaux de contrôle.
Au cours de la période de référence, le Parlement a adopté douze lois examinées au fond par la commission des affaires sociales.
Cinq l'ont été durant la session extraordinaire de l'été 2011 :
- la loi relative à l'organisation de la médecine du travail ;
- la loi pour le développement de l'alternance et la sécurisation des parcours professionnels ;
- la loi de financement rectificative de la sécurité sociale pour 2011 ;
- la loi tendant à améliorer le fonctionnement des maisons départementales des personnes handicapées et portant diverses dispositions relatives à la politique du handicap ;
- et la loi dite « Fourcade », modifiant certaines dispositions de la loi HPST.
Sept lois ont été adoptées lors la session ordinaire 2011-2012 :
- la loi de financement de la sécurité sociale pour 2012 ;
- la loi relative au renforcement de la sécurité sanitaire du médicament et des produits de santé ;
- la loi relative à l'exercice des professions médicales par les professionnels titulaires d'un diplôme obtenu dans un État non membre de l'Union européenne ;
- la loi relative aux recherches impliquant la personne humaine ;
- la loi relative au suivi des enfants en danger par la transmission des informations ;
- la loi relative à la gouvernance de la sécurité sociale et à la mutualité ;
- la loi relative à l'organisation du service et à l'information des passagers dans les entreprises de transport aérien.
N'entrent pas dans notre bilan quatre autres lois dont nous étions simplement saisis pour avis.
Premier constat : les efforts réalisés par le pouvoir exécutif ces dernières années pour assurer la mise en oeuvre effective des dispositions législatives se sont poursuivis, ce qui se traduit par des niveaux d'application plus élevés qu'il y a sept ou huit ans.
Sur les douze lois mentionnées, cinq sont applicables en totalité, soit parce qu'elles ne nécessitaient aucune mesure d'application, soit parce que toutes les mesures d'application ont été prises. Cette proportion de textes applicables dans l'année qui suit leur adoption est parmi les plus élevées enregistrées ces dernières années.
Six lois ne sont que partiellement applicables, à hauteur de 59 % en moyenne.
Enfin, une seule loi, celle relative au suivi des enfants en danger par la transmission des informations, n'est pas applicable.
Au total, sur les 152 mesures d'application prévues par ces textes législatifs, près d'une centaine sont intervenus entre le 1 er janvier 2012 et le 31 mars 2013, soit un taux de 64 % qui s'inscrit lui aussi dans la fourchette haute des résultats constatés lors des dernières sessions.
Autre motif de satisfaction, alors que neuf des douze lois étudiées étaient d'origine parlementaire, elles sont sensiblement appliquées au même niveau que les projets de loi : 60 % pour les propositions de loi et 66 % pour les projets de loi.
En revanche, moins de la moitié des mesures d'application - 46 % précisément - sont intervenues dans le délai de six mois suivant la promulgation de la loi qui avait été fixé par le précédent gouvernement. Cet objectif paraît donc toujours assez ambitieux au regard des pratiques constatées.
Pour être complet, il faut ajouter que durant la période de référence sont également intervenues 54 mesures réglementaires se rapportant à des lois promulguées avant le 14 juillet 2011. Les lois de financement de la sécurité sociale figurent ainsi parmi les textes bénéficiant des meilleurs taux d'application. C'est le cas également de deux textes majeurs initiés par le précédent Gouvernement : la loi sur les retraites et la loi HPST, dont les taux d'application se situent autour de 90 %.
Vous aurez observé que l'ensemble des lois dont nous parlons ont été adoptées sous la précédente législature, alors que l'étude des textes d'application est à cheval sur les deux législatures. Cela conduit naturellement à s'interroger sur l'incidence de l'alternance politique en matière de parution des textes d'application.
On constate en premier lieu que le Gouvernement précédent s'est logiquement attaché à édicter de nombreux textes d'application avant l'échéance du mois de mai 2012, ce qui a joué positivement sur les statistiques que je viens d'évoquer.
Le rythme de parution s'est ensuite ralenti, mais il a repris à partir de septembre 2012, permettant l'application de dispositions votées sous la précédente législature comme celles relatives au fonctionnement des MDPH ou à la sécurité sanitaire du médicament.
Quelques dispositions antérieures à mai 2012 qui étaient en attente d'application ont été abrogées ou modifiées depuis lors par la loi de financement de la sécurité sociale pour 2013 ou d'autres textes. Leur nombre est toutefois assez limité.
Finalement, sur un plan strictement quantitatif, le changement de Gouvernement ne semble pas avoir eu d'impact majeur sur le niveau de publication des textes d'application.
Dans certains cas, les changements de priorité ou la préparation de futures réformes peuvent conduire à suspendre le processus de mise en oeuvre des mesures réglementaires. Je pense à des dispositions de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2012 qui concernaient l'aide à la complémentaire santé ou l'attribution par les ARS de « primes » aux établissements de santé ayant atteint leurs objectifs. Les réflexions lancées sur l'hôpital ou la couverture complémentaire santé pourraient justifier que la mise en oeuvre de ces dispositions soit mise en suspens.
Mais ces considérations politiques légitimes n'expliquent pas, loin s'en faut, l'essentiel des défauts de parution.
Comme les années précédentes, on peut constater une distorsion assez sensible, en matière d'application, entre les dispositions qui figuraient dans le texte d'origine et celles qui ont été introduites par amendement parlementaire.
Sur les 152 mesures d'application prévues par les douze lois examinées par notre commission, 47, soit près d'un tiers, se rapportaient à un amendement d'origine parlementaire. Leur taux d'application n'est que de 34 %, 41 % pour les amendements sénatoriaux et 29 % pour ceux des députés, alors qu'il est de 79 % pour les mesures se rapportant à une disposition du texte initial.
On peut donc relever une plus grande difficulté, ou un moindre empressement, à mettre en oeuvre les amendements introduits en cours de discussion par les parlementaires.
Les demandes de rapports inscrites dans nombre de nos textes législatifs ne sont pas prises en compte pour le contrôle de l'application des lois au sens strict. Il est toutefois intéressant de signaler qu'au total, 22 demandes de rapports figuraient dans les lois concernées, dont 5 émanant du Sénat et 13 de l'Assemblée nationale. Trois rapports seulement, c'est-à-dire moins de un sur sept, ont été remis au Parlement à la date du 31 mars 2013, ce qui illustre les limites de ce type de disposition.
Pour terminer, je voudrais mentionner quelques points particuliers.
S'agissant de la loi du 29 décembre 2011 sur la sécurité sanitaire du médicament, qui faisait suite à l'affaire du « Mediator », environ 70 % des mesures d'application attendues sont intervenues. Les plus importantes concernent la mise en place de l'Agence nationale de sécurité du médicament et des produits de santé (ANSM), qui a remplacé l'Agence française de sécurité sanitaire des produits de santé (Afssaps), la mise en oeuvre des dispositions instaurant les déclarations publiques d'intérêt, le régime juridique des recommandations temporaires d'utilisation (RTU) qui permettent les prescriptions pour des indications différentes de celles prévues par l'autorisation de mise sur le marché, la transposition de la directive sur la pharmacovigilance.
Néanmoins, sur cette même loi, une vingtaine de mesures réglementaires sont toujours en attente. C'est notamment le cas pour des dispositions inspirées de la législation américaine en matière de transparence.
La loi du 28 juillet 2011 sur les MDPH est quant à elle appliquée à 60 %, l'essentiel des mesures d'application étant cependant intervenues assez tardivement, avec un décret du 18 décembre 2012. Sont ainsi précisées les conditions de fonctionnement des commissions des droits et de l'autonomie des personnes handicapées (CDAPH) ou de réception, par les MDPH, des demandes de prestations de compensation du handicap. D'autres mesures réglementaires sont en attente, notamment l'arrêté ministériel qui doit définir le contenu des contrats pluriannuels d'objectifs et de moyens (Cpom) entre les MDPH, la Caisse nationale de solidarité pour l'autonomie (CNSA), le conseil général et l'Etat.
Un mot sur la loi « Fourcade » du 10 août 2011, modifiant certains aspects de la loi HPST. Trois mesures d'application seulement, sur onze prévues, sont intervenues. Pour l'essentiel, les dispositions non applicables avaient été introduites par amendement, à l'Assemblée nationale ou au Sénat.
Le taux d'application est moins satisfaisant encore pour la loi du 5 mars 2012 sur les recherches impliquant la personne humaine : deux mesures intervenues sur neuf prévues. Certes, les dispositions à édicter étaient relativement complexes et il fallait opérer en parallèle la transposition des nouvelles règles issues du droit européen. Il est toutefois regrettable que ce texte d'initiative parlementaire, adopté définitivement trois ans après sa première lecture à l'Assemblée nationale, soit en grande partie privé d'effet.
Enfin, j'ai mentionné au début de mon propos l'inapplicabilité de la loi du 5 mars 2012 sur le suivi des enfants en danger. Le ministère des affaires sociales nous a fait savoir que la parution du décret était en bonne voie, après un avis favorable rendu par la CNIL au mois de février. Les transmissions d'informations en possession des départements sur les déménagements des familles devraient ainsi être prochainement facilitées, ce qui devrait lever un obstacle à la protection de l'enfance en danger.
Telles sont, mes chers collègues, mes principales observations sur ce bilan de l'application des lois. Le document détaillé transmis à la commission sénatoriale de contrôle de l'application des lois sera mis en ligne et vous pourrez vous y référer pour des informations plus précises sur l'application des textes législatifs vous intéressant.
La commission donne acte à la présidente de sa communication.
* 75 Proposition de loi garantissant le droit au repos dominical, proposition de loi relative à l'égalité salariale entre les hommes et les femmes, proposition de loi tendant à interdire les licenciements boursiers.
* 76 Période allant du 14 juillet 2011 au 31 juillet 2012.
* 77 Il s'agit de la loi de financement rectificative de la sécurité sociale pour 2011 et de la loi relative à l'organisation du service et à l'information des passagers dans les entreprises de transport aérien de passagers et à diverses dispositions dans le domaine des transports.
* 78 Il s'agit de la loi relative à l'exercice des professions de médecin, chirurgien-dentiste, pharmacien et sage-femme pour les professionnels titulaires d'un diplôme obtenu dans un État non membre de l'Union européenne, de la loi relative à l'organisation de la médecine du travail et de la loi relative à la gouvernance de la sécurité sociale et à la mutualité.
* 79 Il s'agit de la loi relative au suivi des enfants en danger par la transmission des informations.
* 80 Lois d'application directe et lois totalement mises en application.
* 81 Cette proportion, en retrait par rapport à la tendance de long terme, s'expliquant notamment par l'adoption conjoncturelle de quatre lois d'application directe.
* 82 Comme l'article 47 de la LFSS pour 2012, instaurant une taxe additionnelle sur les produits de santé nécessitant une évaluation médico-économique de la HAS, abrogé par la LFSS pour 2013.
* 83 La loi portant création des emplois d'avenir est revenue sur le transfert aux Urssaf, prévu par la loi sur l'alternance de juillet 2011, du recouvrement des contributions relatives au contrat de sécurisation professionnelle.
* 84 Il s'agit des décrets n° 2012-137 relatif à l'organisation et au fonctionnement des services de santé au travail et n 2012-837 relatif à l'organisation et au fonctionnement des services de santé au travail en agriculture et des décrets en Conseil d'État n° 2012-135 relatif à l'organisation de la médecine du travail, n° 2012-706 relatif aux services de santé au travail et à la prévention des risques professionnels en agriculture et n° 2012-707 relatif aux commissions paritaires d'hygiène, de sécurité et des conditions de travail en agriculture.
* 85 Il s'agit du décret n° 2012-596 réformant le mode de désignation des membres du Conseil supérieur de la mutualité.
* 86 Décret n° 2013-67 du 18 janvier 2013 relatif au congé pour solidarité familiale et à l'allocation d'accompagnement des personnes en fin de vie pour les fonctionnaires relevant de la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires.
* 87 Rapport d'information n° 635 (2011-2012) sur l'application de la loi n° 2005-102 du 11 février 2005, pour l'égalité des droits et des chances, la participation et la citoyenneté des personnes handicapées, déposé le 4 juillet 2012.
* 88 Rapport d'information n° 602 (2011-2012) sur l'application de la loi n° 2010-737 du 1 er juillet 2010, portant réforme du crédit à la consommation, déposé le 19 juin 2012.
* 89 Ces échéanciers sont établis à partir des informations transmises par le Secrétariat général du Gouvernement.