B. LA RELÈVE PAR L'ONU IMPLIQUE UNE STABILISATION QUI N'EST PAS ACQUISE
1. Une relève par l'ONU sous conditions
Si la mise en place d'une opération de maintien de la paix de l'ONU, pleinement justifiée sur le plan des principes, et qui conditionne, en outre, le désengagement français, est attendue ardemment par Paris, à la fois pour des raisons financières (le financement pérenne de la MISMA n'est aujourd'hui pas assuré), logistique (les capacités de l'ONU sont très vivement attendues en la matière) et politique (il faut donner un signal sur le fait que « la France n'a pas vocation à rester au Mali »), force est de constater qu'elle se heurte encore à plusieurs réels obstacles.
Cette opération de maintien de la paix, MINUSMA (mission des Nations unies de stabilisation au Mali), absorberait en quelque sorte les contingents de la MISMA, auxquels viendraient s'adjoindre le cas échéant de nouveaux contingents, pour un plafond de 11.200 hommes pour la composante militaire et 1.440 pour la composante police.
Tableau n° 8 : Les opérations de maintien de la paix de l'ONU
a) La réticence des autorités maliennes
Les autorités maliennes ont initialement manifesté une certaine réticence au déploiement d'une mission classique de maintien de la paix, qui s'apparenterait trop selon elles à de l'interposition avec le Nord, destinée à « forcer la main » du Gouvernement malien pour négocier. En outre, malgré l'incapacité avérée du pays à faire face à la menace terroriste en janvier, certains se satisferaient probablement volontiers d'un maintien du statu quo et de la présence (passablement déresponsabilisante) des forces françaises. Vu de Bamako, une opération des Nations unies devrait, enfin, se limiter strictement à combattre les groupes armés dans le Nord...
Cette hypothèque a toutefois été levée : les autorités maliennes (plus précisément le ministre des affaires étrangères M Coulibaly) ont -enfin- écrit au Secrétariat général des Nations unies pour demander le déploiement d'une o pération de maintien de la paix.
b) La stabilisation de la situation sécuritaire
L'opération de maintien de la paix de l'ONU au Mali se déroulera dans un contexte sécuritaire que certains jugent inédit pour les Nations unies, même si on peut s'interroger sur ce point compte tenu de la situation par exemple en République démocratique du Congo ou au Soudan. C'est une évidence pour beaucoup de nos partenaires, on n'envoie pas des casques bleus dans une zone de guerre.
À cet égard la situation de Gao et, dans une moindre mesure, de Tombouctou, est emblématique. Les poches « résiduelles » de terroristes, appuyés dans certains cas par la population (notamment les villages proches des narcotrafiquants) réunissent tous les ingrédients pour un retournement futur des populations. L'implantation du MUJAO à Gao, ou les possibles dommages collatéraux occasionnés par les attaques kamikazes, ne sont pas sans rappeler des configurations connues ailleurs, en d'autres temps.
La dissociation des terroristes et des populations est un impératif. Elle rend indispensable la réconciliation des différentes ethnies.
Des d'interrogations existent sur le fait que la mise en place d'une opération de maintien de la paix de l'ONU serait la réponse adéquate dans ce contexte sécuritaire au Mali, où la menace terroriste est encore présente. Le type de mandat requis par la situation relèverait davantage du registre d'une opération de soutien à la paix, intégrant une réponse militaire, du type de celle que l'Union africaine mène en Somalie et au Darfour, que de celui d'une opération traditionnelle de maintien de la paix, qui repose implicitement sur l'existence d'un accord de paix et sur un non-usage de la force offensive et qui exclut l'usage de la force dans un esprit contre-insurrectionnel.
Ces craintes rencontrent d'autant plus d'écho qu'elles s'inscrivent dans le contexte du vote récent de la résolution 2098 créant une ''brigade d'intervention'' au sein de la MONUSCO pour combattre les groupes armés en RDC. La majorité du Conseil s'y était ralliée, mais avec réticence pour certains États membres qui refusent que ce précédent soit reproduit au Mali. Certains États membres ne souhaitent pas poursuivre ce qu'ils considèrent comme une certaine dérive vers « l'imposition » de la paix ; d'autres États membres, qui sont contributeurs de troupes, appuient également ces craintes.
D'ailleurs, le récent rapport du Secrétariat général de l'ONU (26 mars 2013) et les premières discussions auxquelles il a donné lieu au sein du Conseil de sécurité (27 mars, 2 avril...) n'ont pas manqué de souligner cet aspect. Il faut relever que ce rapport ne contenait aucun calendrier précis pour le passage de relais aux forces onusiennes (alors que le terme du 1 er juillet avait été un temps évoqué) et indiquait qu'une nouvelle évaluation, notamment sécuritaire, du Secrétariat pourrait le cas échéant être nécessaire pour le déterminer.
La pertinence et la légitimité d'une opération des Nations unies ne fait pourtant guère de doute. Il entre pleinement dans les missions de l'organisation:
- sur le plan sécuritaire : de contenir la menace posée par les groupes extrémistes armés, stabiliser les centres de population, protéger les civils et créer un environnement propice à l'assistance humanitaire et au retour des réfugiés et des déplacés ;
- sur le plan politique : d'appuyer les efforts maliens pour rétablir l'ordre constitutionnel, organiser les élections, conduire le dialogue politique aux niveaux national et local et renforcer les institutions.
c) Le maintien d'une présence militaire française de dernier recours
Au moins 1 000 soldats français devraient rester, soit au sein de la MINUSMA, soit dans la mission EUTM Mali, soit, enfin, dans une opération « Serval Prolongée », « force parallèle » qui servira de garant de la sécurité en dernier recours, en appui aux effectifs onusiens, et qui assumera la charge de la lutte contre le terrorisme.
Fin mars, dans son rapport précité, le Secrétariat Général des Nations unies a présenté deux options au Conseil de sécurité qui, bien que distinctes, pourraient également être vues comme deux phases successives :
1. une mission de l'ONU, politique et financière, intégrée aux côtés de la MISMA ;
2. une mission de stabilisation, sous chapitre VII de la Charte des Nations unies (autorisant le recours à la force ) , et soutenue par une « force parallèle » (sous-entendu, française).
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- Les deux options du rapport du Secrétariat
général des Nations unies
- Option 1 : mission politique de l'ONU et MISMA - . Dans ce schéma proche de la situation actuelle, d'un côté, le rôle politique des Nations unies serait renforcé et, de l'autre, la MISMA serait responsable du volet sécuritaire avec les partenaires bilatéraux et son mandat viserait à la fois à stabiliser la situation et à combattre les groupes extrémistes armés. - . Les Nations unies pourraient apporter leur soutien à la MISMA à travers les fonds fiduciaires déjà créés et éventuellement grâce à un paquet logistique financé sur contributions obligatoires. - . Une transformation en mission de stabilisation pourrait alors être envisagée quand des critères seraient remplis : cessation des opérations majeures de combat, réduction de la menace résiduelle, capacité à déployer en sécurité les personnels civils de l'ONU, capacité de la MISMA, extension de l'autorité de l'État malien à travers tout le territoire, progrès vers la conclusion des élections présidentielles et législatives. - Option 2 : mission de stabilisation de l'ONU et « force parallèle » - . Dans ce schéma, l'ONU déploierait une mission de stabilisation sous chapitre VII (autorisant le recours à la force), avec un volet politique (similaire à l'option 1) et un volet sécuritaire. - . Le déploiement de cette opération n'interviendrait qu'après une (nouvelle) évaluation des risques (sans date à ce stade pour le transfert d'autorité de la MISMA à la force des Nations unies). - . La force devrait être dotée de « règles robustes d'engagement » et d'un mandat l'autorisant à faire usage de « tous les moyens nécessaires » pour mettre en oeuvre son mandat, y compris la protection des civils. Cela pourrait inclure la conduite d'opérations en coopération avec les forces maliennes ou en autonomie. - . Une grande partie de la MISMA passerait sous casque bleu dont les effectifs autorisés seraient de 11.200 soldats et 1.440 policiers. Les casques bleus seraient déployés majoritairement dans le Nord avec une base logistique à Gao ou Sévaré et une présence réduite à Bamako. - . Il serait indispensable qu'une "force parallèle" opère au Mali pour mener des opérations de contre-terrorisme et fournir un soutien spécialisé à la mission des Nations unies. Cette force parallèle devrait d'abord être présente au Mali (avec un éventuel paquet de soutien logistique) avant d'envisager un soutien hors-théâtre. Toutefois, une distinction claire entre cette "force parallèle" et les casques bleus serait essentielle. |
Cette "force parallèle" devra donc être en mesure de continuer d'opérer au Mali pour mener des opérations de contre-terrorisme et fournir un soutien militaire à la mission des Nations unies.
Il pourrait s'agir d'une force de 650 à 700 hommes, sur le sol malien (à Gao ?).
Le désengagement militaire français pourrait donc n'être que relatif, au moins dans un premier temps.
Cette force parallèle devrait d'abord être présente au Mali, avant d'envisager un soutien hors-théâtre, à partir de nos points d'appui traditionnels dans la région ( Dakar , Ndjamena ...), voire à partir du Niger , du Burkina Faso et de la Mauritanie .
2. Le redressement des forces armées maliennes prendra plusieurs années
L'armée malienne ? « Un hologramme 28 ( * ) ». Son équipement ? « Une brocante ». Deux images choisies par un expert militaire sur place pour décrire l'état des forces armées maliennes. Images qui donnent une idée de l'ampleur de la tâche de reconstruction d'une armée que tout le monde décrit comme sortie décomposée des années ATT. 62 généraux pour un effectif théorique de 12 000 hommes, dont pas plus de 3 000 n'auraient réellement pu être alignés sur le terrain, avec une capacité opérationnelle variable.
Le grand courage des soldats maliens, par exemple à Diabali et Konna, autour du Colonel-Major Didier Dacko, aux premières heures de l'offensive terroriste, a pourtant été salué par les militaires français rencontrés.
Mais l'armée malienne, de l'aveu même de ses plus hauts responsables, est décomposée. Elle n'a plus d'unité organique. La chaîne de commandement est rompue. Les recrutements népotiques ont altéré l'efficacité opérationnelle, les désertions se sont multipliées.
Vos rapporteurs ont déjà souligné plus haut que, contrairement à ce qu'on aurait pu penser, la majorité des armes retrouvées par les forces françaises au Nord-Mali ne provenaient pas de Libye, mais bien des soldats maliens qui avaient fait défection ou les avaient vendues aux groupes terroristes.
À cet égard on ne peut considérer que comme un échec l'effort de formation de l'armée malienne entamé par les États-Unis ces dernières années. Défections et désertions ont eu raison de cette tentative.
En décembre 2012, une évaluation de l'armée malienne par les Éléments français du Sénégal (EFS) faisait le constat d'une armée à reconstruire, y compris dans ses structures de commandement. Ce constat devait malheureusement se vérifier début janvier où, malgré des combats violents, l'armée malienne n'a pas été en mesure de faire face à des groupes armés déterminés qui avaient, eux, réussi à monter en puissance et à se structurer.
Après l'effondrement militaire face à l'offensive du MNLA au Nord, et malgré plusieurs mois de déclarations de bonnes intentions après la prise de contrôle du septentrion malien par les groupes terroristes islamistes, aucun sursaut militaire n'a été possible. L'armée malienne, déstructurée et démotivée, s'est trouvée sans réelle capacité opérationnelle face à l'offensive terroriste.
Outre l'inversion de la tendance et la reconquête du territoire, l'opération Serval, judicieusement conduite en mettant en avant les troupes maliennes sur le front, et pour la reconquête des villes, aura permis d'inverser la spirale , et de redonner une motivation nouvelle aux soldats. Ce retour de la confiance s'est traduit par une meilleure implication des unités maliennes dans les opérations. Il a eu également des effets pervers avec l'exacerbation d'un esprit de revanche suite à l'humiliation de la défaite de 2012, et des exactions (limitées, mais hélas sans doute bien réelles) contre les « peaux claires ».
Le chef d'état-major général des armées, le général Dembélé, prévoit un plan de recrutement, de formation et de programmation à cinq ans, impliquant, au total, 10 000 recrutements. De cet effort, indispensable, le Mali n'a pas aujourd'hui les moyens matériels .
Le Mali s'est également engagé à faire un effort pour équiper son armée. Des achats d'armement et de munitions, de véhicules et de moyens logistiques, sont régulièrement lancés depuis janvier et viennent compléter les dons. En matière de planification et d'anticipation, une loi de programmation (2013-2017) et un Livre blanc ont été élaborés et devraient prochainement être soumis au Parlement.
Cet effort reposera sans doute largement, une fois encore, sur l'aide de la communauté internationale . Sera-t-il suivi de l'indispensable réflexion en matière de maintien en conditions opérationnelle, de formation des mécaniciens, des ingénieurs... ? Il est permis d'en douter. Sera-t-il accompagné de concepts d'emplois permettant d'utiliser ces équipements dans les meilleures conditions ? Là encore, les besoins sont grands.
Même avec le flux de recrutements d'ores et déjà engagé (plus de 2 500 hommes) qui, malgré des doutes exprimés sur place quant aux modalités de la sélection , apportera malgré tout du sang neuf à une armée déstructurée et désabusée, reconstruire l'armée malienne, restaurer son esprit de corps, ses chaînes de commandement, sa capacité opérationnelle, prendra du temps, même avec l'aide des formateurs européens.
Vos rapporteurs sont convaincus que l'horizon dépasse largement celui le temps alloué à la seule mission EUTM Mali (15 mois).
3. La montée en puissance des forces africaines reste un défi à relever
Sans aller jusqu'à utiliser les mots prêtés à un conseiller (Michael Sheehan) du secrétaire à la Défense américain estimant, lors d'une audition devant le Sénat, que la CEDEAO « n'est capable de rien. C'est une force totalement incapable, ça doit changer», vos rapporteurs ont pu, lors de leurs entretiens avec le chef de la MISMA Pierre Buyoya et avec son chef d'État-major, le Général Su Abdul Kadir, et avec les responsables militaires français, mesurer tout à la fois l'effort important fourni par les Africains pour déployer si rapidement une force de cette importance, mais aussi, il faut le dire, la difficulté pour les troupes africaines (contingents tchadien - FATIM 29 ( * ) - et nigérien mis à part) à faire autre chose que cantonner et se déplacer de camp en camp.
À l'exception des valeureux Tchadiens, combattant au nord avec les soldats français, dont plusieurs dizaines ont trouvé la mort dans l'Adrar des Ifoghas, et des Nigériens, combien de troupes africaines ont-elles été réellement engagées en opérations aujourd'hui, ne serait-ce que de sécurisation ou de filtrage ?
Quelle est leur capacité à organiser une chaîne logistique dans ce pays où la problématique du soutien est particulièrement prégnante ?
Sur quels équipements peuvent-elles réellement s'appuyer ?
Sans renseignement, sans logistique, quelle est leur réelle capacité offensive ?
Certes, on peut se féliciter que de premières patrouilles des forces africaines et maliennes (sans les forces françaises) aient pu avoir lieu mi-mars (avec toutefois un soutien français notamment logistique), par exemple dans la forêt de Ouagadou. Certes, le contingent nigérien stationné à Gao et Ansongo, en attendant de se positionner à Ménaka, est efficace et opérationnel. Certes, les troupes burkinabées devraient assurer la sécurisation de Tombouctou.
Pour autant, le centre de gravité des contingents africains est toutefois aujourd'hui encore situé au sud-ouest du pays, et bien peu ont franchi la boucle du fleuve pour rejoindre véritablement la zone des combats :
Tableau n° 9 : Déploiement des forces maliennes et africaines au 25 mars 2013
Au 12 avril, avec l'arrivée du contingent burkinabé à Tombouctou, 18 unités de la MISMA étaient réparties dans les villes de Bamako, Gao, Sevare, San, Ménaka, Na Namba, Bandiagara, Banamba, Boro, Asongo, Markala, Diabali, Aguelhok, Kidal, Tessalit et Tombouctou. Les 6300 militaires déployés sont originaires du Nigéria, du Togo, du Niger, du Burkina Faso, du Sénégal, du Bénin, de Guinée Conakry, du Ghana et du Tchad.
Leur montée en puissance est très lente, même s'agissant du contingent nigérian, qui est pourtant la grande puissance militaire de l'Afrique de l'Ouest. Leur financement dans la durée et leur déploiement logistique restent de réels problèmes.
D'ailleurs, les annonces de la Conférence des donateurs du 29 janvier 2013 (plus de 370 millions de dollars annoncés), tardent à se concrétiser en versements sonnants et trébuchants. Les besoins financiers et logistiques de la MISMA ne sont donc pas couverts à ce jour, qu'il s'agisse des besoins de première nécessité que sont l'eau, les vivres, le carburant, ou de besoins plus structurants comme les capacités de transport aériens et terrestres, les besoins de protection, l'hébergement.
Tableau n° 10 : Principales promesses de dons faites lors de la conférence des donateurs du 29 janvier 2013
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Pays ou organisations |
Contributions au budget MISMA ou aux forces armées maliennes (en millions de dollars US) |
Autres |
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|
MISMA |
Forces armées maliennes |
||
|
Union européenne |
67,2 |
Déploiement EUTM Mali |
|
|
Etats-Unis |
96 |
Soutien au déploiement SERVAL et MISMA (aérien, renseignement) |
|
|
France |
53,8 |
9,4 |
|
|
Union Africaine |
45 |
5 |
|
|
Afrique du Sud |
10 |
10 M€ aide humanitaire |
|
|
Japon |
120 M$ aide humanitaire |
||
|
Canada |
Aide aérienne au déploiement SERVAL et MISMA - 13 M$ d'aide humanitaire |
||
|
Chine |
1 M$ à l'UA |
||
|
Royaume-Uni |
4,7 |
3,2 |
Soutien au déploiement SERVAL et MISMA (aérien, renseignement). Soutien bilatéral envisagé à des contingents d'Afrique de l'Ouest anglophone déployés dans la MISMA. Participation à EUTM Mali. 12,6 M$ d'aide humanitaire (8M£) |
|
Allemagne |
20 |
4,5 M$ aide humanitaire |
|
|
Australie |
5,2 |
5,2 M$ d'aide humanitaire |
|
|
TOTAL |
349,5 |
22,6 |
|
|
TOTAL GLOBAL |
372,1 |
||
Le total des contributions confirmées ne s'élevait fin mars qu'à environ 37 millions de dollars sur 65 millions de dollars promis, soit un taux de versement de seulement 57 %, auxquelles s'ajoutent la contribution de l'UA (50 millions dollars), et celle de l'UE (67 millions de dollars).
Tableau n° 11 : Principaux versements aux fonds fiduciaires de l'ONU pour la MISMA et les forces armées maliennes
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Pays |
Promis ($) |
Versé ou en voie de l'être ($) |
Commentaires |
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Afrique du Sud |
10 000 000 |
10 000 000 |
La contribution de 10 millions de dollars promise par l'Afrique du sud à Addis Abeba a été confirmée. Pretoria souhaite qu'elle soit consacrée à la composante police de la MISMA, notamment dans le contexte de préparation des élections. Le processus de déblocage des fonds est en cours, (pas de date précise pour leur versement.) |
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Allemagne |
20 000 000 |
4 000 000 |
L'Allemagne vient de donner instruction à la représentation auprès des Nations unies d'opérer le versement de 2 MUSD au fonds fiduciaire MISMA. Un engagement de soutien aux forces armées maliennes vient également d'être confirmé à hauteur de 2 MUSD pour le fonds fiduciaire et de 3 MUSD en nature (valorisation par les Allemands des camions transférés aux forces armées maliennes). |
|
Australie |
5 144 033 |
Le déblocage devrait intervenir aussitôt trouvé un accord sur les termes du ` Memorandum of Understanding' proposé par les Nations Unies aux autorités de Canberra, actuellement à l'examen des avocats du gouvernement |
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Danemark |
2 000 000 |
2 000 000 |
Confirmation vendredi 8 mars de l'autorisation de transfert de la contribution au fonds fiduciaire des Nations unies pour la MISMA, annoncée par le Danemark à Addis Abeba (12 millions de couronnes, soit 2 millions de dollars). |
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Gabon |
1 000 000 |
1 000 000 |
La contribution du Gabon, à hauteur de 1 million de $, serait versée très prochainement. Le retard était dû à une difficulté technique, (attente de la transmission des coordonnées bancaires). |
|
Grande-Bretagne |
7 506 606 |
7 506 606 |
Avant de procéder au versement des sommes promises (3M£ pour la MISMA, 2M£ pour les FAM), les Britanniques sont tenus d'achever la conclusion de memoranda d'entente (MoU) avec le Secrétariat général des Nations unies. Néanmoins, les contributions annoncées à Addis Abeba seraient bien déboursées avant la fin du mois de mars. |
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Inde |
1 000 000 |
1 000 000 |
Le paiement a été effectué par la représentation indienne à New York : 1 million USD a été versé sur le fonds fiduciaire de la MISMA. |
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Irlande |
131 010 |
Selon toute vraisemblance, elle alimentera le trust fund "peace and security in Mali" (section 2b "Mali institutions and rule of law"). Ce point est à la validation au Ministère irlandais des affaires étrangères. |
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Japon |
6 000 000 |
Cette contribution serait entièrement dévolue aux activités de déminage, le Gaimushô n'ayant pas reçu l'autorisation d'utiliser une partie de ces fonds à destination de la mission d'observation sur les droits de l'homme. |
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Luxembourg |
5 360 000 |
5 360 000 |
Les virements seraient effectués dans les jours prochains dès réception des coordonnées bancaires qui semblaient manquer |
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Pays-Bas |
6 550 500 |
6 550 500 |
Les Néerlandais demeurent toutefois dans l'attente d'un courrier officiel des Nations Unies sollicitant une contribution à ce trust fund. Ils estiment que cette lettre devrait leur parvenir rapidement |
|
Guinée-équatoriale |
500 000 |
Problèmes techniques pour le versement des fonds. |
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Malte |
32 700 |
32 700 |
Malte n'envisage une contribution aux fonds fiduciaires ouverts aux Nations Unies qu'à un niveau symbolique à ce stade, car le pays n'a pas de budget (le gouvernement a été mis en minorité lors du vote de la loi de finances 2013 et le budget ne sera voté qu'après les élections du 9 mars). |
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TOTAL |
65 224 849 |
37 449 806 |
Taux de versement : 57% seulement. |
Les deux fonds fiduciaires des Nations unies n'ont pas reçu les contributions attendues : même si les pays qui fournissent les contingents sont censés en assumer la charge financière pendant les 3 premiers mois, la question du financement de la MISMA est clairement posée. C'est un des éléments poussant dans le sens d'une transformation en opération de maintien de la paix (puisque les troupes de l'ONU sont automatiquement financées par les contributions de ses membres).
Sur place, la coordination de l'action des troupes africaines entre elles et avec les autres contingents semble un vrai défi. Outre la question, désormais réglée par une intégration à la MISMA, du statut du contingent tchadien et de sa chaîne de commandement autonome, la bonne coordination entre la MISMA et les autres forces sur le terrain, en particulier les Maliens, est sans nul doute une tâche exigeante.
* 28 Source : entretiens à Bamako avec des responsables militaires
* 29 Forces armées tchadiennes d'intervention au Mali