B. UN COÛT DU CIR QUI DEVRAIT SE STABILISER VERS 5 À 6 MILLIARDS D'EUROS À PARTIR DE 2014
1. Une forte sous-estimation initiale du coût de la réforme de 2008
Le coût de la réforme de 2008 en « régime de croisière » a été initialement nettement sous-estimé .
a) Une réforme initialement censée coûter 1,3 milliard d'euros en « régime de croisière » (pour un CIR total de 2,8 milliards d'euros)
Le dossier de presse associé au projet de loi de finances pour 2008 évaluait ce coût à 1,3 milliard d'euros, ce qui devait porter le coût total du CIR à 2,7 milliards d'euros en régime de croisière 41 ( * ) .
A l'occasion de l'examen du projet de loi de finances pour 2008, le Gouvernement a transmis à la commission des finances des chiffres analogues (coût de 1,3 milliard d'euros, portant le coût total du CIR à 2,8 milliards d'euros en 2012 et 2013).
Le coût budgétaire de la réforme de 2008, selon les chiffrages transmis à l'automne 2007 par le Gouvernement à la commission des finances
(en millions d'euros)
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Année |
Dépense fiscale estimée |
Dont coût de la réforme de 2008 |
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2008 |
1 390 |
0 |
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2009 |
2 281 |
816 |
|
2010 |
2 339 |
881 |
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2011 |
2 447 |
947 |
|
2012 |
2 823 |
1 323 |
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2013 |
2 823 |
1 323 |
Source : Philippe Marini, commentaire de l'article 39 du projet de loi de finances pour 2008, rapport général n° 91 (2007-2008) déposé le 22 novembre 2007, tome III
On rappelle que si le CIR devrait coûter 2,3 milliards d'euros en 2012 , selon le fascicule « Voies et moyens » annexé au projet de loi de finances pour 2012, c'est en raison du contrecoup du plan de relance. Sans celui-ci, le CIR serait en 2012, selon les calculs du rapporteur spécial, de 4,6 milliards d'euros .
b) Une estimation a minima
Les estimations initiales du Gouvernement, bien que non irréalistes, manquaient de prudence .
Tout d'abord, l'assiette avait été évaluée a minima . En effet, on pouvait calculer à partir de la chronique de la créance du CIR et des réformes de 2004 et 2006 que l'assiette de la part en volume était comprise entre 10 et 15 milliards d'euros 42 ( * ) . L'application à cette assiette d'un taux de 30 % conduisait à une créance annuelle de l'ordre de 3 à 4,5 milliards d'euros .
Le graphique ci-après permet de comparer le coût du CIR indiqué par le Gouvernement à l'automne 2007, l'évolution du CIR telle qu'on pouvait alors la prévoir à assiette inchangée, et le CIR observé.
Le coût budgétaire du CIR tel qu'on pouvait le prévoir à l'automne 2007 (sans effet de levier) : comparaison avec le coût observé
(en millions d'euros)
Hypothèses des deux scénarios du rapporteur spécial : créance de 1,5 milliard d'euros en 2006 et en 2007 et de 3 ou 4,5 milliards d'euros ensuite (scénarios bas et haut respectivement) ; clé de passage entre la créance et le coût budgétaire de 40 % la première année, 10 % chacune des deux années suivantes et 40 % ensuite.
Source : MESR, calculs du rapporteur spécial
Ensuite, ces estimations ne prenaient pas en compte l'effet de levier du CIR sur les dépenses de R&D, comme cela a alors été souligné par Philippe Marini, alors rapporteur général. Dans son commentaire de l'article 39 du projet de loi de finances pour 2008 43 ( * ) , notre collègue écrivait : « Cette montée en puissance, pour précise qu'elle puisse sembler, est très probablement sous-estimée. En effet, elle repose sur une base statique, c'est-à-dire sur l'évolution de la dépense fiscale associée aux seules entreprises bénéficiant déjà du CIR. (...) Le niveau « de croisière » du montant de cette dépense fiscale devrait donc plus vraisemblablement s'établir au sein d'une fourchette de 3,5 à 4,5 milliards d'euros ». Si l'on prenait en compte la sous-estimation de l'assiette, ce montant de 4,5 milliards d'euros constituait un minimum.
* 41 « Ces modifications, qui feront du crédit d'impôt recherche l'un des dispositifs les plus incitatifs parmi ceux proposés par les pays de l'OCDE, conduisent à un effort supplémentaire de l'Etat de 800 millions d'euros en 2009 et de 1,3 milliard d'euros en régime de croisière, portant la dépense totale à 2,7 milliards d'euros en régime de croisière . »
* 42 Avant la réforme de 2004, qui a instauré la part en volume, le CIR se limitait à une part en accroissement au taux de 50 % (qui a peu évolué ensuite), correspondant à environ 500 millions d'euros par an. La créance du CIR est passée à environ un milliard d'euros par an en 2004 et 2005, alors que le taux de la part en volume était de 5 %. La créance du CIR se décomposait donc entre une part en volume et une part en accroissement d'environ 500 millions d'euros chacune. En 2006 et en 2007, le doublement du taux de la part en volume s'est accompagné, comme on pouvait s'y attendre, d'un passage du CIR à 1,5 milliard d'euros par an (500 millions d'euros pour la part en accroissement et 1 000 millions d'euros pour la part en volume). Une part en volume de 500 millions d'euros avec un taux de 5 % ou 1 000 milliards d'euros avec un taux de 10 % implique une assiette de 10 milliards d'euros (davantage si l'on prend en compte le fait que le CIR était plafonné à 16 millions d'euros).
* 43 Rapport général n° 91 (2007-2008) déposé le 22 novembre 2007, tome III.