4. Les rapports de l'inspection générale des finances
a) Le rapport de l'inspection générale des finances sur le CIR (septembre 2010)
L'inspection générale des finances a publié en septembre 2010 un rapport sur le CIR 58 ( * ) , qui constitue à ce jour la référence. S'il ne fait pas d'analyses nouvelles de l'impact économique du CIR, se contentant de rappeler le numéro précité de Trésor-éco de janvier 2009, il ouvre plusieurs pistes intéressantes en matière d'évolution du dispositif.
• Les dix propositions reprises dans l'encadré figurant au début du rapport de l'inspection générale des finances correspondent seulement à celles susceptibles d'être mises en oeuvre avant 2013 . Ce sont donc les moins « structurantes ».
En particulier, ce rapport préconise de ne pas modifier « les paramètres fondamentaux du CIR » avant la réalisation en 2013 d'une étude économétrique devant évaluer l'impact de la réforme de 2008. Concrètement, il s'agirait essentiellement d' « actualiser[ ] les résultats de l'enquête de Jacques Mairesse et Benoît Mulkay » précitée (qui devait alors être publiée en 2010 mais ne l'a été qu'en 2011), afin notamment de « comparer l'efficience du CIR issu de la réforme de 2008 à celle du CIR dans son état précédent », et « d'éclairer le débat sur la réactivité comparée des PME et des autres entreprises vis-à-vis de l'incitation fiscale ». Le rapport de l'inspection générale des finances justifie le choix de l'année 2013 par le fait que les données relatives aux années 2008 à 2010 ne seront disponibles qu'en 2012 ou 2013 59 ( * ) . On rappelle en effet que l'étude précitée de Benoît Mulkay et Jacques Mairesse de 2011 chiffre l'effet de levier de la réforme de 2008 en s'appuyant sur un modèle estimé à partir de données antérieures à 2008.
Les dix principales préconisations « à court terme » du rapport de l'inspection générale des finances sont reproduites par l'encadré ci-après. Certaines d'entre elles ont déjà été totalement ou partiellement mises en oeuvre (les 6 et 7 en particulier).
|
Les dix principales préconisations « à court terme » du rapport de 2010 de l'inspection générale des finances (encadré des pages 2 et 3 du rapport) 1. Ne pas modifier les paramètres fondamentaux du CIR avant la réalisation, en 2013, d'une évaluation économétrique sur les effets du nouveau CIR. 2. Conduire en 2013 une évaluation économétrique sur la période 2008-2010, basée sur un modèle structurel, qui décomposerait ses résultats par taille d'entreprise et tiendrait compte de l'ensemble des aides publiques à la R&D reçues par chaque entreprise. 3. Opérer d'ici là un suivi au fil de l'eau d'une série d'indicateurs à renseigner dans les rapports périodiques du gouvernement au Parlement. 4. Améliorer l'exploitabilité des données statistiques et leur interopérabilité en harmonisant les méthodes et les périmètres entre la base de gestion du CIR et la base statistique de l'enquête R&D. 5. Supprimer le crédit d'impôt collection, embarqué au sein du CIR, mais dépourvu de lien logique avec lui. 6. Au titre de la prévention de la fraude et de l'abus de droit, supprimer les taux majorés accordés aux nouveaux entrants dans le CIR (50 % la première année) et encadrer davantage la sous-traitance (instaurer un seuil de plancher de R&D in house, intensifier le contrôle lors des vérifications). 7. En plus des deux précédentes mesures, si le coût du CIR dérape dans des conditions qui imposent des mesures restrictives à court terme, réduire, dans l'assiette du crédit d'impôt, le forfait représentatif des frais de fonctionnement. 8. Publier une nouvelle instruction fiscale actualisant, fusionnant et clarifiant les textes en vigueur sur le crédit d'impôt recherche. 9. Formaliser les conditions d'intervention des experts du MESR dans le contrôle fiscal des entreprises, en établissant un protocole concerté avec l'administration fiscale, garantissant, mieux qu'aujourd'hui, le respect du principe du contradictoire et prévenant plus efficacement le risque de conflit d'intérêt. 10. Inciter les cabinets de conseil spécialisés à édicter collectivement des règles de bonne conduite (contrat-type, grille tarifaire standard) pour discipliner le secteur et améliorer l'information des entreprises. NB : la numérotation des préconisations est effectuée par le rapporteur spécial. Source : Laurent Martel, Alexis Masse, Florence Lustman, « Mission d'évaluation du crédit d'impôt recherche », inspection générale des finances, rapport n° 2010-M-035-02, septembre 2010 |
• Les principales propositions du rapport de l'inspection générale des finances ne figurent pas dans l'encadré reproduit ci-avant, mais dans le corps du texte .
Ce rapport distingue trois hypothèses, en fonction des résultats de l'évaluation économétrique prévue pour 2013 :
- hypothèse 1 : si l'ensemble des résultats de l'évaluation sont satisfaisants, maintien du statu quo ;
- hypothèse 2 : si l'effet d'entraînement du CIR apparaît plus faible pour les grandes entreprises, « plus grande concentration du CIR sur les PME et éventuellement sur les ETI ». Le rapport propose en ce cas de moduler le taux en fonction de la taille de l'entreprise (« le taux de 30 % pourrait par exemple être réservé aux PME (moins de 250 salariés) indépendantes, avec un taux de 15 % pour les autres entreprises », de mettre en place un barème à tranches ou de restaurer un plafonnement du CIR ;
- hypothèse 3 : si l'évaluation révèle une perte globale d'efficience non attribuée à un type particulier d'entreprises, nécessité de déterminer si cela provient d'une moindre efficacité de l'assiette « tout volume » par rapport à l'assiette mixte, ou du fait que les aides à la R&D sont déjà tellement élevées en France que leur augmentation en serait rendue peu efficace : dans le premier cas il faudrait réintroduire une part en accroissement, et dans le second réduire le taux du CIR.
Le rapport paraît implicitement privilégier l'hypothèse 2. Selon lui, « parmi les modifications introduites en 2008, le déplafonnement du CIR, parce qu'il tend à supprimer en pratique toute modulation de l'aide en fonction de la taille de l'entreprise, est celle dont les effets sont le plus incertains ». Cependant, il reconnaît qu'il n'est pas prouvé à ce stade que l'effet de levier du CIR soit plus faible pour les grandes entreprises que pour les petites. Comme on le verra ci-après, le rapport précité 60 ( * ) de Benoît Mulkay et Jacques Mairesse publié en 2012 suggère même le contraire.
b) Le « rapport Guillaume » sur les niches fiscales et sociales (2011)
Le « rapport Guillaume » de l'inspection générale des finances sur les niches fiscales et sociales, publié à l'automne 2011 61 ( * ) , donne au CIR la note maximale de 3.
Son annexe E, relative au CIR et comprenant près de 200 pages, réunit le rapport précité de 2010 de l'inspection générale des finances et une fiche d'une centaine de pages.
* 58 Laurent Martel, Alexis Masse, Florence Lustman, « Mission d'évaluation du crédit d'impôt recherche », inspection générale des finances, rapport n° 2010-M-035-02, septembre 2010.
* 59 « Pour mener une évaluation économétrique des effets du CIR à partir des données relatives aux années 2008 à 2010, les sources statistiques suivantes seront nécessaires :
- la base GECIR, gérée par le MESR, disponible pour l'ensemble de la période concernée au printemps 2012 ;
- la base de l'enquête R&D, gérée par le MESR, disponible pour toute la période à partir de l'été 2012 ;
- la base issue des enquêtes annuelles d'entreprises de l'INSEE, disponible pour toute la période en 2013. »
* 60 « Evaluation de l'impact du crédit d'impôt recherche », rapport pour le ministère de l'enseignement supérieur et de la recherche, novembre 2011.
* 61 http://www.budget.gouv.fr/budget/rapport-comite-devaluation-des-depenses-fiscales-et-des-niches-sociales .