SYNTHÈSE ET PROPOSITIONS
Le redressement productif, devenu « grande cause nationale », implique de réduire notre déficit de compétitivité. Cette ambition de l'Etat et des entreprises françaises passe par l' « ardente obligation » d'accroître l'investissement des entreprises dans la recherche qui, en France, est insuffisant. L'Etat doit inciter et faciliter cet effort des entreprises.
Le CIR - crédit d'impôt recherche - est, en France, le plus important dispositif de soutien public à la recherche privée.
Créé en 1983, profondément réformé en 2008, il bénéficie maintenant à la quasi-totalité des entreprises réalisant de la R&D et contribue incontestablement au dynamisme des efforts de recherche et développement des entreprises.
Le coût du CIR pour l'Etat est passé, entre 2007 et 2011, de 1,7 milliard d'euros à 5,1 milliards d'euros, et devrait se stabiliser à un peu plus de 5 milliards d'euros en 2014 selon le Gouvernement (voire 6 milliards d'euros dans le scénario « maximaliste » du rapporteur spécial) 1 ( * ) .
Le CIR représente donc environ 20 % de la dépense intérieure de recherche et développement des entreprises (DIRDE), évaluée à 26 milliards d'euros en 2009.
Accroître le niveau de dépense de R&D est aujourd'hui une volonté politique qui semble partagée, chacun ayant conscience que les stratégies de croissance économique sont de plus en plus fondées sur l'économie de la connaissance, la recherche scientifique et l'innovation technologique.
Cependant, cette dépense fiscale de 5,1 milliards d'euros - qui s'ajoute à la dépense nationale de recherche et développement des administrations (19,9 milliards d'euros en 2009) - fait encore débat. Le CIR est-il économiquement efficace, financièrement efficient et politiquement opportun ?
I. LE RENFORCEMENT DU CIR EN 2008, UNE RÉFORME « MAL-AIMÉE »
Si la réforme de 2008 est globalement bienvenue - malgré des limitations que l'on verra ci-après -, et si l'effet incitatif et multiplicateur du CIR semble démontré par les économistes, ce dispositif fait paradoxalement l'objet de critiques : effets d'aubaines, optimisation fiscale, irrégularités importantes sont souvent dénoncés.
Bien que le CIR fasse partie des rares dépenses fiscales auxquelles le « rapport Guillaume » accorde la note maximale de 3, il a suscité un grand nombre de propositions d'amendements parlementaires, tendant généralement à le « raboter ». Certains d'entre eux ont été adoptés. Ainsi, à l'initiative de nos collègues députés, la loi de finances initiale pour 2011 a réduit le CIR pour un montant alors estimé à 176 millions d'euros.
A. UN PREMIER SUJET DE MALENTENDU : LE CIR ET LES GRANDES ENTREPRISES
1. Selon le MESR, le CIR ne bénéficie que pour 30 % aux grandes entreprises
Un premier sujet de malentendu est l'idée que le CIR favoriserait les grandes entreprises, et en particulier les grands groupes.
Selon le MESR, tel n'est pas le cas : le CIR aurait profité en 2010 pour 28,8 % aux bénéficiaires de moins de 250 salariés, pour 37,4 % aux bénéficiaires de 250 à 4 999 salariés et pour 32,1 % aux bénéficiaires de 5 000 salariés et plus (c'est-à-dire aux grandes entreprises), comme le montre le tableau ci-après.
Distribution des dépenses éligibles et du CIR par taille de bénéficiaire (entreprise fiscalement indépendante ou groupe fiscalement intégré) en 2010
|
Bénéficiaires 1 |
Dépenses déclarées |
CIR |
||||||||
|
Effectifs |
Nombre |
Part (%) |
Indépen-dantes 2 (%) |
Montant (Mns €) |
Part (%) |
Indépen-dantes 2 (%) |
Montant (Mns €) |
Part (%) |
Indépen-dantes 2 (%) |
CIR/dépenses déclarées (%) |
|
Inférieur à 250 |
10 971 |
85,4 |
69,8 |
4 546 |
24,9 |
19,0 |
1 454 |
28,8 |
22,2 |
32,0 |
|
Dont : |
||||||||||
|
Inférieur à 10 |
4 211 |
32,8 |
31,1 |
714 |
3,9 |
3,7 |
263 |
5,2 |
4,9 |
36,8 |
|
10 à moins de 50 |
4 395 |
34,2 |
28,3 |
1 745 |
9,6 |
8,1 |
563 |
11,1 |
9,5 |
32,3 |
|
50 à moins de 250 |
2 365 |
18,4 |
10,4 |
2 087 |
11,4 |
7,2 |
628 |
12,4 |
7,8 |
30,1 |
|
250 à 4 999 |
1247,0 |
9,7 |
2,6 |
6 290 |
34,5 |
6,5 |
1 892 |
37,4 |
7,3 |
30,1 |
|
Dont : |
||||||||||
|
250 à moins de 500 |
563 |
4,4 |
1,5 |
1 115 |
6,1 |
2,8 |
338 |
6,7 |
3,1 |
30,3 |
|
500 à 1 999 |
557 |
4,3 |
1,0 |
2 958 |
16,2 |
2,4 |
897 |
17,7 |
2,8 |
30,3 |
|
2000 à 4 999 |
127 |
1,0 |
0,1 |
2 217 |
12,2 |
1,3 |
657 |
13,0 |
1,4 |
29,6 |
|
Egal ou sup. à 5 000 |
86 |
0,7 |
0,05 |
7 135 |
39,1 |
0,3 |
1 620 |
32,1 |
0,3 |
22,7 |
|
Non renseigné |
548 |
4,3 |
4,1 |
256 |
1,4 |
1,3 |
87 |
1,7 |
1,6 |
- |
|
Total |
12 852 |
100 |
76,5 |
18 226 |
100 |
27 |
5 052 |
100 |
31 |
27,7 |
1. Le bénéficiaire du CIR est le groupe fiscalement intégré ou l'entreprise fiscalement indépendante. Il peut être différent du déclarant (qui est l'entreprise, qu'elle appartienne ou non à un groupe fiscalement intégré). Dans ce tableau, les effectifs sont ceux des 12 852 bénéficiaires, c'est-à-dire la somme des effectifs des filiales pour les groupes fiscalement intégrés. Il y a en revanche 17 710 déclarants.
2. Entreprise fiscalement indépendante (ici par opposition aux entreprises fiscalement intégrées). Lecture : 76,5 % des entreprises bénéficiaires sont fiscalement indépendantes.
Source : d'après le MESR (réponse au questionnaire adressé par le rapporteur spécial)
Si les PME perçoivent environ 30 % du CIR total, c'est parce que cela correspond à peu près à leur part dans les dépenses de R&D, et elles perçoivent davantage de CIR par euro de dépenses de R&D que les autres entreprises.
L'argument selon lequel, les PME représentant plus de 80 % des bénéficiaires du CIR, il serait anormal qu'elles ne perçoivent que 30 % du CIR, est peu pertinent. En effet, cette situation résulte simplement du fait que les PME sont, par définition, plus petites et plus nombreuses que les autres entreprises.
De même, il est parfois avancé que le CIR bénéficierait essentiellement aux « grands groupes ». De fait, la dernière ligne du tableau ci-avant montre que seulement 31 % du CIR bénéficie à des entreprises fiscalement indépendantes. Toutefois les entreprises fiscalement intégrées sont la plupart du temps de petite taille. Ainsi, le CIR n'a correspondu que pour 32,1 % à des bénéficiaires (groupes fiscalement intégrés ou entreprises fiscalement indépendantes) de plus de 5 000 salariés (31,8 % 2 ( * ) pour les groupes de plus de 5 000 salariés).
Certes, la part des groupes (et en particulier des grands groupes) est nécessairement plus importante que ce que suggèrent ces chiffres. En effet, les groupes ici pris en compte sont ceux qui sont fiscalement intégrés, qui correspondent à un périmètre plus restreint que les groupes au sens du droit des sociétés. Il n'en paraît pas moins exagéré de considérer que le CIR bénéficierait essentiellement aux grands groupes.
L'idée que la réforme de 2008 a essentiellement bénéficié aux grandes entreprises a été soutenue notamment par un rapport 3 ( * ) de 2009 du Conseil des prélèvements obligatoires (CPO), réalisé pour la commission des finances du Sénat sur la base de l'article L. 351-3 du code des juridictions financières. Toutefois les chiffres publiés ultérieurement montrent que la part des principaux bénéficiaires dans le total du CIR n'a que marginalement augmenté 4 ( * ) .
2. Rien ne permet d'affirmer que le CIR soit moins efficace pour les grandes entreprises que pour les autres
Contrairement à ce qui est souvent affirmé, rien ne prouve que le CIR inciterait moins les grandes entreprises que les autres à augmenter leurs dépenses de R&D.
L'idée que les grandes entreprises ayant un accès relativement aisé au crédit, contrairement aux PME, le CIR n'aurait pas d'impact significatif sur leurs dépenses de R&D, relève d'une méconnaissance des mécanismes économiques en jeu.
Certes, dans le cas des PME, le CIR se substitue en partie à un financement bancaire défaillant. Cependant, on peut aussi considérer que les grandes entreprises sont les plus susceptibles de se délocaliser.
Plus fondamentalement, le CIR agit en réduisant le coût de la recherche, ce qui, par le jeu de l'élasticité-prix, incite les entreprises à réaliser davantage de dépenses de R&D. Concrètement, le CIR (qui repose aux trois quarts sur les dépenses de personnel) fait qu'un chercheur coûte moins cher, et incite donc les entreprises à en embaucher davantage. On peut, dans une certaine mesure, rapprocher ce mécanisme de celui des allégements de charges sur les bas salaires.
Ainsi, le rapport de 2010 sur le CIR de l'inspection générale des finances souligne qu'il n'est pas prouvé que le CIR ait un effet de levier plus important pour les petites entreprises que pour les grandes.
L'évaluation économétrique 5 ( * ) publiée début 2012 par Benoît Mulkay et Jacques Mairesse suggère même que le CIR serait « plus efficace pour les grandes entreprises que pour les plus petites ».
B. AUTRES FACTEURS DE MALENTENDU
1. Le « syndrome de la grosse niche »
Par ailleurs, étant la cinquième dépense fiscale la plus coûteuse 6 ( * ) , le CIR est victime de ce que l'on pourrait appeler le « syndrome de la grosse niche », selon lequel une dépense fiscale coûteuse, même efficace, concentre les critiques, là où une multitude de « petites » dépenses fiscales inefficaces et collectivement plus coûteuses sont complètement ignorées (phénomène que l'on constate également, pour les niches sociales, dans le cas des réductions de cotisations patronales sur les bas salaires).
Si l'on réserve la notion de « niche fiscale » aux dépenses fiscales peu efficaces, le CIR n'est pas une « niche fiscale ». Il peut être considéré comme un investissement collectif au service de l'innovation technologique et de la croissance économique.
2. Des objectifs insuffisamment explicités
A cela s'ajoute que les objectifs de la réforme de 2008 ont été insuffisamment explicités, ce qui fait qu'on lui reproche de ne pas atteindre des objectifs qui n'étaient pas les siens.
Les dispositifs tels que le CIR ont pour objet d'augmenter les dépenses de R&D par rapport à une situation où ils n'existeraient pas, et, ainsi, d'accroître au bout d'une quinzaine d'années le PIB structurel.
Leur vocation première n'est pas spécifiquement d'augmenter la compétitivité de l'industrie. Cela n'empêche pas le CIR de se voir reprocher de bénéficier pour un tiers aux services (conformément à la part de ceux-ci dans les dépenses de R&D). Cet argument perd d'ailleurs une grande part de sa portée si l'on considère que les services concernés correspondent souvent à des activités externalisées par l'industrie.
De même, le CIR n'a pas pour principal objet d'attirer les activités de R&D des grands groupes multinationaux. Dans ces conditions, on ne peut déduire du constat que les décisions de localisation de ces grands groupes ne découlent que partiellement de considérations fiscales, que le CIR serait inefficace.
Enfin, la réforme de 2008 n'a jamais eu pour objet de permettre à la France d'atteindre l'objectif, fixé par le Conseil européen de Barcelone des 15 et 16 mars 2002, de porter ses dépenses de R&D à 3 points de PIB. En particulier, l'écart de cet objectif - de l'ordre de 0,8 point de PIB - par rapport aux dépenses de R&D actuelles est sans commune mesure avec le coût de la réforme de 2008 (de moins de 3 milliards d'euros, soit 0,15 point de PIB).
3. Un impact sur les dépenses de R&D et sur le PIB qui ne peut être mesuré que par l'économétrie
L'impact de la réforme de 2008 sur les dépenses de R&D ne peut, par nature, être directement mesuré, et exige de recourir à l'économétrie.
En particulier, l'idée, parfois évoquée, que la quasi-stabilité des dépenses de R&D en points de PIB depuis 1993 montrerait l'inutilité de la réforme de 2008, est peu pertinente. Cette stabilité en 2008 et en 2009, alors que la France connaissait l'une des pires récessions de son histoire, et que l'industrie voyait sa part dans le PIB diminuer, suggère au contraire que la réforme de 2008 a soutenu les dépenses de R&D.
En tout état de cause, la question de l'impact de la réforme de 2008 sur les dépenses de R&D ne pourra être tranchée qu'en 2013, quand on disposera de suffisamment de données ex post . Les travaux actuellement disponibles sont encourageants. Ainsi, selon la simulation ex ante 7 ( * ) de Benoît Mulkay et Jacques Mairesse publiée en janvier 2012 par le MESR, l'effet de levier de la réforme de 2008 serait de 1,31 en moyenne annuelle en 2012-2015 (ce qui signifie qu'un euro de CIR engendrerait 1,31 euro de dépenses de R&D supplémentaires).
En ce qui concerne l'impact de la réforme de 2008 sur le PIB , la seule estimation disponible est, paradoxalement, une étude de janvier 2009 de la direction générale du Trésor 8 ( * ) , demeurée relativement confidentielle et n'engageant pas le Gouvernement 9 ( * ) , explicitée en 2010 dans la Revue économique des presses de Sciences Po 10 ( * ) . Le principal résultat de cette étude - selon laquelle la réforme de 2008 augmenterait le PIB de 0,3 à 0,6 point de PIB au bout de 15 ans, soit en 2022, et serait donc autofinancée - est demeuré à peu près étranger au débat public, et n'a semble-t-il fait l'objet d'aucune contre-expertise.
4. Des maladresses de communication du Gouvernement depuis 2008
La réforme de 2008 est d'autant plus « mal-aimée » que le précédent Gouvernement a commis d'importantes maladresses de communication :
- son coût a été initialement fortement sous-estimé, puisqu'il était prévu lors de l'examen du projet de loi de finances pour 2008 que le coût du CIR se stabilise à moins de 3 milliards d'euros (et non plus de 5 milliards d'euros). Cette erreur de chiffrage, qui n'était vraisemblablement pas volontaire (même si le chiffrage a de toute évidence été réalisé a minima ), a pu donner l'impression aux parlementaires qu'on ne leur avait pas dit complètement la vérité ;
- en 2009, notre collègue député Gilles Carrez, alors rapporteur général, a publié un rapport d'information 11 ( * ) comprenant un tableau ambigu, transmis par le Gouvernement, suggérant que le CIR aurait bénéficié en 2007 pour 18,6 % aux banques et aux assurances 12 ( * ) . Bien que cet ordre de grandeur ne soit pas vraisemblable 13 ( * ) , et que le chiffre véritable soit inférieur à 2 %, ce chiffre, largement repris par la presse, a répandu l'idée que l'assiette du CIR aurait été définie en dépit du bon sens, pour le grand profit du secteur financier.
II. RÉSUMÉ DU PRÉSENT RAPPORT D'INFORMATION
S'il n'est évidemment pas souhaitable de modifier fréquemment les principaux paramètres du régime du CIR - comme le soulignent notamment la commission des finances du Sénat 14 ( * ) et les études économétriques 15 ( * ) -, la question d'une évolution du régime du CIR se pose nécessairement alors que les effets de la réforme de 2008 sont mieux connus.
De même, on rappelle que le programme de François Hollande prévoit une simplification du CIR pour les PME, en instaurant un « CIR-PME » 16 ( * ) , et la « remise en cause d'avantages fiscaux excessifs », pour un montant global de 1,2 milliard d'euros 17 ( * ) . Par ailleurs, François Hollande a annoncé, le 5 mars 2012, une réforme du CIR consistant à le recentrer « sur les entreprises qui en font le meilleur usage » - les PME, les entreprises innovantes -, et à renforcer les dispositions incitatives en faveur de l'embauche de docteurs et de la sous-traitance à des organismes publics 18 ( * ) . Enfin, il a annoncé sur France 2, le 15 mars 2012, « un crédit d'impôt innovation pour les PME ».
A. LA RÉFORME DE 2008 DEVRAIT AUGMENTER LE PIB D'ENVIRON 0,5 POINT DE PIB À L'HORIZON 2022, CE QUI EST COMPATIBLE AVEC LES ESTIMATIONS DU TRÉSOR
Le présent rapport d'information parvient tout d'abord à la conclusion que la réforme de 2008 devrait augmenter le PIB structurel de l'économie d'environ 0,5 point au bout d'une quinzaine d'années .
Le fait que cette augmentation concerne le PIB structurel est important. Cela indique en effet qu'il s'agit d'une augmentation pérenne, contrairement à celle qui pourrait résulter d'un allégement « classique » de fiscalité (qui n'aurait d'ailleurs vraisemblablement aucun impact à une aussi longue échéance).
Comme on l'a indiqué, la seule estimation disponible de l'impact sur le PIB de cette réforme est, paradoxalement, une étude de janvier 2009 de la direction générale du Trésor 19 ( * ) , n'engageant pas le Gouvernement, et explicitée en 2010 dans la Revue économique des presses de Sciences Po 20 ( * ) . Selon cette étude, cette réforme augmenterait le PIB de 0,3 à 0,6 point de PIB au bout de 15 ans, soit en 2022, et serait donc autofinancée 21 ( * ) .
Selon les estimations du rapporteur spécial , reprenant la méthodologie de l'étude du Trésor et s'appuyant sur les « revues » existantes des études économétriques réalisées au niveau international, l'impact le plus vraisemblable en 2022 paraît de l'ordre de 0,5 point de PIB (des hypothèses « extrêmes » conduisant à un intervalle maximal de 0 à 2 points de PIB). L'ordre de grandeur de l'étude du Trésor semble donc confirmé (en l'état actuel des connaissances économiques).
En particulier, et contrairement à ce que l'on pourrait supposer a priori , les études économétriques ne permettent pas de conclure à un effet de levier plus important pour les dispositifs « en accroissement » que pour les dispositifs « en volume ».
Le CIR apparaît donc efficient : une mesure ayant pour objet d'augmenter le PIB structurel à l'horizon d'une quinzaine d'années, et qui le fait suffisamment pour s'autofinancer à cette échéance, mérite que le « rapport Guillaume » lui donne le score maximal de 3. Dans ces conditions, il serait irrationnel de réduire le CIR tant qu'il existera un « stock » important de dépenses fiscales peu ou pas efficaces 22 ( * ) .
Il n'en demeure pas moins que le CIR ne peut pas dispenser d'une véritable politique industrielle . Tout d'abord, le montant de la réforme de 2008 étant de l'ordre de seulement 0,15 point de PIB, même en supposant un effet de levier de 2 (qui permettrait d'accroître les dépenses de R&D de 0,3 point de PIB), il ne permettra pas de faire passer les dépenses de R&D d'un peu plus de 2 points de PIB aujourd'hui à 3 points de PIB (objectif fixé en 2002 à Barcelone). Un tel résultat ne peut être atteint qu'en développant spécifiquement les secteurs les plus intensifs en R&D, comme les technologies de l'information et de la communication. Par ailleurs, il est bien évident que si la totalité des usines se délocalisent, seuls les centres de R&D demeurant sur le territoire national, l'impact du CIR sur le PIB sera faible.
B. DES ADAPTATIONS N'EN SONT PAS MOINS NÉCESSAIRES POUR SUPPRIMER LES EFFETS D'AUBAINE ET RÉORIENTER LE CIR VERS LES PME ET LES ETI
Le présent rapport d'information fait 25 propositions , synthétisées par les tableaux pages 25 et suivantes. Certaines d'entre elles ont déjà été faites, sous une forme analogue, par de précédents rapports des commissions des finances des deux Assemblées, de l'inspection générale des finances et de la Cour des comptes.
Les 35 propositions 23 ( * ) figurant dans les rapports antérieurs sont synthétisées en annexe au présent rapport d'information, avec la position du rapporteur spécial.
Ces 25 propositions n'ont pas vocation à être mises en oeuvre « au fil de l'eau ». Leur objet est de contribuer à la réflexion dans le cadre de la prochaine réforme du CIR. Elles visent notamment à supprimer les effets d'aubaine pour les grandes entreprises et à réorienter le dispositif vers les PME et les entreprises de taille intermédiaire (ETI).
Le rapporteur spécial souhaite insister sur douze propositions .
La proposition 1 préconise d'« indiquer clairement et rapidement les orientations relatives au CIR pour les cinq prochaines années ». Un dispositif tel que le CIR est en effet d'autant plus efficace qu'il est stable.
1. Instaurer un barème à trois taux : 20 %, 30 % et 40 %
Trois propositions tendent à remplacer le barème actuel du CIR par un barème à trois taux, tout en supprimant le seuil de 100 millions d'euros.
Les nouveaux taux proposés par taille de bénéficiaire
|
PME indépendantes |
ETI* indépendantes |
Régime de droit commun (bénéficiaires autres que A, B ou D) |
Bénéficiaires** de 5 000 salariés et plus |
|
|
A |
B |
C |
D |
|
|
Taux actuel |
30 % pour les premiers 100 Mns € ; 5 % au-delà |
|||
|
Remarque |
Quasi-totalité des bénéficiaires du taux de 40 % et 35 % les deux premières années |
• Quasi-totalité des bénéficiaires soumis au taux réduit de 5 % pour les dépenses au-delà de 100 Mns €. • En conséquence, taux moyen du CIR d'environ 24 % de l'assiette. |
||
|
Taux proposés par le rapporteur spécial |
||||
|
Proposition |
Proposition 3 |
Proposition 4 |
Proposition 2 |
|
|
Taux |
40 % |
40 % |
30 % |
20 % |
|
Impact indicatif sur le coût du CIR (Mns €)*** |
+ 200 |
+ 150**** |
- |
- 300 |
Au sens de ce tableau, l'indépendance concerne l'indépendance fiscale, c'est-à-dire l'absence d'appartenance à un groupe fiscalement intégré.
Le barème proposé ici est indicatif et pourrait être ajusté, sur la base notamment de simulations « fines ».
* Entreprise de taille intermédiaire (ETI) : entreprise qui a entre 250 et 4 999 salariés, et soit un chiffre d'affaires n'excédant pas 1,5 milliard d'euros, soit un total de bilan n'excédant pas 2 milliards d'euros. Une entreprise qui a moins de 250 salariés, mais plus de 50 millions d'euros de chiffre d'affaires et plus de 43 millions d'euros de total de bilan est aussi considérée comme une ETI. Cette catégorie d'entreprises est définie par le décret d'application (n° 2008-1354) de l'article 51 de la loi n° 2008-776 du 4 août 2008 de modernisation de l'économie.
** Le bénéficiaire est soit le déclarant (entreprises non fiscalement intégrées), soit le groupe fiscalement intégré.
*** Estimation par le rapporteur spécial.
**** Selon les estimations du ministère du budget transmises au rapporteur spécial, le coût serait de 350 millions d'euros pour l'ensemble des ETI. Toutefois il ressort des données publiées par le MESR qu'un ciblage sur les bénéficiaires indépendants de 250 à 4 999 salariés coûterait environ 150 millions d'euros. En effet, ceux-ci ont perçu en 2010 7,3 % du CIR, soit 370 millions d'euros. Porter dans leur cas le taux du CIR de 30 % à 40 % coûterait donc environ 125 millions d'euros (arrondis ici à 150).
Source : commission des finances
• Votre rapporteur spécial souhaite tout d'abord insister sur la proposition 2 , qui consiste à supprimer le seuil de dépenses de 100 millions d'euros , tout en prévoyant que les principaux bénéficiaires (par exemple, ceux de plus de 5 000 salariés) bénéficient d'un CIR à un taux unique de 20 % , du premier au dernier euro de dépenses.
En effet, actuellement les dépenses venant au-delà de 100 millions d'euros bénéficient d'un CIR de seulement 5 %, qui n'a vraisemblablement aucun effet incitatif. Il en résulte que pour la vingtaine d'entreprises concernées, le CIR présente un effet d'aubaine à peu près total (pour un coût de l'ordre de 0,8 milliard d'euros).
Cette « baisse déguisée d'IS » en faveur des très grands groupes a été contestée, à juste titre. Ainsi, les commissions des finances des deux assemblées ont préconisé de supprimer le bénéfice de tout CIR pour les dépenses de R&D au-delà de 100 millions d'euros 24 ( * ) . Toutefois si une telle mesure permettrait d'économiser une centaine de millions d'euros, elle ne résoudrait pas le problème essentiel, qui est que la totalité du CIR perçu par ces entreprises (et non seulement celui correspondant à la tranche à 5 %), soit environ 800 millions d'euros (dont 100 millions d'euros pour la tranche à 5 %), est dépourvue de tout effet incitatif, et constitue donc un gaspillage d'argent public.
Aussi, il paraît nécessaire de maintenir le montant global du CIR perçu par ces dernières à peu près inchangé, l'idée étant de veiller à ce que leur taux marginal de CIR (actuellement de 5 % pour les principaux déclarants) soit incitatif. Pour ne pas augmenter le coût du CIR, on pourrait ainsi instaurer un taux de CIR de 20 %, dès le premier euro de dépenses de R&D, pour les principaux bénéficiaires (par exemple, ceux d'au moins 5 000 salariés ) 25 ( * ) .
Le CIR perçu par les bénéficiaires d'au moins 5 000 salariés correspondant à environ 24 % de l'assiette, la mesure ainsi « calibrée » permettrait d' économiser de l'ordre de 300 millions d'euros .
• On pourrait également porter à 40 % le CIR pour les PME indépendantes ( proposition 3 ).
En pratique, il s'agirait essentiellement d'une mesure de simplification.
En effet, actuellement les PME bénéficient d'un taux majoré de 40 % et 35 % les deux premières années de perception du CIR. Cette disposition, propice aux abus, serait supprimée.
Cette mesure coûterait environ 200 millions d'euros .
Le coût du CIR pour les PME redeviendrait à peu près égal à ce qu'il était jusqu'en 2011 (alors que les deux premières années de perception du CIR les taux majorés étaient de respectivement 50 % et 40 %). En effet, le CIR correspondait alors pour les PME à environ 25 % de la DIRDE, soit environ 40 % de l'assiette du CIR.
• Il serait également envisageable de porter le taux du CIR à 40 % dans le cas des entreprises de taille intermédiaire (ETI) indépendantes ( proposition 4 ).
En effet, actuellement les ETI ont un taux d'aides publiques (CIR+subventions) de seulement 20 % de la DIRDE (contre plus de 25 % pour les PME et les grandes entreprises). Or, ces entreprises sont essentielles à la croissance et à la compétitivité. Un taux de CIR de 40 % (soit environ 20 % de la DIRDE, contre 15 % actuellement) permettrait de supprimer cette anomalie.
Cette mesure coûterait environ 150 millions d'euros .
2. Accélérer le bénéfice du CIR pour les PME et ETI
• Une autre mesure ( proposition 10 ) susceptible d'augmenter l'effet de levier du CIR serait de prévoir, dans le cas des PME (voire des entreprises de taille intermédiaire, ETI), un versement trimestriel du CIR (et non, comme actuellement, l'année n+1 pour les PME, et les années n+1 à n+4 pour les autres entreprises).
En effet, les estimations économétriques de l'effet de levier ne prennent pas nécessairement en compte les modalités concrètes de mise en oeuvre de l'avantage fiscal. Or, il paraît probable que dans le cas des PME, dont le financement de la trésorerie est plus difficile que pour les autres entreprises, l'effet de levier est d'autant plus important que l'avantage fiscal est accordé peu de temps après la réalisation de la dépense.
Le versement trimestriel du CIR pour les PME coûterait environ 1,2 milliard d'euros la première année (0,8 milliard en cas de « ciblage » sur les seules PME indépendantes), et serait nul ensuite.
L'extension aux ETI du dispositif actuel de remboursement l'année n+1 coûterait quant à lui environ 1,5 milliard d'euros la première année (0,6 milliard en cas de « ciblage » sur les seules ETI indépendantes), et, là encore, serait nul ensuite.
Dans les deux cas, on pourrait envisager une entrée en vigueur progressive de la mesure.
3. Principales mesures tendant à élargir l'assiette du CIR
• Une autre manière de renforcer le CIR serait d'en élargir l'assiette, en supprimant les plafonds liés à la sous-traitance et en faisant des sous-traitants les bénéficiaires du CIR ( proposition 7 ).
Actuellement, les dépenses sous-traitées ne sont prises en compte que dans la limite de certains plafonds, ce qui, selon le MESR, réduit l'assiette du CIR de l'ordre de 5 milliards d'euros, et donc son montant d'environ 1,5 milliard d'euros. Il est proposé ici de supprimer ces plafonds. Comme ceux-ci ont pour objet de limiter la fraude, il faudrait que le bénéficiaire du CIR soit non plus le donneur d'ordres, mais le sous-traitant. Le coût de cette mesure pourrait atteindre 1,5 milliard d'euros 26 ( * ) .
• L'extension du CIR aux dépenses d' innovation fait débat. En passant des dépenses de R&D à la conception commerciale du produit innovant, la logique du dispositif change et l'on entre dans la sphère du marché. Le financement de l'innovation paraît dès lors plutôt relever, d'une manière générale, d'un soutien spécifique du système bancaire, et en particulier de la future banque publique d'investissement, que des aides fiscales.
Par ailleurs, les dépenses d'innovation sont plus difficiles à définir que celles de R&D (malgré le « manuel d'Oslo », qui distingue l'innovation de produit, de procédé, de commercialisation et d'organisation), et il n'est pas évident qu'elles augmentent le PIB structurel (contrairement aux dépenses de R&D).
Une telle extension devrait donc nécessairement être limitée à certaines dépenses, par exemple à une partie de celles se situant en aval des dépenses de R&D (comme certains prototypes), et/ou aux PME ( proposition 6 ).
Tel serait d'autant plus le cas que le chiffrage actuel des dépenses d'innovation hors R&D est de 12 milliards d'euros, mais ce montant correspond presque totalement à des dépenses d'équipement, et semble donc ignorer la quasi-totalité des dépenses de personnel et de fonctionnement. Le coût d'un crédit d'impôt innovation pourrait donc être très élevé sans une limitation stricte de l'assiette.
4. Principales mesures non fiscales
• La mesure non fiscale la plus demandée par les entreprises est l'adoption d'un décret prévoyant le respect du principe du contradictoire vis-à-vis de l'expert du MESR ( proposition 19 ).
En effet, l'administration fiscale se conforme toujours en pratique à l'avis de l'expert du MESR sur l'éligibilité de certaines dépenses au CIR. Les droits du contribuable ne sont donc pas suffisamment respectés.
Dans le même ordre d'idée, il serait utile de préciser dans un protocole les modalités de coopération du MESR avec les directions du contrôle fiscal (DIRCOFI) ( proposition 18 ).
• Le rapporteur spécial souhaite également insister sur la proposition 12 , qui consiste à mettre en place un dispositif de suivi en temps réel et de pilotage de l'offre de chercheurs appuyé sur une adaptation des politiques d'enseignement supérieur et d'immigration .
En effet, selon l'étude du Trésor de janvier 2009 sur le CIR, la réforme de 2008 implique de faire temporairement passer de 6 000 à 11 000 le nombre d'embauches annuelles de chercheurs par les entreprises . Cet enjeu, semble-t-il souligné par aucun rapport, est fondamental . L'augmentation de l'offre de chercheurs est essentielle pour que la réforme du CIR de 2008 ait un réel effet sur le PIB structurel. Un décrochage entre le nombre de chercheurs formés et les besoins croissants des entreprises pourrait se traduire par une simple augmentation des salaires des chercheurs, sans effet sur le PIB, même si une revalorisation des rémunérations des chercheurs contribuerait à accroitre l'attractivité des filières scientifiques.
Compte tenu de la difficulté qu'il y a - et qu'il y aura - à orienter plus d'étudiants vers les filières scientifiques, et du délai nécessaire pour former un chercheur, il convient en premier lieu, d'engager en urgence un véritable effort de valorisation des métiers de la recherche. En second lieu, le levier de la politique d'immigration ne doit pas être écarté. L'immigration de scientifiques étant faible (de l'ordre de 2 000 personnes par an), l'embauche d'étudiants étrangers constitue un réel enjeu.
De ce point de vue, on soulignera l'annonce de François Hollande, le 5 mars 2012, de son intention, outre d'abroger la circulaire « Guéant » (qui restreignait notamment la délivrance de titres de séjours professionnels aux étudiants étrangers) - abrogée le 31 mai 2012 -, de prendre, si nécessaire, les mesures législatives appropriées 27 ( * ) .
5. Mesure relative aux banques
Enfin, il paraît nécessaire de supprimer le bénéfice du CIR pour les travaux de R&D réalisés à des fins d'intervention sur les marchés financiers ( proposition 5 ).
Certes, les banques et les assurances ont perçu en 2009 seulement 1,8 % du CIR. Il s'agirait donc d'une mesure essentiellement symbolique.
Elle serait toutefois justifiée par un double argument :
- l'impact du CIR sur les dépenses de R&D est dans ce cas probablement modeste, le coût de la recherche étant peu significatif par rapport aux gains attendus ;
- l'impact de la R&D en matière financière sur le PIB est incertain (il dépend en particulier du caractère plus ou moins déstabilisateur pour les marchés des technologies concernées), et ne peut en tout état de cause être évalué sur la base des études économétriques disponibles (qui concernent l'industrie).
Par ailleurs, cette mesure permettrait de mettre fin à une polémique inutile, qui affaiblit la légitimité du CIR.
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Les 12 principales mesures proposées par le rapporteur spécial |
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• Indiquer clairement et rapidement les orientations relatives au CIR pour les cinq prochaines années (proposition 1) Propositions fiscales Instaurer un dispositif à trois taux |
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• Supprimer la tranche à 5 % et instaurer un taux de CIR de 20 %, dès le premier euro de dépenses de R&D, pour les principaux bénéficiaires (proposition 2) |
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• Porter le taux du CIR à 40 % pour les PME indépendantes (proposition 3) |
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• Porter le taux du CIR à 40 % pour les ETI indépendantes (proposition 4) Propositions tendant à adapter l'assiette |
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• Exclure du bénéfice du CIR les dépenses de R&D réalisées à des fins d'intervention sur les marchés financiers (proposition 5) |
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• En cas d'extension du CIR à l'innovation hors R&D, se limiter à certaines dépenses, en particulier se situant en aval des dépenses de R&D (comme certains prototypes), et/ou cibler la mesure sur les seules PME (proposition 6) |
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• Si l'on souhaite renforcer le CIR, supprimer les plafonds liés à la sous-traitance et faire des sous-traitants les bénéficiaires du CIR (proposition 7) Autres |
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• Dans le cas des PME (voire des ETI), prévoir un versement trimestriel du CIR (et non, comme actuellement, l'année n+1 pour les PME, et les années n+1 à n+4 pour les autres entreprises). A défaut, étendre le remboursement l'année n+1 aux ETI (proposition 10) |
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• Favoriser la collaboration entre entreprises et organismes publics de recherche : renforcer les dispositions incitatives en faveur de l'embauche de jeunes docteurs et les dispositions incitatives en faveur de la sous-traitance à des organismes de recherche publics (proposition 8) Propositions non fiscales Pilotage et évaluation |
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• Mettre en place un dispositif de suivi en temps réel et de pilotage de l'offre de chercheurs (système universitaire et immigration) (proposition 12) Sécurité juridique |
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• Préciser en 2012 dans un protocole les modalités de coopération du MESR avec les directions du contrôle fiscal (DIRCOFI) (proposition 18) |
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• Prendre en 2012 un décret prévoyant le respect du principe du contradictoire vis-à-vis de l'expert du MESR (proposition 19) |
Les 25 propositions du rapporteur spécial
1. Indiquer clairement et rapidement les orientations relatives au CIR pour les cinq prochaines années
2. Supprimer la tranche à 5 % et instaurer un taux de CIR de 20 %, dès le premier euro de dépenses de R&D, pour les principaux bénéficiaires
3. Porter le taux du CIR à 40 % pour les PME indépendantes
4. Porter le taux du CIR à 40 % pour les ETI indépendantes
5. Exclure du bénéfice du CIR les dépenses de R&D réalisées à des fins d'intervention sur les marchés financiers
6. En cas d'extension du CIR à l'innovation hors R&D, se limiter à certaines dépenses, en particulier se situant en aval des dépenses de R&D (comme certains prototypes), et/ou cibler la mesure sur les seules PME
7. Si l'on souhaite renforcer le CIR, supprimer les plafonds liés à la sous-traitance et faire des sous-traitants les bénéficiaires du CIR
8. Favoriser la collaboration entre entreprises et organismes publics de recherche : renforcer les dispositions incitatives en faveur de l'embauche de jeunes docteurs et les dispositions incitatives en faveur de la sous-traitance à des organismes de recherche publics
9. Etendre le doublement du CIR aux dépenses sous-traitées aux structures de recherche privées sous contrat
10. Dans le cas des PME (voire des ETI), prévoir un versement trimestriel du CIR (et non, comme actuellement, l'année n+1 pour les PME, et les années n+1 à n+4 pour les autres entreprises). A défaut, étendre le remboursement l'année n+1 aux ETI
11. Supprimer le crédit d'impôt collection, ou le rattacher au crédit d'impôt création (dont le taux est de 10 % au lieu de 30 %)
12. Mettre en place un dispositif de suivi en temps réel et de pilotage de l'offre de chercheurs (système universitaire et immigration)
13. Prévoir un rapport annuel au Parlement, réalisé conjointement par le MESR et le ministère en charge de l'économie.
14. Instaurer un « observatoire de la R&D » piloté par le MESR et accélérer la disponibilité des données statistiques de base relatives à la R&D
15. Mener à bien l'étude économétrique prévue pour 2013
16. Vérifier l'efficacité du CIR dans le cas des services (en termes d'impact sur le PIB)
17. Harmoniser les méthodes et les périmètres entre la base de gestion du CIR et la base
18. Préciser en 2012 dans un protocole les modalités de coopération du MESR avec les directions du contrôle fiscal (DIRCOFI)
19. Prendre en 2012 un décret prévoyant le respect du principe du contradictoire vis-à-vis de l'expert du MESR
20. Fusionner et harmoniser les 9 instructions fiscales relatives au CIR
21. Etudier la mise en place d'un système de télédéclaration « expert » au moins pour les PME
22. Publication d'un « code du CIR » : compiler les textes relatifs au CIR dans un document unique
23. Forfaitisation, pour les PME qui le souhaitent, de la prise en compte des dotations aux amortissements
24. Réexaminer au cas par cas les subventions attribuées aux entreprises
25. Maintenir la neutralité sectorielle du CIR et augmenter les subventions sur projet aux entreprises des filières d'avenir
Les 25 propositions du rapporteur spécial : présentation détaillée
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Intitulé |
Proposition principale |
Proposition analogue faite dans l'un des quatre principaux rapports* (le cas échéant) |
Remarque |
Chiffrage indicatif de l'impact éventuel sur le solde public |
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1 |
Indiquer clairement et rapidement les orientations relatives au CIR pour les cinq prochaines années |
1 |
Gaudin 1. Ces débuts encourageants plaident pour le maintien de l'architecture générale du CIR pour au moins trois ans, afin de stabiliser un dispositif incitatif et destiné à soutenir les dépenses de R&D, que les entreprises planifient à moyen et à long terme ; IGF 1. Ne pas modifier les paramètres fondamentaux du CIR avant la réalisation, en 2013, d'une évaluation économétrique sur les effets du nouveau CIR. |
Les études économétriques montrent que l'effet de levier est d'autant plus important que le dispositif est stable. |
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Propositions fiscales |
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Instaurer un dispositif à trois taux |
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2 |
Supprimer la tranche à 5 % et instaurer un taux de CIR de 20 %, dès le premier euro de dépenses de R&D, pour les principaux bénéficiaires |
1 |
Gaudin 7. Une telle évaluation doit concerner au premier chef la part du CIR au taux de 5 % qui subventionne la fraction des dépenses de R&D dépassant 100 millions d'euros. Son effet incitatif paraît douteux alors même que son coût s'est élevé à 588 millions d'euros en 2009. |
Actuellement la tranche à 5 % pour les dépenses au-delà de 100 Mns € a pour résultat que le CIR perçu par une vingtaine de grands groupes n'a aucun effet incitatif, ce qui représente un gaspillage de l'ordre de 800 Mns € (100 Mns € pour la tranche à 5 % + 700 Mns € pour les dépenses inférieures à 100 Mns €). On ne retient pas ici la proposition consistant seulement à supprimer le bénéfice du CIR pour les dépenses au-delà de 100 Mns €, qui maintiendrait 700 Mns € de CIR purement forfaitaire, et donc sans effet incitatif. |
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3 |
Porter le taux du CIR à 40 % pour les PME indépendantes |
1 |
En 2009 les PME avaient un taux de CIR moyen de l'ordre de 25 % de la DIRDE, soit environ 40 % de l'assiette du CIR. Cela vient des taux majorés les deux premières années (alors de 50 % et 40 %). Depuis 2011 ces taux majorés sont de 40 % et 35 %. La mesure proposée serait donc modérément coûteuse, et supprimerait l'incitation à la fraude existant actuellement. Elle permettrait en outre de simplifier le CIR pour les PME. |
- 200 Mns € |
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4 |
Porter le taux du CIR à 40 % pour les ETI indépendantes |
1 |
Actuellement les ETI ont un taux d'aides publiques (CIR+subventions) de seulement 20 % de la DIRDE (contre plus de 25 % pour les PME et les grandes entreprises). Or, ces entreprises sont essentielles à la croissance et à la compétitivité. Un taux de CIR de 40 % (soit environ 20 % de la DIRDE, contre 15 % actuellement) permettrait de supprimer cette anomalie. |
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Propositions tendant à adapter l'assiette |
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5 |
Exclure du bénéfice du CIR les dépenses de R&D réalisées à des fins d'intervention sur les marchés financiers |
1 |
Actuellement les banques et les assurances perçoivent environ 2 % du CIR. Il s'agirait donc d'une mesure essentiellement symbolique.
Elle pourrait toutefois être justifiée par un
double argument :
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+ 100 Mns € |
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6 |
En cas d'extension du CIR à l'innovation hors R&D, se limiter à certaines dépenses, en particulier se situant en aval des dépenses de R&D (comme certains prototypes), et/ou cibler la mesure sur les seules PME |
1 |
La création d'un crédit d'impôt innovation fait débat. Les dépenses d'innovation sont plus difficiles à définir que celles de R&D (malgré le « manuel d'Oslo »), et il n'est pas évident qu'elles augmentent le PIB structurel (contrairement aux dépenses de R&D). Le chiffrage actuel des dépenses d'innovation hors R&D est de 12 milliards d'euros, mais ce montant correspond en quasi-totalité à des dépenses d'équipement, et semble donc ignorer la quasi-totalité des dépenses de personnel et de fonctionnement. Le financement de l'innovation ne devrait-il pas plutôt relever d'un soutien spécifique du système bancaire, et en particulier de la future banque publique d'investissement, que des aides fiscales ? Si l'objectif est d'alléger d'un ou deux milliards d'euros la fiscalité des entreprises, en privilégiant les branches exportatrices, il paraît préférable de renforcer le CIR (cf. proposition 7). |
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7 |
Si l'on souhaite renforcer le CIR, supprimer les plafonds liés à la sous-traitance et faire des sous-traitants les bénéficiaires du CIR |
1 |
Actuellement, les dépenses sous-traitées ne sont prises en compte que dans la limite de certains plafonds, ce qui, selon le MESR, réduit l'assiette du CIR de 5 Mds €, et en réduit donc le montant d'environ 1,5 Md € . Il est proposé ici de supprimer ces plafonds. Comme ceux-ci ont pour objet de limiter la fraude, il faudrait que le bénéficiaire du CIR soit non plus le donneur d'ordres, mais le sous-traitant. |
-1 500 Mns € |
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Propositions relatives aux taux majorés |
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8 |
Favoriser la collaboration entre entreprises et organismes publics de recherche : renforcer les dispositions incitatives en faveur de l'embauche de jeunes docteurs et les dispositions incitatives en faveur de la sous-traitance à des organismes de recherche publics |
1 |
Jeunes docteurs :
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9 |
Etendre le doublement du CIR aux dépenses sous-traitées aux structures de recherche privées sous contrat |
Les structures de recherche sous contrat (SRC) sont des entreprises ou des associations réalisant des activités de R&D pour des entreprises et répondant à divers critères actuellement fixés par Oséo (en particulier, elles doivent être indépendantes et réaliser au moins 50 % du chiffre d'affaires avec des contrats ayant pour objet essentiel des opérations de R&D). L'association des SRC (ASRC) demande que, compte tenu d'un effet de levier selon elle particulièrement important, le bénéfice du doublement de l'assiette prise en compte leur soit étendu. Si une telle demande ne paraît pas illégitime, le risque serait d'ouvrir la « boîte de Pandore » des revendications catégorielles. |
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Autres |
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10 |
Dans le cas des PME (voire des ETI), prévoir un versement trimestriel du CIR (et non, comme actuellement, l'année n+1 pour les PME, et les années n+1 à n+4 pour les autres entreprises). A défaut, étendre le remboursement l'année n+1 aux ETI |
1 |
Gaudin 3. Le remboursement immédiat du CIR devrait être pérennisé pour les seules PME indépendantes. MEC 1. Pérenniser le remboursement accéléré du crédit d'impôt recherche au profit exclusif des PME indépendantes. |
Les estimations économétriques de l'effet de levier ne prennent pas en compte les modalités concrètes de mise en oeuvre de l'avantage fiscal. Or, il paraît probable que dans le cas des PME, dont le financement de la trésorerie est plus difficile que pour les autres entreprises, l'effet de levier est d'autant plus important que l'avantage fiscal est accordé peu de temps après la réalisation de la dépense. |
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11 |
Supprimer le crédit d'impôt collection, ou le rattacher au crédit d'impôt création (dont le taux est de 10 % au lieu de 30 %) |
Gaudin 2. Le CIR gagnerait toutefois à être
recentré sur son objet, certaines dispositions
périphériques pouvant être codifiées à
part
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Le crédit d'impôt collection est une aide à la filière textile, qui n'a aucun lien avec le CIR et, selon le rapport de 2010 de l'IGF, bénéficie essentiellement aux donneurs d'ordre d'une industrie déjà très délocalisée, et n'est donc pas efficace. |
+20 à +35 Mns € |
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Propositions non fiscales |
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Pilotage et évaluation |
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12 |
Mettre en place un dispositif de suivi en temps réel et de pilotage de l'offre de chercheurs (système universitaire et immigration) |
1 |
Il s'agit de s'assurer que le CIR, qui repose aux trois quarts sur les salaires, permet bien d'embaucher des chercheurs supplémentaires, et non simplement d'accroître leurs salaires (sans quoi l'effet de levier serait purement optique). Selon l'étude du Trésor de janvier 2009 sur le CIR, la réforme de 2008 implique en effet de faire temporairement passer de 6 000 à 11 000 le nombre d'embauches annuelles de chercheurs par les entreprises. Cet enjeu, semble-t-il souligné par aucun rapport, est fondamental. |
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13 |
Prévoir un rapport annuel au Parlement, réalisé conjointement par le MESR et le ministère en charge de l'économie. |
Gaudin 6. Une véritable stratégie
d'évaluation de l'efficacité du CIR et de chacune de ses
composantes doit être mise en place ;
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Les quatre rapports au Parlement existant à ce jour
résultaient de dispositions législatives
spécifiques.
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14 |
Instaurer un « observatoire de la R&D » piloté par le MESR et accélérer la disponibilité des données statistiques de base relatives à la R&D |
Actuellement la DIRD et la DIRDE, les effectifs de chercheurs dans les entreprises, et même le nombre de titres de docteurs délivrés par le système universitaire, ne sont pas connus au-delà de l'année 2009. Cette lenteur de la disponibilité des données semble difficilement soutenable, si l'on souhaite pouvoir évaluer le CIR dans des délais compatibles avec le temps de la décision politique. |
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15 |
Mener à bien l'étude économétrique prévue pour 2013 |
IGF 2. Conduire en 2013 une évaluation économétrique sur la période 2008-2010, basée sur un modèle structurel, qui décomposerait ses résultats par taille d'entreprise et tiendrait compte de l'ensemble des aides publiques à la R&D reçues par chaque entreprise. |
Cette étude devra en particulier confirmer ou infirmer le résultat de celle de 2011, selon laquelle le CIR aurait un effet de levier d'autant plus important que l'entreprise est de grande taille. |
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16 |
Vérifier l'efficacité du CIR dans le cas des services (en termes d'impact sur le PIB) |
Les estimations économétriques disponibles au niveau international suggèrent une élasticité du PIB au « stock de connaissances » de l'ordre de 0,075 dans le cas de l'industrie. Toutefois il n'existe pas d'estimation de ce type dans le cas des services. Or, le CIR bénéficie pour 40 % aux services. Il n'y a a priori pas de raison que l'élasticité soit plus faible dans le cas des services, mais ce point doit être vérifié. |
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17 |
Harmoniser les méthodes et les périmètres entre la base de gestion du CIR et la base statistique de l'enquête R&D |
IGF 4. Améliorer l'exploitabilité des données statistiques et leur interopérabilité en harmonisant les méthodes et les périmètres entre la base de gestion du CIR et la base statistique de l'enquête R&D. |
Actuellement il n'est pas possible de comparer précisément la DIRDE et les dépenses déclarées au CIR pour une branche donnée, en raison de différences de périmètres des entreprises prises en compte. |
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Sécurité juridique |
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18 |
Préciser en 2012 dans un protocole les modalités de coopération du MESR avec les directions du contrôle fiscal (DIRCOFI) |
1 |
IGF 9. Formaliser les conditions d'intervention des experts du MESR dans le contrôle fiscal des entreprises, en établissant un protocole concerté avec l'administration fiscale, garantissant, mieux qu'aujourd'hui, le respect du principe du contradictoire et prévenant plus efficacement le risque de conflit d'intérêt. |
Selon les indications fournies par le MESR et la sous-direction du contrôle fiscal, un tel protocole serait en cours d'élaboration. |
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19 |
Prendre en 2012 un décret prévoyant le respect du principe du contradictoire vis-à-vis de l'expert du MESR |
1 |
Selon les indications fournies par la sous-direction du contrôle fiscal, un tel décret serait en cours d'élaboration. |
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20 |
Fusionner et harmoniser les 9 instructions fiscales relatives au CIR |
IGF 8. Publier une nouvelle instruction fiscale actualisant, fusionnant et clarifiant les textes en vigueur sur le crédit d'impôt recherche. |
Les 9 instructions fiscales sont au total peu lisibles, et mériteraient d'être fusionnées en ce qui concerne les passages relatifs au CIR. |
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21 |
Etudier la mise en place d'un système de télédéclaration « expert » au moins pour les PME |
Il s'agirait de permettre aux PME de télédéclarer leurs dépenses au CIR grâce à un logiciel permettant de déterminer les dépenses éligibles en répondant à des questions. |
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22 |
Publication d'un « code du CIR » : compiler les textes relatifs au CIR dans un document unique |
Le régime du CIR est défini par six textes législatifs, quatre textes réglementaires, neuf instructions fiscales, le « Guide du CIR » du MESR et le « Manuel de Frascati » de l'OCDE. |
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23 |
Forfaitisation, pour les PME qui le souhaitent, de la prise en compte des dotations aux amortissements |
Actuellement les dépenses de fonctionnement sont définies forfaitairement comme étant égales à 50 % des dépenses de personnel et 75 % des dotations aux amortissements. Il serait possible, concernant les PME, de prévoir un forfait analogue dans le cas des dotations aux amortissements (en moyenne de 10,6 % des dépenses de personnel). |
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Articulation entre le CIR et les subventions |
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24 |
Réexaminer au cas par cas les subventions attribuées aux entreprises |
L'effet de levier des aides publiques à la R&D semble décliner à mesure qu'elles s'élèvent. Or, le CIR étant déjà de l'ordre de 30 %, les aides publiques totales (y compris les subventions) peuvent être très élevées dans le cas de certaines entreprises. Comme les études suggèrent que les dispositifs comme le CIR sont plus efficaces que les subventions, et comme des aides publiques très élevées peuvent parfois être justifiées, la meilleure solution semble être de réexaminer au cas par cas les subventions. |
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25 |
Maintenir la neutralité sectorielle du CIR et augmenter les subventions sur projet aux entreprises des filières d'avenir |
Une transformation du CIR en dispositif sectoriel ne serait probablement pas conforme au droit communautaire. |
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* Les quatre principaux rapports actuels : Propositions « Gaudin » : Christian Gaudin, rapport d'information n° 493, commission des finances du Sénat, 25 mai 2010 ; propositions « MEC » : Alain Claeys, Jean-Pierre Gorges, Pierre Lasbordes, rapport d'information n° 2686 (XIIIe législature), mission d'évaluation et de contrôle de l'Assemblée nationale, 30 juin 2010 ; propositions « IGF » : Laurent Martel, Alexis Masse, Florence Lustman, « Mission d'évaluation du crédit d'impôt recherche », inspection générale des finances, rapport n° 2010-M-035-02, septembre 2010 ; propositions « Cour des comptes » : Cour des comptes, « Les aides aux entreprises en matière d'innovation et de recherche : la cohérence des dispositifs fiscaux et budgétaires », communication à la commission des finances de l'Assemblée nationale sur la base de l'article 58-2° de la LOLF, octobre 2011. Les propositions de ces quatre rapports sont synthétisées en annexe au présent rapport d'information.
* 1 Il s'agit de scénarios à droit inchangé.
* 2 32,1 % moins 0,3 % correspondant aux entreprises indépendantes.
* 3 Conseil des prélèvements obligatoires, « Les prélèvements obligatoires des entreprises dans une économie globalisée », rapport fait pour la commission des finances du Sénat sur la base de l'article L. 351-3 du code des juridictions financières, 2 octobre 2009.
* 4 Selon le rapport de l'inspection générale des finances sur le CIR de septembre 2010, « entre 2007 et 2008 la part des PME indépendantes dans le total des créances du CIR est passée de 23,8 % à 20,3 %. Parallèlement, les 50 plus gros bénéficiaires du CIR voyaient leur part passer de 24 % à 31 % du total (soit une progression de 872 M€ des créances) ».
* 5 Jacques Mairesse, Benoît Mulkay, « Evaluation de l'impact du crédit d'impôt recherche », rapport pour le ministère de l'enseignement supérieur et de la recherche, novembre 2011.
* 6 Après la TVA à taux réduit pour les travaux sur les logements, la TVA à taux réduit pour la restauration, l'abattement de 10 % sur les retraites et la prime pour l'emploi (source : fascicule des « Voies et moyens » annexé au projet de loi de finances pour 2012).
* 7 Jacques Mairesse, Benoît Mulkay, « Evaluation de l'impact du crédit d'impôt recherche », rapport pour le ministère de l'enseignement supérieur et de la recherche, novembre 2011.
* 8 Paul Cahu, Lilas Demmou, Emmanuel Massé, « Les effets économiques de la réforme du crédit d'impôt recherche de 2008 », Trésor-éco n° 50, janvier 2009.
* 9 Cette étude comprend une mention selon laquelle « ce document a été élaboré sous la responsabilité de la direction générale du Trésor et de la politique économique et ne reflète pas nécessairement la position du ministère de l'Économie, de l'Industrie et de l'Emploi ».
* 10 Paul Cahu, Lilas Demmou, Emmanuel Massé, « L'impact économique de la réforme du crédit d'impôt recherche », Revue économique 2010/2 vol. 61, Presses de Sciences Po, 2010.
* 11 Rapport d'information n° 1794 (XIIIe législature), Assemblée nationale, 2 juillet 2009.
* 12 Ce chiffre correspondait en réalité en quasi-totalité aux holdings industriels.
* 13 Schématiquement, l'assiette du CIR correspond aux deux tiers de la dépense intérieure de recherche et développement des entreprises (DIRDE). Or, les banques et les assurances réalisent chaque année moins de 1 % de la DIRDE.
* 14 Le « rapport Gaudin » de 2010 préconise « le maintien de l'architecture générale du CIR pour au moins trois ans, afin de stabiliser un dispositif incitatif et destiné à soutenir les dépenses de R&D, que les entreprises planifient à moyen et à long terme » (Christian Gaudin, rapport d'information n° 493, commission des finances du Sénat, 25 mai 2010).
* 15 Les études économétriques suggèrent que les incitations fiscales à la R&D sont d'autant plus efficaces qu'elles sont stables dans le temps (cf. en particulier D. Guellec et B. Van Pottelsberghe, «The impact of public R&D expenditures on business R&D», version révisée de novembre 2001).
* 16 « Les PME, les TPE, les artisans et les commerçants auront, dans chaque région, un interlocuteur unique. Le crédit d'impôt recherche leur sera rendu plus simple et plus accessible » (François Hollande, « Le changement, c'est maintenant - mes 60 engagements pour la France », 30 janvier 2012).
* 17 Montant ne concernant que partiellement le CIR.
* 18 « La question de la recherche privée doit également nous préoccuper. Le Crédit Impôt Recherche (CIR) a triplé depuis 2007, les dépenses de recherches des entreprises ont stagné, et trop d'effets d'aubaine ont joué pour les grandes entreprises. (...) Le caractère incitatif du CIR a diminué. Nous réformerons le CIR en le recentrant sur les entreprises qui en font le meilleur usage. La contractualisation avec des laboratoires publics fera partie des objectifs que nous nous fixerons, pour encourager la collaboration du privé et du public, faciliter les transferts, l'innovation, la valorisation. Je veux favoriser la recherche fondamentale, la grande sacrifiée de ces dernières années : elle doit trouver enfin des ressources nouvelles importantes. De même, nous renforcerons l'incitation à embaucher des docteurs dans l'assiette du CIR » (François Hollande, discours au biopôle de Nancy, 5 mars 2012).
* 19 Paul Cahu, Lilas Demmou, Emmanuel Massé, « Les effets économiques de la réforme du crédit d'impôt recherche de 2008 », Trésor-éco n° 50, janvier 2009.
* 20 Paul Cahu, Lilas Demmou, Emmanuel Massé, « L'impact économique de la réforme du crédit d'impôt recherche », Revue économique 2010/2 vol. 61, Presses de Sciences Po, 2010.
* 21 La réforme coûte environ 0,15 point de PIB, mais comme un PIB accru de 0,3 à 0,6 points de PIB réduit le déficit de 0,15 à 0,3 points de PIB, la réforme améliorerait le solde public de 0 à 0,15 points de PIB (calcul du rapporteur spécial).
* 22 Selon le « rapport Guillaume », sur 60 milliards d'euros environ de dépenses fiscales, 40 milliards seraient pas ou peu efficaces (et se voient donc attribuer un score de 0 ou 1).
* 23 Non corrigées des doublons.
* 24 Christian Gaudin, rapport d'information n° 493, commission des finances du Sénat, 25 mai 2010 ; Alain Claeys, Jean-Pierre Gorges, Pierre Lasbordes, rapport d'information n° 2686 (XIIIe législature), mission d'évaluation et de contrôle de l'Assemblée nationale, 30 juin 2010.
* 25 Les 25 plus grands bénéficiaires du CIR en 2009 avaient une créance de CIR égale à 22,1 % de l'assiette du CIR (après déduction des subventions) (cf. tableau page 157 du présent rapport d'information).
* 26 Contrairement à ce qu'on pourrait penser a priori, elle n'est pas inadaptée au contexte financier et budgétaire actuel. En effet, la crise de la zone euro est en grande partie une crise des déséquilibres des soldes extérieurs, et la France doit renforcer sa compétitivité, éventuellement grâce à la fiscalité. Or, le CIR, qui bénéficie pour 65 % à l'industrie, est vraisemblablement l'outil fiscal le plus approprié pour atteindre un tel objectif (davantage, en particulier, que la « TVA sociale », qui n'est pas ciblée sur l'industrie, et oblige donc à financer la baisse des charges par une augmentation massive de la TVA). Cette mesure devrait bien entendu être gagée.
* 27 « Si notre nombre de thèses ne baisse pas, c'est en raison de l'apport des étudiants étrangers. Ils représentent 40 % des doctorants. On a vu comment ils ont été traités. C'est pourquoi, je le redis, nous abrogerons définitivement le circulaire « Guéant ». Si cela est nécessaire, nous légiférerons sur les conditions d'accueil, de séjour et de première insertion professionnelle des étudiants et des chercheurs étrangers pour sortir de l'insécurité juridique, financière, sociale et professionnelle où ils se trouvent aujourd'hui trop souvent » (François Hollande, discours au biopôle de Nancy, 5 mars 2012).