EXAMEN EN COMMISSION
Réunie sous la présidence de M. Philippe Dominati , président, le mardi 17 juillet 2012, la commission d'enquête a examiné le rapport de M. Eric Bocquet , rapporteur.
M. Philippe Dominati , président. - Nous nous réunissons aujourd'hui pour la vingt-et-unième fois, après avoir entendu près de 90 personnes dans l'enceinte du Sénat et une quarantaine d'autres au cours de quatre missions à l'étranger. Je suis reconnaissant aux membres de la commission d'avoir travaillé dans des conditions qu'il faudrait peut-être améliorer, puisqu'ils n'ont pu prendre connaissance du projet de rapport que dans une salle réservée à cet effet, et depuis fort peu de temps.
M. le rapporteur et moi-même avons reçu un courrier concernant un investissement sur fonds publics. Compte tenu de l'objet de ce courrier, nous allons le transmettre aux représentants du Sénat dans cet organisme.
J'ai également reçu une lettre de M. le président du Sénat, dont la teneur est la suivante :
« A l'approche de la date de publication du rapport de la commission d'enquête que vous présidez, je souhaiterais appeler particulièrement votre attention sur les procédures définies par l'article 6 de l'ordonnance du 17 novembre 1958 relative au fonctionnement des assemblées parlementaires.
« Aux termes du cinquième alinéa de cet article 6, la mission de cette commission prend fin par le dépôt de son rapport.
« Je vous rappelle qu'il convient que chaque commissaire puisse être en mesure de disposer du temps nécessaire à la consultation du projet de rapport de la commission dans la semaine précédant la séance au cours de laquelle la commission adoptera ledit rapport.
« En vertu de l'Instruction générale du Bureau, le dépôt du rapport fait l'objet d'une publication au Journal officiel ; si aucune demande de constitution du Sénat en comité secret n'est formulée dans un délai de six jours nets à compter de cette publication, le rapport est immédiatement publié. Il résulte de cette disposition que la publication du rapport doit avoir lieu dans la matinée du sixième jour qui suit la parution du dépôt au Journal officiel .
« Il est souhaitable, afin de ne pas prolonger le délai pendant lequel le rapport adopté est couvert par le secret, que son dépôt - qui fait courir le délai de six jours - intervienne dans un délai très bref après l'adoption, de manière à permettre d'apporter à la rédaction les quelques adaptations souhaitées au moment de l'adoption et de donner, le cas échéant, la faculté à certains collègues d'exprimer brièvement leur opinion minoritaire.
« Je pense que vous jugerez utile de porter les termes de cette lettre à la connaissance de l'ensemble des membres de la commission d'enquête que vous présidez.
« Je vous prie d'agréer, Monsieur le Président et Cher Collègue, l'expression de mes sentiments les meilleurs. »
Si le rapport est adopté aujourd'hui, nous ferons donc en sorte que son dépôt soit publié au Journal officiel dès demain, afin qu'il puisse être rendu public mardi prochain.
M. Éric Bocquet , rapporteur. - Au terme de cinq mois de travail intense, j'ai le sentiment d'avoir contribué à une oeuvre collective. Je tiens à remercier le président Dominati qui a parfaitement tenu son rôle, si bien qu'une vraie confiance a pu s'instaurer entre nous : belle réussite du Sénat. Je remercie aussi les membres du bureau de la commission qui nous ont apporté un concours précieux. Je remercie enfin de leur ténacité et de leur intérêt nos collègues qui ont dû consacrer plus de 80 heures aux très nombreuses auditions. J'ai trouvé dans leurs interventions de puissants motifs de réflexion.
Vous avez pu consulter le projet de rapport depuis le mardi 10 juillet, et beaucoup d'entre vous l'ont fait. Quelques modifications sont intervenues depuis, pour l'essentiel de pure forme, consistant à corriger des coquilles, à préciser certains passages un peu compliqués ou à adoucir certaines propositions, mais sans rien ajouter ni retirer au fond. Je me bornerai donc à vous indiquer les modifications substantielles.
A mes yeux, l'évasion fiscale internationale est la manifestation d'une crise de l'impôt, qui n'est que l'un des aspects de la crise globale que nous traversons. Il eût été très étonnant que cette crise épargnât l'impôt, d'autant qu'elle touche non seulement les agents privés mais aussi les Etats, j'allais dire l'Etat comme structure historique de la vie des peuples.
Mais l'évasion fiscale internationale n'est pas le tout de la crise de l'impôt. On pourrait insister sur les incertitudes relatives aux effets économiques des prélèvements obligatoires, à leur impact redistributif, ou sur la concurrence fiscale. Arrêtons-nous un instant sur ce dernier thème, très présent dans nos travaux. La concurrence fiscale est le terreau de l'évasion fiscale internationale, mais l'existence d'un monde totalement hétérogène au regard des règles fiscales a des conséquences plus profondes encore. A la lettre, la proposition de résolution qui a créé notre commission pouvait nous conduire à nous pencher sur la délocalisation, quelle qu'en soit la forme. Nous aurions pu nous intéresser à toutes les formes de transfert de capitaux et à leurs incidences fiscales, ou encore nous attacher à mesurer les délocalisations d'activités pour motif fiscal. Cependant, conformément à l'esprit d'une commission d'enquête, suivant des considérations très pratiques et afin de conserver une certaine unité à nos travaux, nous avons choisi de partir de l'évasion fiscale elle-même, qui offre un cadre plus restreint mais déjà très large. Certes, les différences entre tous ces phénomènes peuvent être ténues. Certes, ils peuvent être liés par des interactions. Mais c'est bien l'évasion fiscale qui a été au coeur de nos travaux, et non l'ensemble plus indéterminé des facteurs et des effets fiscaux du déploiement international des firmes et des personnes physiques. Les pratiques d'évasion fiscale ont leur nature propre, elles appellent un diagnostic et des recommandations spécifiques. Ainsi était-il possible de sérier les questions, de parvenir à un consensus et de formuler des propositions concrètes d'actions, sans se heurter à des affrontements de doctrine difficilement dépassables.
L'évasion fiscale internationale est une diminution des revenus fiscalisables en France par rapport à une valeur fiscale sous-jacente, par le truchement d'opérations à dimension internationale. Elle n'inclut pas tous les effets fiscaux attribuables à la répartition internationale des richesses, mais seulement ceux qui se traduisent par des soustractions illégitimes de revenus à l'espace de souveraineté fiscale d'un Etat. L'évasion fiscale au sens du présent rapport ne recouvre donc pas tous les phénomènes associés à une concurrence fiscale qui réduit cette souveraineté. Cependant, je l'ai dit, les frontières peuvent être ténues. Si le développement international d'activités ou l'organisation transnationale d'activités ne sont pas nécessairement des moyens d'évasion fiscale, sous certaines de leurs formes ils y contribuent bien. La vie des entreprises est de plus en plus marquée par le découpage des chaînes de valeur, dans un cadre international pour les plus grandes d'entre elles ; bien évidemment, les firmes ont tendance à localiser certaines activités ou de certains actifs mobiles dans des sanctuaires fiscaux. Ce processus doit être envisagé de deux façons. Il peut correspondre à un transfert réel d'activités, à un transfert de facteurs de création de valeur ; alors, s'il peut être dans certains cas considéré comme une « fuite fiscale », on ne peut parler d'évasion fiscale. Il n'en va pas de même si ce processus s'il s'accompagne d'une dissociation entre la valeur économique intrinsèque - qui reste sur le territoire - et sa valeur fiscale. Cela se produit par exemple quand la valeur de l'entreprise résidente n'est pas correctement évaluée, que des conditions ultérieures sont imposées à l'entité résidente, comme dans le cas des façonniers, ou que des holdings étrangères facturent des frais financiers pour réduire le bénéfice de l'entreprise résidente.
L'évasion fiscale internationale est donc considérée, dans le rapport, au niveau micro-fiscal des contribuables plutôt qu'au niveau macro-fiscal des Etats, même si l'agrégation des comportements fiscaux individuels de réduction de la valeur fiscale d'une activité économique a des incidences fiscales, que le rapport s'attache d'ailleurs à quantifier. On ne pouvait cependant faire l'impasse sur le problème posé par l'incorporation, dans notre législation, de mécanismes qui normalisent en quelque sorte l'évasion fiscale en la nationalisant. La loi accorde en effet un traitement privilégié à certains revenus des résidents, qui rompt l'équité horizontale de l'impôt au nom de la prévention des fuites fiscales : je pense en particulier à une série de revenus différés, à des revenus financiers des entreprises. On aménage ainsi une évasion fiscale de l'intérieur en dévalorisant d'emblée le rendement fiscal de certains revenus.
Cela illustre la sujétion de la lutte contre l'évasion fiscale internationale à la concurrence fiscale elle-même. Nous retrouvons ainsi une dimension macro-fiscale de l'évasion fiscale internationale. La possibilité de placer certaines activités, mobiles du fait de leurs caractéristiques et susceptibles d'affecter la valeur des sources plus inertes de création de valeur, a des effets en profondeur sur les systèmes fiscaux, dont le rendement diminue en raison de l'attrition artificielle des assiettes, mais aussi de la modification des règles fiscales elles- mêmes.
Les frontières entre la fraude, l'évasion et l'optimisation sont difficiles à tracer. On ne peut guère s'inspirer de la formule de l'ancien chancelier de l'échiquier britannique Dennis Healey, selon laquelle la différence entre la fraude et l'évasion fiscales, c'est l'épaisseur du mur de la prison... En revanche, on peut se référer à un substrat juridique ou économique. Du côté du droit, ce sont plutôt les moyens de l'évasion qui ont nourri la doctrine, la jurisprudence et notre droit positif. Du côté économique, c'est la référence à une juste valeur fiscale comparée à la valeur « offerte » par le contribuable qui est l'horizon de la réflexion sur l'évasion. Cet horizon n'est pas seulement intellectuel : il a des débouchés pratiques et constitue le socle de projets très importants comme le projet européen d'assiette commune consolidée pour l'impôt sur les sociétés (ACCIS). Toutefois notre système fiscal reste assez peu marqué par cette dernière approche, malgré l' exit tax et le régime de l'établissement stable. En Allemagne au contraire, il existe un droit de suite appliqué aux nationaux et des outils pour obvier aux effets de certaines formes d'organisation comme celui des commissionnaires. Une meilleure appréhension de l'évasion fiscale peut donc avoir des effets juridiques importants, parmi lesquels une forme d'encadrement par la raison économique de la liberté de gestion fiscale, souvent invoquée pour justifier l'optimisation et la distinguer de l'évasion. Ainsi peut-on dépasser les apories d'une pensée exclusivement juridique, qui marque fortement notre législation fiscale. Les excès de l'évasion fiscale entraînent des réactions du droit, qui passent par une conception plus économique des dettes fiscales, afin de rétrécir le champ offert à l'optimisation en considérant ses effets et non plus seulement ses moyens. Nous devrions nous inspirer de ces approches pour fonder une règle anti-évasion générale sur l'identification d'une sorte de juste valeur fiscale.
Voilà qui inspire plusieurs propositions du rapport, tendant à édicter une règle générale anti-évasion mais aussi à moderniser l'approche de l'évasion fiscale de l'administration. Ces propositions ne sont pas utopiques. Des travaux sont en cours au Royaume-Uni pour énoncer une règle anti-évasion générale sur des bases renouvelant l'approche de la dette fiscale juste. En France même, des mécanismes ponctuels vont dans ce sens : les clauses anti-abus de nos conventions fiscales internationales, par exemple, vont sensiblement plus loin que ce qu'offre l'abus de droit. Nous voyons aussi que les problèmes posés par l'évasion fiscale renouvellent les instruments de l'action publique. La fiction selon laquelle la loi peut tout envisager d'emblée laisse place à des modalités d'intervention qui visent à restaurer l'autorité de Parlement, mise à mal par une conception irénique de la loi. Celle-ci tient compte des complexités qu'elle ne peut anticiper en recourant à des normes plus générales, combinées avec des moyens de contrôle et d'action modernisés. Ainsi s'expliquent les propositions visant à étudier l'obligation de dévoilement des schémas fiscaux commercialisés par les structures de conseil, l'instauration d'un système élargi de suspension administrative de ces schémas sous réserve de validation législative ultérieure avec éventuellement le recours à une structure d'expertise, et l'instauration d'un contrôle fiscal en continu sur les entreprises d'une certaine dimension. La course poursuite entre l'administration et certains contribuables invite à renouveler l'action publique et à rééquilibrer les forces.
On pourrait contester l'utilité de ces propositions en arguant que l'évasion fiscale internationale est insignifiante ; nos travaux ont montré au contraire que ses enjeux sont considérables. On peut s'étonner que les sources publiques n'en fournissent aucune quantification : alors que le Royaume-Uni et les Etats-Unis procèdent à des estimations, les seules évaluations disponibles en France sont extérieures à l'administration fiscale et ne portent pas strictement sur l'évasion fiscale internationale, pas même sur son volet strictement frauduleux. Il existe dans le monde anglo-saxon une floraison d'études publiques, universitaires ou provenant d'organisations non gouvernementales qui proposent des quantifications générales ou propres à un vecteur d'évasion fiscale : j'en mentionne plusieurs dans le rapport. Je vous propose aussi une grille d'analyse fondée sur les risques portant sur les entreprises ou les personnes physiques, dans une approche portant sur la valeur ajoutée à risque et la masse financière à risque, à quoi j'ajoute, avec des nuances, une masse des individus à risque. Cette analyse, combinée avec les constats que nous avons faits sur l'existence d'un comportement, d'attitudes ou d'une offre tendant à attribuer une grande valeur à la réduction des taux d'imposition, débouche sur la suggestion que les enjeux fiscaux de l'évasion fiscale internationale sont élevés, même si l'on ne quantifie que certains risques et que l'on adopte une conception étroite du phénomène. Certes, la fourchette d'estimation est assez large. Mais notre rapport est sur ce point inédit, puisque aucune évaluation des risques n'avait encore été réalisée en France, et que les chiffres auxquels nous parvenons dépassent de loin ce à quoi l'on pouvait s'attendre à la lecture de l'évaluation du Conseil des prélèvements obligatoires, qui porte sur l'ensemble des fraudes.
En considérant que 80 % des fraudes à la TVA sont à dimension internationale, en adoptant une valeur basse des avoirs susceptibles de n'être pas déclarés détenus dans les zones offshore , en prenant une valeur moyenne des écarts entre prix de transfert et de pleine concurrence, on aboutit pour les seules impositions des revenus à une somme comprise entre 30 et 36 milliards d'euros. Encore faut-il noter que cette somme n'inclut ni les échanges de services, ni les flux financiers, ni les valorisations des apports incorporels non cristallisés dans des droits. Elle ne tient pas davantage compte des incidences de l'absence d'imposition des Français résidant à l'étranger : à ce sujet, je souhaite que la diversité des points de vue s'exprime, et nous examinerons les propositions de Mme Lienemann et M. Duvernois.
En toute hypothèse, on ne peut pas considérer le risque d'évasion fiscale comme négligeable, d'autant qu'elle a des effets extrêmement nocifs en termes de recettes fiscales, en termes d'équité horizontale et verticale, et en termes économiques du fait de la surcharge d'impôts incombant aux entreprises et individus respectueux de leurs obligations fiscales ; en outre, l'évasion est une source de revenus en partie consacrés à des investissements purement patrimoniaux, sans effet sur la croissance potentielle.
Dans le rapport, différentes techniques d'évasion fiscale sont exposées. Je passerai vite sur ce point mais je voudrais mentionner trois éléments. Le premier, c'est l'extrême sophistication de la vie économique d'aujourd'hui, sous l'angle financier, comptable, juridique..., qui constitue un terreau favorable. Le deuxième, c'est l'influence économique de plus en plus grande des actifs et des processus immatériels, qui devrait s'accroître à l'avenir si l'on en croit les économistes. Or ces facteurs de création de richesse offrent, par leur mobilité et par les problèmes d'évaluation qu'ils posent, des possibilités de dissociation de leur valeur économique et fiscale qui aggravent les perspectives d'évasion fiscale. Le troisième, c'est l'amplification du rôle de la finance dans la gouvernance des entreprises, qui dessine des modes d'organisation et de fonctionnement très favorables à un partage de la valeur ajoutée radicalement différent du modèle industriel, la finance offrant des moyens d'échapper au cadre de souveraineté des Etats. Cette dernière évolution peut déboucher sur un triple conflit : conflit historique entre les salariés et les détenteurs du capital, conflit entre les détenteurs du capital eux-mêmes selon qu'ils sont dominants ou dominés, conflit entre les Etats, dont nous avons rencontré un exemple intéressant avec la montée des prétentions fiscales des pays émergents, dont s'inquiètent de nombreuses entreprises.
Ces évolutions découlent notamment d'un processus de dérégulation dans un monde marqué par des différences structurelles considérables, qui se manifestent avec évidence dans le champ de la fiscalité. Mme Lepetit, alors directrice de la législation fiscale, a presque tout dit en reconnaissant que la liberté des mouvements de capitaux avait été décidée sans nulle considération pour les enjeux fiscaux. Heureusement que les termes de la concurrence fiscale sont un peu plus compliqués que la simple différence de taux d'imposition, faute de quoi tout le capital se localiserait dans les Iles Vierges britanniques. Il est vrai que celles-ci abritent déjà seize entreprises par habitant, ce qui est peut-être un record. Mais on sait bien que la plupart de ces entreprises sont des coquilles vides, très pratiques pour l'évasion fiscale mais complètement inutiles pour fabriquer de la vraie valeur ajoutée.
Le transfert d'avoirs dans des paradis fiscaux est une forme paroxystique et caricaturale de l'évasion fiscale internationale. Il était temps de réagir. Les paradis fiscaux ont-ils pour autant disparu ? Des listes internationales ou nationales, oui. Du paysage financier international, pas le moins du monde. Les listes officielles se vident, les listes de comptes non déclarés se multiplient au gré d'incidents... D'ailleurs, on ne s'y reconnaît plus : il y a tant de listes, qui ne se recoupent nullement alors qu'elles envisagent des problèmes connexes ! Cette politique de la liste a échoué. C'est particulièrement évident au niveau national, où chaque pays est en quelque sorte seul face au reste du monde, ignorant tout ou presque des décisions que prendront ses « partenaires », qui sont en fait des concurrents. On retrouve là le problème de la soumission des politiques de lutte contre l'évasion fiscale à la même logique de concurrence fiscale qui permet à l'évasion fiscale de prospérer. Ce défaut de coordination, cette absence de politique coopérative se soldent par un affaiblissement de la lutte contre les paradis fiscaux. On pourrait compter sur l'Europe, mais dans ce domaine comme ailleurs, son action manque de consistance : elle n'a pas suffisamment pris part à une politique née dans l'enceinte de coordination molle et ambiguë du G 20. La Chine n'y paraît pas du tout favorable, et l'action des Etats-Unis semble à géométrie très variable...
Si l'Europe ne fait presque rien dans le reste du monde, c'est sans doute parce qu'elle ne fait pas davantage chez elle. On sait que la zone euro n'est pas une zone monétaire optimale ; on doit reconnaître que l'Union européenne, c'est un euphémisme, n'est pas non plus une zone fiscale optimale. Sur ce point, notre collègue Chiron a déposé une contribution utile. Rien ou presque n'est prévu pour réguler les chocs fiscaux que les Etats s'infligent les uns aux autres et, ce qui est encore plus pathologique, on laisse subsister des comportements fiscaux hautement dommageables. Le code de conduite créé pour lutter contre la concurrence fiscale dommageable ne suffit plus. De toute façon, il ne couvrait pas la fiscalité des particuliers. La directive épargne est bloquée. La Cour de justice de l'Union européenne approfondit une jurisprudence qui voit dans la moindre mesure de régulation une atteinte aux principes sacrés des traités, alors même que le Groupe d'action financière (Gafi) rend des rapports alarmants sur les graves insuffisances des cadres législatifs et réglementaires destinés, dans de nombreux pays européens, à maîtriser les risques de blanchiment et notamment de fraude fiscale. Tout cela laisse l'Union européenne sans réaction. Notre pays n'est pas à l'abri des reproches, ayant semble-t-il préféré inscrire à l'ordre du jour du conseil Ecofin la baisse de la TVA sur la restauration plutôt que le projet ACCIS... On m'a également indiqué que nous avions refusé de participer à un groupe de travail réuni pour examiner les problèmes posés par le Liechtenstein après la découverte de la liste de la banque LGT présidée par le prince de ce pays. Du moins la France semble-t-elle défendre une position de principe. Mais elle paraît de plus en plus isolée, ses partenaires ouvrant une brèche dans la seule position commune de l'Europe, consistant à privilégier l'échange d'informations avec les tiers.
On pourrait se dire que la lutte contre l'évasion fiscale en Europe doit passer par des coordinations renforcées, puisque l'on se heurte surtout à l'opposition de petits pays qui ont un intérêt majeur à pratiquer des politiques fiscales non coopératives, ou de pays dont les intérêts financiers sont considérables et les convictions européennes fluctuantes. Mais voir l'Allemagne ou l'Italie tentées de céder sur les principes n'est guère encourageant... Un sursaut est possible ; nous sommes confrontés à des choix historiques. Je n'ai pas en tête seulement l'affaire Rubik mais aussi, plus largement, ce qui se joue au coeur même de l'Europe dans les pays fondateurs qui laissent libre champ aux pratiques sur lesquelles se fonde l'évasion fiscale internationale. Il est grand temps de progresser vers une intégration de la politique de lutte contre l'évasion fiscale en Europe, qui ne s'interdise pas de reconnaître que l'évasion fiscale existe au coeur de l'Europe. C'est dans cet esprit que vous pouvez apprécier les différentes propositions ayant trait à la dimension européenne de notre sujet.
Quant à sa dimension domestique, je voudrais mettre en évidence un certain nombre de problèmes auxquels la lutte contre l'évasion fiscale est confrontée. On peut les résumer en évoquant le « monopole contesté des administrations fiscales », l'ambition de l'administration des finances d'être au centre de tout. Ce modèle craque de toute part. On s'efforce de le réparer, mais il faudrait que l'administration change profondément de culture, et ces tentatives ne suffiront pas à nous doter d'un outil satisfaisant. La « citadelle Bercy » est particulièrement soumise au principe des baronnies. On a certes créé un service du contrôle fiscal à l'intérieur de la direction générale des finances publiques (DGFIP), mais cela n'empêche pas la superposition de structures internes plus ou moins coordonnées, tandis que des directions de Bercy restent en marge, pour des raisons que l'on peut comprendre : les douanes, la direction générale du Trésor, mais aussi l'Institut national de la statistique et des études économiques (Insee) ou la direction générale de la compétitivité, de l'industrie et des services (DGCIS), directions stratégiques apparemment peu impliquées alors que s'y trouvent des ressources d'intelligence économique évidentes. Mais c'est aussi le cas de la délégation interministérielle à l'intelligence économique... Les structures de coordination foisonnent, mais semblent hors d'état de coordonner quoi que ce soit. Nous l'avons senti avec le Conseil d'orientation de la lutte contre le blanchiment de capitaux (COLB). Je m'interroge aussi sur le rôle de la délégation nationale à la lutte contre les paradis fiscaux, dirigée par M. d'Aubert, dont l'utilité dans ses fonctions de président du groupe chargé de la revue par les pairs me semble plus établie...
Les relations avec l'autorité judiciaire sont particulièrement complexes. Nous avons connu une phase de judiciarisation de l'action de l'administration fiscale, avec la création d'officiers fiscaux judiciaires, le renforcement des liens avec la police judiciaire, la création d'une flagrance fiscale, etc. De son côte, l'autorité judiciaire pénètre dans la gestion des fraudes fiscales en s'efforçant de réunir les compétences techniques que demandent des affaires dont la complexité n'est pas à démontrer, mais aussi en élargissant le champ de son intervention. Car si ses compétences spécifiques de répression de la fraude fiscale sont limitées notamment par le fait que le ministère du budget détient le monopole de l'action publique, l'autorité judiciaire a recours à d'autres voies : elle se fonde sur les infractions connexes à la fraude, en particulier celles prévues par le code monétaire et financier.
Cela illustre la diversification louable des modalités de maîtrise de la fraude et de l'évasion fiscale. J'ai plus haut évoqué le Gafi qui, comme le souhaitaient certains Etats, semble vouloir contrôler les fraudes au plus près du terrain. Malheureusement il procède d'une tendance à construire un « droit mou », incapable de remédier aux excès de la dérégulation. L'organisation de la lutte anti-blanchiment en France me semble porter la marque de ces limites, dont l'analyse constitue le principal ajout au projet de rapport initial. Je ne dissimulerai pas que le Gafi a décerné à notre pays une forme de satisfecit, ni que les signalements adressés à Tracfin ont connu une forte progression. Il n'empêche que, selon le président du COLB, notre droit anti-blanchiment doit être réformé dans son volet relatif à la fraude et à l'évasion fiscale. L'analyse du contrôle effectué par certains superviseurs financiers, notamment l'Autorité de contrôle prudentiel (ACP), conforte le sentiment que la volonté de rapprocher les régulateurs du terrain ne se traduit guère dans la pratique. A vrai dire, les instruments juridiques font défaut. Il est assez étonnant qu'alors que des opérations comme l'ouverture d'un compte numéroté dans un pays à secret bancaire sont au centre des problèmes de blanchiment, notre droit réserve l'obligation de déclaration aux cas où le droit du pays en cause n'empêche pas cette déclaration... C'est ce qui ressort d'une analyse du code monétaire et financier mais aussi des instructions de l'ACP. En outre, certains assujettis à l'obligation de déclaration envers le système Tracfin y manquent systématiquement. Tout cela est préoccupant, car Tracfin me semble pouvoir occuper une place de pivot entre la vie économique comme elle va et le contrôle fiscal.
Parmi les acteurs de la vie économique, il faut dire un mot des institutions représentatives du personnel (IRP) et plus largement de la gouvernance fiscale dans l'entreprise. Une information beaucoup plus systématique devrait être adressée aux IRP, aux organes dirigeants et aux organes délibérants, et un devoir d'alerte fiscale mis à l'étude. Des déclarations personnelles de conformité pourraient être exigées des présidents des conseils. On devrait aussi conforter le statut de l'aviseur fiscal, ce qui nécessite de régler le problème de la loyauté des preuves.
Je voudrais également évoquer la conception un peu irénique que se fait l'administration des finances du contrôle qu'elle exerce : en adoptant une position de surplomb régalien, elle peut sous-estimer les difficultés auxquelles elle se trouve confrontée. Il convient de renforcer ses moyens humains et de diversifier les qualifications. Il importe également de vérifier que le pantouflage est compatible avec les intérêts de l'administration. J'ai déjà évoqué la nécessité de conduire un contrôle en continu qui passe notamment par des interventions en amont de la construction du bénéfice imposable.
Enfin, la politique de lutte contre la fraude et l'évasion fiscales réclame de la transparence. Chacun le sent bien et la contribution de Corinne Bouchoux témoigne particulièrement de cette aspiration. Je me souviens aussi des questions toujours pertinentes de Nathalie Goulet, ainsi que de l'attention portée à la clarté des actes juridiques et des transactions fiscales et douanières par nos collègues Francis Delattre et François Pillet. J'indique clairement dans le rapport les questions qui subsistent en général et dans certaines affaires. Au-delà de la prévention des conflits d'intérêts, il revient au Parlement d'assurer un suivi régulier de ces problèmes. Non seulement le Sénat pourrait jouer un rôle dans le dispositif rénové de lutte en amont contre des pratiques répréhensibles, mais nous devons aussi lui demander de réfléchir aux conditions dans lesquelles notre travail pourrait être prolongé par une structure plus permanente. J'ai été sensible aux suggestions de notre collègue Vaugrenard sur l'identification des conflits d'intérêt. Le contrôle du Parlement peut limiter ces risques.
M. Philippe Dominati , président. - Merci de cette présentation très complète. Avant d'entamer la discussion générale, nous allons examiner les propositions d'amendements de Mme Lienemann et M. Duvernois.
Mme Marie-Noëlle Lienemann . - Je tiens à féliciter le président et le rapporteur pour ce travail très riche, qui a demandé beaucoup de patience et d'implication. Pour ma part, c'était la première fois que je participais à une commission d'enquête.
Je tiens à l'esprit plus qu'à la lettre de mon amendement n° 2 qui suggère l'adoption d'une proposition. Au cours de la campagne présidentielle, plusieurs candidats - de M. Mélenchon à M. Sarkozy - ont évoqué la question du droit de suite. Je souhaite que l'on approfondisse la réflexion sur la possibilité d'instaurer un tel droit. Certes il faudrait renégocier les conventions fiscales, et peut-être procéder progressivement. Mais ce dossier ne doit pas être enterré.
M. Louis Duvernois . - J'ai déposé une contribution sur le même sujet, abordé en effet avant le second tour de l'élection présidentielle, car il me semble important que le rapport mentionne - sans porter de jugement - les remarques faites par les personnes auditionnées. M. Charles-Henri Filippi, président de la banque Citigroup France, et M. Jean Pujol, fiscaliste et membre élu de l'Assemblée des Français de l'étranger, ont tous deux souligné que ce problème avait une dimension européenne. M. Pujol, résident d'Andorre, estime que la fin du principe de territorialité de l'impôt modifierait substantiellement les rapports entretenus par les pouvoirs publics français avec nos compatriotes établis à l'étranger, et pourrait conduire à des « renonciations massives » à la nationalité française - une grande partie des expatriés étant binationaux ou multinationaux.
Comme Mme Lienemann, je crois difficile de renégocier nos conventions fiscales. Cependant, celle que nous avons conclue avec la principauté d'Andorre constitue un précédent digne d'être mentionné : bien que l'objectif premier d'une convention fiscale soit d'éviter toute double imposition, la France peut décider unilatéralement que la convention ne s'applique pas aux Français résidant en Andorre.
M. Éric Bocquet , rapporteur . - J'ai moi-même découvert ce problème. Vous connaissez mes opinions, mais je souhaite que les différences de sensibilité s'expriment dans le rapport, qui doit poser les problèmes afin d'engager une réflexion juridique fine. Aussi suis-je favorable à ces propositions d'amendement.
M. Philippe Dominati, président. - Pas d'opposition ? Ils sont adoptés.
Mme Marie-Noëlle Lienemann . - Nous avons parlé des contrats de façonnage, ainsi que des « pourriciels », ces instruments informatiques de l'évasion fiscale. Afin de prévenir celle-ci, mon amendement n° 1 appelle à instaurer une obligation d'information et de consultation des représentants des salariés sur les contrats de redevance, les licences et les choix informatiques de l'entreprise.
Par mon amendement n° 3, je propose d'ajouter à la proposition 39 le paragraphe suivant : « Il convient d'élargir les sanctions pour abus de droit aux personnes contribuant aux montages des opérations incriminées et d'accroître la pénalité retenue dans le cas d'abus de droit. » Un expert fiscaliste nous a alertés sur le fait qu'en l'état actuel du droit, ceux qui contribuent à cette forme de tricherie passent entre les gouttes.
Mon amendement n° 4 exprime le souhait de voir renforcée la brigade chargée du contrôle des prix de transfert, actuellement constituée de trois ou quatre personnes seulement.
Enfin, il me semblerait utile d'obliger les entreprises à informer les services fiscaux de leurs contrats de façonnage, et de soumettre ceux-ci à autorisation préalable, afin que l'administration puisse contrôler si ces contrats organisent une évaporation de valeur ajoutée taxable.
M. Éric Bocquet , rapporteur. - Je suis tout à fait favorable à ces amendements, mais le n° 3 devrait plutôt constituer une proposition à part entière.
Mme Marie-Noëlle Lienemann . - Soit.
M. Philippe Dominati, président. - Pas d'opposition ? Ils sont adoptés.
M. Philippe Dominati , président. - J'ouvre à présent la discussion générale.
M. Yannick Vaugrenard . - J'adresse au duo formé par MM. Dominati et Bocquet mes sincères remerciements pour le travail considérable qu'ils ont fourni. Sur un sujet aussi complexe, on ne sait à quel moment s'arrêter... Par-delà les divergences politiques, j'ai le sentiment que tous les membres de cette commission considèrent que les citoyens doivent être égaux devant l'impôt, et qu'ils doivent contribuer aux charges communes dans la mesure de leurs capacités respectives. Je souhaite que nous soyons également unanimes à approuver ce rapport, et que nous poursuivions le travail accompli afin d'évaluer l'application de nos propositions. Ce rapport arrive à point nommé : aujourd'hui même en séance publique, le ministre rappelait que le remboursement des intérêts de la dette coûte chaque année 50 milliards d'euros, soit à peu près le montant de l'évasion fiscale. L'enjeu est donc considérable, et il nous faut être efficaces : une précédente commission d'enquête sur la fraude fiscale n'a abouti à rien de concret. Peut-être faudra-t-il légiférer. Je souhaite en tout cas, sans savoir si c'est l'usage - car je suis un nouveau sénateur -, que nous nous réunissions de nouveau pour évaluer les retombées du rapport. Si nous pouvons renflouer de quelques milliards le budget de l'Etat, nous n'aurons pas travaillé en vain !
Je n'ai que deux regrets : que nous n'ayons pu conduire d'auditions contradictoires - si le motif en est réglementaire, il serait bon de changer le règlement, tant l'exercice serait utile - et que le temps nous ait été compté, avant cette réunion, pour approfondir notre lecture de ce riche et copieux rapport. Bref, il faut revoir les conditions de fonctionnement des commissions d'enquête.
Mme Corinne Bouchoux . - La nouvelle élue que je suis a été impressionnée par la qualité du dialogue et le travail intense, synthétique qui a été ici mené. Un satisfecit , donc, quant à la méthode, et quant aux conclusions. Je ne ferai donc que deux observations : outre que les mesures proposées auraient sans doute gagné à être davantage hiérarchisées, pour définir des priorités, sans volonté politique, ce rapport ne sera qu'un coup d'épée dans l'eau : il faut tout faire, à mon sens, y compris en jouant la carte médiatique, pour qu'émerge cette volonté. C'est notre responsabilité.
Je suis souvent interpellée dans ma circonscription : « Et vous, au Sénat, que faites vous pour l'IRFM ? » me demande-t-on. Nous ne serons crédibles sur le sujet que si les citoyens nous voient exempts de tout reproche quant à la gestion des deniers publics ; cela vaut pour l'institution sénatoriale et pour chacun de nous. La Cour des comptes, au-delà du contrôle qu'elle reste pouvoir mener sur toutes les associations liées à cette maison doit pouvoir, à terme, s'intéresser à tout denier public ici géré. Nous devons être exemplaires, irréprochables, capables de justifier toutes nos dépenses comme nous demandons, dans notre rapport, aux entreprises et aux ménages de le faire.
M. Jacques Chiron . - Je m'associe à ce qui a été dit. Je souhaitais faire une observation sur la proposition n°4 : ne pourrait-on y introduire le terme d'optimisation, pour ne pas se limiter à la seule évasion fiscale ? Je pense tout particulièrement au crédit impôt recherche : on se souvient des propos du président de Total, affirmant qu'on lui avait conseillé de l'utiliser ; davantage pour augmenter l'enveloppe que par souci d'optimiser, sans doute, mais il n'en reste pas moins qu'il a déclaré avoir ainsi dégagé 66 millions. Si l'on avait pu réagir avant, on n'en serait pas là. Songez que la dépense fiscale de 1,5 milliard en 2007 est aujourd'hui supérieure à 5,2 milliards d'euros!
Deuxième observation, on ne prend pas assez en compte, au sein de l'Union européenne, la zone euro. Pourtant, dès lors que l'on fragilise certains pays de la zone, on fragilise notre monnaie commune. Ceci appelle une politique volontariste de coopération fiscale dans la zone ; on ne le dit pas assez. Un comité de la zone euro pourrait émettre des recommandations sur la fiscalité, sur le modèle de ce que fait la Cour des comptes en France. On sait combien parmi les Dix-sept, est oppressant le poids de pays comme le Luxembourg ou l'Autriche, en cette matière : l'existence d'un tel comité pourrait aider à avancer...
M. Louis Duvernois . - Tout à fait d'accord.
Mme Marie-Noëlle Lienemann . - Il faut mettre en avant notre proposition de création d'une haute autorité relative à l'évasion fiscale. Le risque de dessaisissement du Parlement ? Mais l'existence d'une permanence d'alerte, au contraire, suppose ensuite un arbitrage du Parlement. La création du Haut comité pour le logement des personnes défavorisées a fait apparaître un consensus sur bien des sujets et permis d'avancer. Sans compter que l'alerte est un aiguillon pour l'administration.
M. Michel Bécot . - Je m'associe à ce qui a été dit sur l'état d'esprit qui a présidé à nos auditions. Je remercie le président, le rapporteur et salue le remarquable travail accompli. Nous avons désormais un objectif commun : il faut faire vivre de rapport, y compris à l'échelle de l'Europe. Il serait bon que nous fassions, à l'avenir, un point d'étape annuel, afin de faire vivre notre travail et l'adapter aux évolutions du temps.
M. Philippe Dominati , président. - Nous sommes donc d'accord pour que les contributions de Mme Bouchoux et de M Chiron soient annexées au rapport de même que les deux contributions des groupes, CRC-PG et UMP. Avant de passer au scrutin sur le rapport lui-même, je veux remercier le rapporteur d'avoir souligné la confiance réciproque qui a présidé à nos travaux, au cours desquels j'ai beaucoup appris, et pour leur assiduité et leur contribution à ses travaux les membres de notre commission. Nous avons fait oeuvre utile pour le pays et les finances publiques.
Pour répondre au voeu exprimé par plusieurs d'entre vous, je rappelle que la mission de contrôle du Parlement est la voie pour donner une suite à nos travaux. Aux groupes politiques de s'en saisir.
M. Éric Bocquet , rapporteur. - A mon tour de vous remercier pour le climat dans lequel nous avons mené ces travaux, au cours desquels j'ai, moi aussi, beaucoup appris. C'est à nous de construire l'après. J'estime qu'un rapport annuel serait pertinent. Le Parlement souffre de trop de discrédit, notre responsabilité politique est donc lourde. A nous de veiller que ce travail ait des suites et à faire connaître, hors nos enceintes, la qualité des travaux que nous menons ici.
M. Philippe Dominati , président. - La conférence de presse, à laquelle tous les membres de la commission sont conviés, en sera une première occasion.
Le rapport est adopté à l'unanimité des membres présents.
M. Philippe Dominati , président. - Mes félicitations, Monsieur le rapporteur : votre rapport est adopté à l'unanimité !