C. DES CONSÉQUENCES PARFOIS NÉGATIVES POUR L'ACCÈS À LA JUSTICE ET L'EFFICACITÉ DE LA RÉPONSE APPORTÉE AU JUSTICIABLE
1. Une justice que la réforme a éloignée des justiciables
En touchant principalement les tribunaux d'instance, la réforme de la carte judiciaire a touché les juridictions les plus proches des gens. Le terme recouvre d'ailleurs deux types de proximité : la proximité géographique, dont rendait compte le tissu serré des implantations des tribunaux d'instance ; la proximité juridique, les TI traitant des contentieux du quotidien et du voisinage, ceux de plus faible montant et ceux de la précarité.
On a vu précédemment que cette question de la proximité avait été au coeur des débats lors de la réflexion et de la mise en oeuvre de la réforme.
Certains ont cru affaiblir l'argument tiré de la nécessaire proximité du justiciable avec son juge en rappelant qu'avoir affaire à la justice n'est pas chose commune, et que, pour cette occasion, qui advient peu souvent dans une vie, on peut parcourir une distance qu'on franchit sans peine lorsqu'il s'agit de rallier un centre commercial ou la ville principale de l'arrondissement.
Vos rapporteurs ne partagent pas cette assertion. Ils constatent que le nombre d'affaires civiles nouvelles par an est élevé, plus de 1,6 million, et qu'il convient d'y ajouter les nombreux actes de greffe sollicités par les justiciables. Surtout, l'affirmation obère totalement le fait que nombre de contentieux, comme ceux de l'autorité parentale ou des effets du divorce, sont des contentieux qui imposent aux parties de se présenter devant le juge à plusieurs reprises.
En outre, une part importante du contentieux soumis aux juges d'instance est un contentieux de la précarité (tutelles, crédit...), qui appelle non seulement une réponse rapide, afin d'éviter que la situation empire, mais aussi un accès aisé à la justice : l'éloignement peut constituer un obstacle difficilement surmontable par les publics les plus démunis.
Enfin, comme notre ancien collègue, M. Pierre Fauchon, membre du conseil supérieur de la magistrature, l'a relevé lors de son audition, on oublie à tort que le procès n'implique pas que les parties : la justice est publique et il faut veiller à ce que les voisins, les témoins ou les proches puissent assister au procès.
L'exigence de proximité n'interdit cependant pas la réforme : elle doit être entendue de manière raisonnable. Des implantations pouvaient être supprimées sans que l'accès des populations concernées à la justice s'en trouve excessivement restreint.
Tout l'enjeu était toutefois de garantir que l'éloignement des lieux de justice ne soit pas préjudiciable aux citoyens et qu'il n'aboutisse pas à la création de déserts judiciaires. Vos rapporteurs constatent à cet égard que plusieurs des choix opérés ont contredit cet objectif.
a) Un éloignement préjudiciable à l'accès à la justice
Le constat dressé par plusieurs des personnes entendues par vos rapporteurs est sévère : dans sa contribution écrite, l'union syndicale des magistrats a ainsi estimé que « si une rationalisation était sans aucun doute nécessaire, il est incohérent que les justiciables soient amenés à faire parfois jusqu'à quatre heures de route pour se présenter devant la juridiction de proximité ou le tribunal d'instance (comme c'est le cas par exemple en Corse suite à la fermeture du TI de Sartène) chargé des contentieux du quotidien (baux d'habitation, petites dettes, surendettement, tutelles...) où justement le ministère d'avocat n'est pas obligatoire et la procédure orale. Cette réforme, telle qu'elle a été menée, conduit de fait à priver certains justiciables de l'accès au juge ».
Les représentants du syndicat de la magistrature ont pour leur part évoqué comme l'une des premières conséquences négatives de la réforme de la carte judicaire l'éloignement des lieux de justice, particulièrement en zone rurale.
À l'appui de leur analyse, ils ont cité de nombreux exemples de suppression de juridictions qui ont considérablement augmenté la distance entre les justiciables et leur juge : « il faut désormais quatre heures aux habitants de la Haute-Corrèze (Bort, Ussel) pour l'aller et retour au tribunal de grande instance de Brive, alors qu'il n'y a ni bus ni train. [...] Les justiciables de Saint-Pons dans l'Hérault doivent désormais faire plus d'une heure de route de montagne pour se rendre à Béziers. Les habitants de Bar-sur-Seine ne disposent d'aucun transport en commun pour se rendre à Troyes, ceux de Bar-sur-Aube n'ont qu'un train par jour. En Haute-Garonne, les cantons de Luchon, Montréjeau, Barbazan, qui dépendaient de la juridiction supprimée de Saint-Gaudens, sont situés entre 130 et 150 km de Toulouse. [...] Enfin, une distance, même peu considérable, comme Albi-Gaillac peut être vécue comme un obstacle insurmontable pour les justiciables les plus vulnérables, personnes âgées, handicapées, débiteurs surendettés... précisément les justiciables susceptibles de solliciter ou d'avoir affaire avec la juridiction d'instance, qui ont ainsi été frappés de plein fouet par la réforme de la carte judiciaire ».
Au fil des auditions ou des déplacements en juridictions, les responsables et personnels judiciaires, comme les élus locaux ou les représentants des avocats ont aussi, à plusieurs reprises, évoqué les situations précises de certaines suppressions de tribunaux d'instance, voire de tribunaux de grande instance, qui ont pénalisé les populations concernées : à Vitry-le-François dans la Marne, à Loudéac ou Pontivy en Bretagne, à Issoire, Brioude ou Ambert en Auvergne, à Saint-Gaudens en Haute-Garonne, à Charolles en Saône-et-Loire...
Toutes les suppressions de tribunaux n'ont pas été dénoncées, loin de là. Nombre d'entre elles ont été reçues comme justifiées, lorsque la distance au prochain tribunal restait raisonnable ou qu'une présence judiciaire suffisante était maintenue sur place. À cet égard, les représentants de la conférence nationale des premiers présidents ont souligné que la proximité de la justice ne s'entendait pas forcément de la proximité d'un tribunal et qu'il était possible de garantir l'accès au droit, préalable à l'accès au juge, en installant des dispositifs adaptés.
Vos rapporteurs constatent que, ce qui a fait débat, sous cet aspect, c'est plutôt le défaut de prise en compte des spécificités territoriales ou de la difficulté de circulation des populations concernées : territoire de montagne difficile d'accès, manque de transport en commun ou d'infrastructure routière suffisante, forte précarité d'une partie du bassin de population concerné...
L'appréciation des distances elle-même a parfois été critiquée : la distance de référence était celle entre la juridiction absorbante et la juridiction supprimée. Mais celle-ci ne rendait pas forcément compte de la distance réelle entre le tribunal de rattachement et les marges de l'arrondissement judiciaire supprimé.
On peut ajouter un autre grief aux précédents, comme l'ont observé les représentants de la conférence nationale des procureurs généraux : l'absence de politique volontariste de remplacement des implantations judiciaires supprimées par des points d'accès au droit, des guichets uniques de greffe ou une systématisation des audiences foraines. Faute d'avoir été organisée, les réponses à la désertification du territoire ont été conçues au coup par coup, alors qu'il aurait fallu présenter un schéma d'ensemble de la présence judiciaire.
b) La création de « déserts judiciaires »
L'expression de « désert judiciaire » est frappante et peut sembler excessive. Toutefois, elle a été employée à de nombreuses reprises au cours des auditions, pour décrire les situations où, sur plus de 100 km, un territoire qui n'est pourtant pas dépourvu de population est privé de toute implantation judiciaire.
C'est le cas, notamment en Bretagne : les tribunaux d'instance de Loudéac, Pontivy et Ploërmel ont été supprimés, privant la Bretagne intérieure de toute présence juridictionnelle, sur une bande de territoire de plus de 100 km nord-sud et 150 est-ouest. Les seules implantations judiciaires dans les trois départements du Morbihan, du Finistère et des Côtes-d'Armor sont littorales. On ne compte qu'une maison de la justice et du droit, située à Lannion, sur la côte nord, et seulement huit points d'accès au droit dans ces trois départements.
C'est le cas, aussi, en Auvergne, pour toute une zone qui s'étend de Clermont-Ferrand jusqu'au Puy-en-Velay : les suppressions des tribunaux d'instance d'Issoire, d'Ambert et de Brioude privent le sud du Puy-de-Dôme et le nord de la Haute-Loire de toute présence judiciaire. Cet abandon est aggravé par le fait qu'il n'existe pas de conseil départemental de l'accès au droit en Haute-Loire et qu'aucune maison de la justice et du droit, ni aucun point d'accès au droit n'a pu y être installé.
Les conséquences de cet éloignement peuvent être particulièrement graves : comme on le verra plus loin, le justiciable peut renoncer, à cause de l'obstacle, à faire valoir ses prétentions 97 ( * ) .
Lorsqu'elle a ainsi éloigné excessivement le justiciable de son juge, sans prévoir de compensation, la réforme de la carte judiciaire a assumé le risque de préjudicier aux intérêts de certains justiciables, privés non seulement de l'accès à leur juge, mais aussi de l'ensemble de services qui gravitent autour des lieux de justice.
* 97 La représentation par avocat n'est pas elle-même toujours une solution adaptée : elle renchérit le coût de l'accès à la justice, puisque l'avocat doit être défrayé de ses déplacements. Quant à l'aide juridictionnelle, elle est souvent insuffisante pour couvrir les frais de déplacement des avocats, comme l'ont observé les représentants des différents barreaux.