3. Des suppressions en contradiction avec les besoins en effectif suscités par d'autres réformes
Il n'est pas possible d'évaluer la réforme de la carte judiciaire sans tenir compte du contexte particulier dans lequel elle s'est déployée : celui d'une progression importante du contentieux à la charge des juridictions, et d'une répartition nouvelle qui aurait dû conduire à des réajustements entre les juridictions.
Le gouvernement a tenté de tirer parti de cette réforme, en l'employant comme un réservoir d'emplois disponibles pour faire face à l'augmentation éventuelle de la charge de travail des tribunaux. Les suppressions intervenues l'ont empêché de remplir ce rôle, ce qui en a aggravé l'impact pour les juridictions.
• Des réformes augmentant le besoin en effectif des juridictions
Comme on l'a vu précédemment, la mise en oeuvre de la réforme de la carte judiciaire a été concommitante de réformes contentieuses qui ont pesé sur les tribunaux et ont accru leur besoins en effectifs.
On peut ainsi citer les réformes des pôles de l'instruction 92 ( * ) ou de l'application des peines 93 ( * ) . Pour les tribunaux d'instance, il y eut celle de la protection juridique des majeurs, qui a étendu le domaine d'intervention du juge d'instance et lui a imposé, à partir du 1 er janvier 2009, la révision de l'ensemble des mesures de protection alors en cours ; l'augmentation de leur taux de compétence en matière de crédit à la consommation ; ou le transfert du contentieux du surendettement des particuliers et de la procédure de rétablissement personnel, traités, à l'origine par le juge de l'exécution.
Des réformes étaient attendues qui devaient en principe diminuer le contentieux soumis aux juridictions. Tel était l'objet, par exemple, de la loi relative à la répartition des contentieux et à l'allègement de certaines procédures juridictionnelles 94 ( * ) .
Toutefois, les gains escomptés étaient sans commune mesure avec les volumes d'emplois constatés après la réforme de la carte judiciaire 95 ( * ) .
En revanche, d'autres réformes qui n'avaient pas été prévues initialement, comme celle des citoyens assesseurs en correctionnelle, ou à la suite des décisions du Conseil constitutionnel, celle de la garde à vue ou de l'hospitalisation d'office, ont considérablement accru la charge des juridictions, sans que le gouvernement y pourvoit par des moyens suffisants.
Notre collègue Catherine Tasca a examiné cette question dans le rapport pour avis de notre commission sur les crédits de la mission justice judiciaire pour 2012. Elle y constatait qu'en dépit du renforcement des effectifs de magistrats prévu pour 2012 (+ 84 emplois), le compte n'y était pas : la réforme des citoyens assesseurs rendait nécessaire le recrutement de 65 magistrats, et celle de l'hospitalisation d'office, de 80. Soulignant par ailleurs que le nombre d'emplois créé compensait seulement le nombre de suppressions intervenues un an plus tôt, elle estimait que cela confirmait, rétrospectivement, les réserves formulées sur la pertinence de cette suppression 96 ( * ) .
• Des suppressions de postes inopportunes dans un contexte d'augmentation de la charge des juridictions
À plusieurs reprises, les magistrats et personnels judiciaires entendus par vos rapporteurs ont souligné la situation difficile dans laquelle étaient placées certaines juridictions, dont la charge de travail s'accroissait du fait d'autres réformes, tout en absorbant, avec moins de moyens, l'ensemble du contentieux des tribunaux qu'elles absorbaient.
Mme Virginie Valton, vice-présidente de l'Union syndicale des magistrats a ainsi, pour les tribunaux d'instance, évoqué le « contexte sinistré » dans lequel la réforme de la carte était entrée en vigueur.
En se cumulant avec la charge supplémentaire qui résultait de la mise en oeuvre des réformes relative au contentieux traité par les juridictions, les suppressions de postes consécutives à la réforme de la carte judiciaire ont aggravé la situation des tribunaux.
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La réforme de la carte judiciaire n'a pas été la cause des suppressions de postes intervenues, au cours des dernières années, dans le domaine de la justice. Cependant, dans un contexte général d'augmentation du contentieux dévolu aux juridictions, elle en a été, avec d'autres, le moyen.
Finalement, elle a servi deux logiques contradictoires .
Utilisée comme un gisement de productivité, elle devait dégager des marges de manoeuvre en personnel, pour permettre aux juridictions de faire face à l'augmentation de leur charge. Mais, inversement, utilisée comme un gisement d'emplois, elle pouvait permettre de satisfaire des objectifs comptables de réduction de la masse salariale à la charge du budget de la justice.
Les redéploiements ont eu lieu, et ils ont permis de maintenir à peu près à flot l'effectif de magistrats.
Toutefois, pour les fonctionnaires, et même - de manière plus marginale - pour les magistrats, la seconde logique, comptable, a prévalu, au détriment parfois du bon fonctionnement des juridictions et de l'intérêt du justiciable .
Les juridictions qui auraient en principe dû sortir renforcées de la réforme, ont dû faire face à une augmentation de leur charge, avec des moyens diminués, ce qui a placé certaines en situation de grande difficulté. Le succès comptable - temporaire - a été payé au prix fort d'une dégradation durable de la situation de certaines juridictions .
* 92 Loi n° 2007-291 du 5 mars 2007 tendant à renforcer l'équilibre de la procédure pénale. L'entrée en vigueur de ces dispositions a toutefois été reportée deux fois, au 1 er janvier 2011 puis au 1 er janvier 2014, faute d'effectifs soient suffisants.
* 93 En effet, la loi pénitentiaire du 24 novembre 2009 a augmenté la charge de travail des services de l'application des peines ainsi que des parquets et modifié les relations que ces services entretenaient avec les services pénitentiaires d'insertion et de probation. Le succès de cette réforme dépendait pour partie des renforts apportés aux juges de l'application des peines.
* 94 Loi n° 2011-1862 du 13 décembre 2011 relative à la répartition des contentieux et à l'allègement de certaines procédures juridictionnelles.
* 95 Notre collègue, Mme Catherine Tasca, notait à ce sujet, dans son rapport budgétaire pour avis sur les crédits de la mission justice judiciaire, que « les gains annoncés restent mesurés. Ainsi, l'étude d'impact du projet de loi de répartition des contentieux reste très prudente sur les gains escomptés en matière pénale : l'extension du champ d'application de l'ordonnance pénale peut s'accompagner d'une augmentation du nombre des oppositions, voire de la poursuite, sur ce fondement, de faits qui n'étaient pas poursuivis auparavant ou l'étaient par le moyen d'une procédure plus légère. Les gains envisagés en matière civile sont eux aussi assez circonscrits : la simplification de la procédure de divorce ayant été refusée pour des raisons de fond, la réforme la plus rentable est celle de l'expérimentation de la médiation en matière d'autorité parentale, pour un bénéfice de 3,5 postes de magistrats et 10 de greffiers » (Avis n° 112 (2011-2012) de Mme Catherine Tasca, fait au nom de la commission des lois, sur les crédits du projet de loi de finances pour 2012 relatifs à la justice judiciaire et à l'accès au droit, p.32 - http://www.senat.fr/rap/a11-112-13/a11-112-13.html ).
* 96 Avis n° 112 (2011-2012) de Mme Catherine Tasca, préc., p.31 - http://www.senat.fr/rap/a11-112-13/a11-112-13.html .