2. Des réponses encore insuffisantes
La réduction du nombre d'acteurs réduirait de fait ces difficultés. C'est la raison pour laquelle la fusion ou le rapprochement de structures existantes ont été encouragés, de même qu'a été initiée une démarche de clarification de la répartition des rôles. Ces actions ont été complétées par un effort de renforcement de la coordination et de la coopération entre les acteurs.
a) Des rapprochements de structures à poursuivre
Au niveau local, certaines instances auxquelles participent les collectivités ont été fusionnées dans l'objectif de faire coïncider leur périmètre d'intervention avec celui du bassin d'emploi. Ces fusions réduisent de fait le nombre d'acteurs dont la coordination doit être assurée. Un tel processus a notamment été engagé à Lille, avec la fusion récente de deux maisons de l'emploi, et doit être encouragé.
Par ailleurs, un rapprochement entre maisons de l'emploi, missions locales et PLIE a également vu le jour dans certains territoires. Au sein de la communauté d'agglomération de Maubeuge-Val de Sambre, ils ont une gouvernance unifiée dans le cadre d'un GIP, « Réussir en Sambre », déjà évoqué. Comme l'a relevé son président, Rémi Pauvros, « ce regroupement contribue à accroître la lisibilité de ces dispositifs et surtout facilite la mise en oeuvre de la politique territoriale de l'emploi, de la formation et de l'insertion portée par les élus de l'agglomération. » La mission relative à Pôle emploi note que « d'après les informations fournies par l'Alliance Villes emploi, dix-huit structures juridiques réunissent déjà une mission locale, une maison de l'emploi et un Plie. Ce type de rapprochement permet de mutualiser des moyens et des fonctions support et de dégager des synergies entre des structures qui interviennent dans des domaines complémentaires. Il permet également de simplifier le paysage institutionnel 40 ( * ) . »
D'après l'Alliance Villes Emploi, « au 1er janvier 2012, 48 Maisons de l'Emploi portent juridiquement des Plans Locaux pluriannuels pour l'Insertion et d'Emploi (PLIE). 54 PLIE et Maisons de l'Emploi sont des entités juridiques différentes mais collaborent au quotidien dans la mise en oeuvre de leurs actions respectives. Enfin, sur les territoires des 93 Maisons de l'Emploi restantes, 4 PLIE ont fermé ou ont été dissolus et 89 territoires ne disposent d'aucun PLIE.
De même que certaines Maisons de l'Emploi ont intégré des PLIE, quelques Maisons de l'Emploi ont intégré des Missions Locales sous la forme d'une entité juridique commune. Une trentaine de MDE portant juridiquement les Missions Locales avec ou pas un PLIE. Toute la région Picardie est concernée par cette organisation et quelques cas en Ile de France. »
Sur certains territoires, des rapprochements ont également été réalisés entre les maisons de l'emploi, les missions locales et les PLIE, sans nécessairement aboutir à des fusions. En effet, comme l'a exposé la mission commune d'information relative à Pôle emploi, « juridiquement, ces regroupements peuvent soit préserver la personnalité juridique de chacune de ses composantes, comme en Picardie, ou constituer une personne morale unique constituée de plusieurs départements différents, comme à Dunkerque. » La volonté d'une préservation de l'identité et des spécificités de chaque structure peut expliquer le choix du premier type de rapprochement.
Quelle que soit leur nature, ces rapprochements sont notamment encouragés par le nouvel arrêté du 21 décembre 2009 portant cahier des charges des maisons de l'emploi, qui dispose que « le rapprochement des maisons de l'emploi et des plans locaux d'insertion dans l'emploi (PLIE) est fortement encouragé lorsque les périmètres territoriaux sont identiques ou proches. Dans le cadre du calcul du montant du financement de l'Etat à la maison de l'emploi, ces rapprochements seront pris en considération. » Comme le précise l'Alliance Villes Emploi, « le PLIE, par sa nature d'Organisme Intermédiaire bénéficiaire de la délégation de subvention globale, est un financeur seul ou de façon mutualisée au sein des organismes pivots. Il est dans une grande majorité des cas financeur d'actions portées par les Maisons de l'Emploi et / ou les Missions Locales et tous les autres partenaires dénommés bénéficiaires du PLIE. » S'agissant des rapprochements avec les missions locales, le cahier des charges des maisons de l'emploi précise que « les coopérations opérationnelles entre les maisons de l'emploi et les missions locales pourront s'organiser en fonction des réalités locales et, le cas échéant, donner lieu à des rapprochements. »
Ces rapprochements sont également évoqués dans le manifeste de l'Alliance Villes Emploi, adopté en assemblée générale le 8 décembre 2011. D'après ce dernier, « quelle que soit la forme de rapprochement de ces outils territoriaux, et sans préjudice de sa nature juridique, à laisser à l'appréciation des acteurs, la gouvernance partagée de ces outils au sein de la MDE est la forme la plus avancée et la plus cohérente de l'outil territorial, (déjà expérimentée avec succès sur certains territoires et généralisé dans la région Picardie). Dans ce cas, les Missions Locales sont l'expression de la politique des jeunes au sein de la Maison de l'Emploi, et les PLIE sont l'expression de la politique insertion au sein des Maisons de l'Emploi. »
L'Alliance Villes Emploi relève en outre que « parmi les autres types de rapprochements avec les Missions Locales recensés sur les différents territoires auprès des Maisons de l'Emploi, il est à noter que certains élus Présidents de Maisons de l'Emploi sont aussi Présidents de Missions Locales. De plus, dans la très grande majorité des Maisons de l'Emploi, les Missions Locales sont partie intégrante du Conseil d'Administration et/ou du Bureau de la structure et de ce fait dispose des pouvoirs dévolus à la Gouvernance de la structure. »
Si ces initiatives doivent être saluées, il convient de rappeler qu'elles n'ont pas été généralisées sur le territoire, malgré les potentialités qu'elles offrent en matière de simplification du paysage institutionnel local et de renforcement de la coordination entre les acteurs.
b) Une clarification des rôles inachevée
La répartition des rôles entre l'Etat, Pôle emploi et les collectivités territoriales ou les instances auxquelles elles participent a fait l'objet de tentatives de clarification.
(1) Le recentrage de la mission d'accompagnement des demandeurs d'emplois
A la suite de la multiplication des structures intervenant dans l'accompagnement des demandeurs d'emploi, la loi du 13 février 2008 a enclenché un recentrage de cette mission.
Les maisons de l'emploi, qui avaient pu remplir ce rôle par le passé, ont été invitées à se recentrer sur d'autres missions par le nouveau cahier des charges adopté par arrêté du 21 décembre 2009. Ce dernier place résolument l'action des maisons de l'emploi dans une logique de complémentarité avec celle des autres acteurs. Il y est précisé que les axes d'intervention des maisons de l'emploi définis par le cahier des charges « visent à privilégier la coordination et la complémentarité des acteurs locaux en matière de politique de l'emploi. Cela implique donc que les maisons n'ont pas vocation à développer une offre de service déjà existante. »
Ainsi, « les maisons de l'emploi peuvent développer des actions d'accueil et information pour répondre à des besoins locaux, tout particulièrement lorsqu'elles accueillent des sites mixtes ou des permanences assurées par Pôle emploi », mais à condition de respecter deux conditions cumulatives :
- le « respect du schéma territorial de Pôle emploi tel que validé en [conseil régional de l'emploi], dans le sens où l'intervention d'une maison de l'emploi en matière d'accueil, d'orientation et d'accompagnement de personnes à la recherche d'emploi doit répondre à un souci de présence des services publics en milieu rural, et en aucun cas doublonner la présence de Pôle emploi au niveau local » ;
- une « validation du projet, formalisé dans le cadre d'une convention spécifique conclue entre la maison de l'emploi, Pôle emploi et l'Etat, par le conseil régional de l'emploi. »
Ainsi, le rôle d'accompagnement, de placement et d'indemnisation des demandeurs d'emploi revient désormais principalement à Pôle emploi, sauf lorsqu'il s'agit de publics spécifiques. S'agissant des jeunes par exemple, Pôle emploi peut en déléguer l'accompagnement aux missions locales dans le cadre de la co-traitance.
Si la mission de suivi et d'accompagnement des demandeurs d'emploi a été recentrée sur certains acteurs, les autres interventions n'ont pas nécessairement fait l'objet d'une telle clarification, ce qui peut provoquer des doublons, dans certains territoires.
(2) Les difficultés relatives à la collecte des offres
Le faible niveau de confiance de certaines entreprises envers Pôle emploi déjà évoqué explique en partie le développement de la collecte des offres d'emploi par d'autres structures, telles que les organisations représentatives du patronat et les chambres consulaires. L'Union pour les entreprises des Bouches-du-Rhône a par exemple développé un site internet sur lequel les offres d'emploi des entreprises sont consultables par les acteurs intervenant dans le domaine de la politique de l'emploi. A Lille, Pôle emploi a délégué sa mission d'accompagnement des entreprises de l'artisanat à la chambre des métiers et de l'artisanat, compte tenu de son insuffisante spécialisation dans ce domaine. Les missions locales ou les PLIE se sont parfois également saisis de cette mission, considérant que la spécificité de leurs publics rendait nécessaire la conduite d'actions ciblées.
L'absence de répartition claire des rôles dans ce domaine, associée à une absence de coordination, peut avoir des effets néfastes sur la collecte des offres. Les entreprises peuvent exprimer un certain désarroi devant la multiplication des appels de différentes structures visant à collecter leurs offres d'emploi. Or, ces offres ne sont pas nécessairement portées à la connaissance de tous les publics auprès desquels elles pourraient trouver une réponse, soit par défaut de coordination, soit en raison d'un phénomène de mise en concurrence entre les différentes instances.
(3) La prolifération des diagnostics et des études
La réalisation de diagnostics et d'études prospectives n'a pas non plus été clairement répartie entre les différents acteurs, ce qui peut donner l'impression, dans certains territoires, d'une prolifération d'initiatives redondantes les unes par rapport aux autres.
Comme le précise l'article L. 5312-1 du Code du travail, Pôle emploi a pour mission de « [...] développer une expertise sur l'évolution des emplois et des qualifications ». Le nouveau cahier des charges des maisons de l'emploi précise par ailleurs qu'elles « devront élaborer un diagnostic territorial sur la base d'une analyse du marché du travail et les potentialités du territoire en matière d'offres et de demandes d'emploi. Pour cela, les maisons de l'emploi s'appuieront sur les outils et travaux déjà existants aux niveaux local et régional, en particulier sur ceux de Pôle emploi, de la DARES, de l'INSEE et des services d'études régionaux du réseau territorial de l'Etat en matière d'emploi (actuels SEPES, services d'études, de prospective, d'évaluation et de statistiques). » Les DIRECCTE peuvent également être amenées à réaliser des études similaires.
L'ensemble de ces difficultés liées à une insuffisante clarification des rôles entre les différents acteurs n'implique pas qu'une telle clarification doive nécessairement intervenir par la loi ou le règlement. En effet, la répartition des rôles actuelle peut être très variable entre les territoires, et une telle démarche pourrait avoir pour conséquence de remettre en cause des initiatives qui ont fait leurs preuves.
(4) Le développement de la contractualisation
Lors de son audition, Mme Isabelle Eynaud-Chevalier, chef de service des politiques de l'emploi et de la formation professionnelle à la DGEFP, a souligné que les conventions d'objectifs et de moyens permettaient de clarifier les rôles des uns et des autres. Elles ont notamment été développées dans le domaine de l'insertion professionnelle des jeunes.
Sans comporter d'engagements financiers, ces documents ont pour objectif de mettre en cohérence les différents outils développés dans les territoires. Leur suivi est assuré par un comité de pilotage. Il en existe une vingtaine sur le territoire.
c) Coordination ou « réunionite » ?
Afin de favoriser la coordination entre les différents acteurs, plusieurs structures ont été mises en place.
(1) Les réunions pilotées par les préfets et les sous-préfets
La partie réglementaire du Code du travail prévoit que « les préfets de région et de département, assistés des directeurs régionaux et départementaux du travail, de l'emploi et de la formation professionnelle, coordonnent l'action de [Pôle emploi] avec celle des autres services et organismes chargés de la mise en oeuvre de la politique de l'emploi définie par les pouvoirs publics 41 ( * ) . »
A ces réunions du service public de l'emploi régional (SPER) et départemental (SPED) pilotées par les préfets, ont été ajoutées des réunions du service public de l'emploi local (SPEL) pilotées par le sous-préfet, depuis l'instruction DGEFP n° 2011-09 du 3 mars 2011 relative à la mobilisation pour l'emploi au niveau infra-départemental.
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Les réunions du service public de l'emploi local (SPEL) Elles doivent se réunir tous les mois, et obligatoirement comporter les acteurs suivants : un responsable de la DIRECCTE, un responsable de Pôle emploi, les responsables des missions locales du bassin d'emploi concerné. Il appartient par ailleurs à chaque sous-préfet « d'élargir le SPEL à tous les partenaires utiles ». L'annexe de la circulaire évoque notamment « les maisons de l'emploi, le Cap emploi (pour l'accompagnement des travailleurs handicapés), l'AFPA (dans son rôle d'appui au service public de l'emploi), des élus locaux, des entreprises, y compris du secteur de l'intérim, le réseau consulaire, les partenaires sociaux locaux, des représentants de l'offre de formation, les organismes paritaires collecteurs agréés des contributions en matière de formation professionnelle (OPCA), le réseau des experts-comptables... ». La circulaire affirme que « l'intervention des sous-préfets doit permettre d'amplifier les contacts avec les organisations professionnelles, les employeurs, les élus, en utilisant les compétences d'ensemblier, de médiateur et de facilitateur qui sont les leurs », avant d'exposer les trois objectifs fixés aux sous-préfets, accompagnés d'indicateurs de suivi : faciliter le retour à l'emploi des jeunes et des chômeurs de longue durée, améliorer la fluidité du marché du travail local et identifier précisément pourquoi certains métiers sont en tension, développer la sécurisation des parcours professionnels, par l'accès à la formation des demandeurs d'emploi. Elle précise enfin que « ces objectifs ne sont pas exclusifs et ne sauraient se substituer à la poursuite des actions locales pertinentes, notamment en matière de gestion prévisionnelle des emplois et des compétences et de soutien à l'activité économique ». L'évolution des indicateurs de suivi doit être analysée chaque mois par le préfet de région qui élabore une synthèse régionale et la transmet à la DGEFP. « Les résultats les meilleurs, à travers dix bassins d'emploi, et ceux les moins performants, à travers dix autres, à l'échelon national seront communiqués chaque mois aux préfets de région par le ministre. L'identification des performances les moins satisfaisantes ne vise pas en l'espèce à stigmatiser l'action des services de l'Etat sur un territoire, mais à identifier des difficultés rencontrées, et à en tirer les conséquences et les correctifs qui s'imposent, au niveau national. ». |
Les divers témoignages recueillis par votre rapporteure font apparaître que le bilan de ces réunions est contrasté. Tout d'abord, les marges de manoeuvre données aux préfets s'agissant des acteurs invités rendent les configurations de ces réunions très hétérogènes. Il arrive par exemple que les collectivités ou les instances auxquelles elles participent n'y soient associées qu'à la marge, ce qui conduit à faire des réunions du SPER des instances de coordination entre les seuls acteurs que sont la Direccte et Pôle emploi.
Comme l'a exposé Isabelle Eynaud-Chevalier, il est difficile d'en dresser un bilan au niveau national. Les témoignages recueillis par votre rapporteure montrent que dans certains territoires, les préfets ou les sous-préfets parviennent à y réaliser une véritable animation. Le SPEL peut par exemple être le lieu d'une répartition de la collecte des offres entre les différents acteurs qui y prennent part. Une bonne partie des personnes auditionnées relèvent néanmoins que ces réunions servent avant tout de relais des instructions définies au niveau national, et non de lieu d'élaboration de stratégies communes.
L'action des préfets ou des sous-préfets dans ce domaine suscite plusieurs réserves, qui ont été exprimées à l'occasion des auditions, et qu'a également soulevées la mission relative à Pôle emploi : « les préfets et les sous-préfets, compte tenu des moyens dont ils disposent et de leurs changements fréquents d'affectation, peuvent donner une impulsion politique, conforme aux orientations décidées au niveau national, fixer des axes stratégiques de coopération ou intervenir en cas de problèmes constatés sur le terrain, mais peuvent difficilement envisager de coordonner au quotidien le fonctionnement du SPEL 42 ( * ) . » De fait, la création des SPEL introduit un nouvel acteur dans le domaine des politiques de l'emploi menées au niveau local, le sous-préfet, alors que ce dernier ne dispose pas nécessairement d'une expertise en la matière.
La question de la périodicité et du format des réunions pilotées par les préfets a également été posée : d'après les témoignages des chambres consulaires entendues à Marseille, la formule pratiquée à Istres d'une réunion du SPEL mensuelle en format restreint, avec une ouverture plus large tous les trois mois, est particulièrement adaptée : elle permet de faire un point régulier de la situation, tout en évitant le caractère répétitif d'une réunion mensuelle. S'agissant des différents niveaux de pilotage des préfets (SPER, SPED, SPEL), l'hétérogénéité des témoignages recueillis ne permet pas de déterminer qu'un niveau est plus pertinent que l'autre.
Enfin, le rôle des maisons de l'emploi étant de favoriser la coordination entre les acteurs du service public de l'emploi, peut se poser la question de l'articulation entre leurs actions et celle des préfets et des sous-préfets. La mission relative à Pôle emploi a relevé que dans certains territoires, les maisons de l'emploi concourent à la coordination du SPEL. D'après l'Assemblée des communautés de France, « le ministre Xavier Bertrand et son cabinet [admettaient] d'ailleurs que les organisations de SPEL les plus intéressantes étaient celles qui, localement, pouvaient s'appuyer sur les compétences et l'expertise des maisons de l'emploi dans le domaine de l'animation territoriale. Pour exemple, Réussir en Sambre participe à la préparation des SPEL avec le Sous-préfet et les services de l'Etat. » Mais les maisons de l'emploi sont inégalement réparties sur le territoire.
Cette interrogation soulève la question plus générale de savoir qui doit assumer le rôle de coordinateur. A défaut de réponse claire et partagée par les acteurs, il existe un fort risque de multiplication des instances dites de coordination, qui complexifient le paysage institutionnel local en matière de politique de l'emploi.
(2) Les conseils régionaux de l'emploi (CRE)
A l'initiative du Sénat, la loi du 13 février 2008 relative à la réforme de l'organisation du service public de l'emploi a institué le conseil régional de l'emploi (CRE). Présidé par le préfet, il comprend « des représentants des organisations professionnelles d'employeurs et de travailleurs, du conseil régional et des principales collectivités territoriales intéressées, des administrations intéressées et des universités, des représentants d'organisations participant au service public local de l'emploi, notamment des maisons de l'emploi, ainsi que le directeur régional de Pôle emploi 43 ( * ) ».
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Les membres du conseil régional de l'emploi (CRE) Le conseil régional de l'emploi comprend, outre son président, les membres suivants : 1° Quatre représentants de l'Etat, désignés par le préfet de région ; 2° Un représentant des universités de la région, proposé par le recteur ; 3° Des représentants, à raison d'un par organisation, des organisations syndicales de salariés représentatives au niveau national et interprofessionnel, ainsi que de celles dont le préfet a constaté la représentativité en application de l'article D2621-2.les régions de France métropolitaine, ces organisations sont : a) la Confédération générale du travail (CGT) ; b) la Confédération française démocratique du travail (CFDT) ; c) la Confédération générale du travail-Force ouvrière (CGT-FO) ; d) la Confédération française des travailleurs chrétiens (CFTC) ; e) la Confédération française de l'encadrement-CGC (CFE-CGC) ; 4° Des représentants des organisations professionnelles d'employeurs en nombre égal à celui des représentants des organisations de salariés, désignés sur proposition : a) du Mouvement des entreprises de France (MEDEF) ; b) de la Confédération générale des petites et moyennes entreprises (CGPME) ; c) de l'Union professionnelle artisanale (UPA) ; d) de l'Union nationale des professions libérales (UNAPL) ; e) de la Fédération nationale des syndicats d'exploitants agricoles (FNSEA) ; 5° Deux représentants du conseil régional désignés par le président du conseil régional. En Corse, deux représentants de l'assemblée de Corse sont désignés par le président du conseil exécutif de Corse ; 6° Deux représentants du ou des départements de la région désignés par l'Assemblée des départements de France ; 7° Un représentant des communes de la région désigné par l'Association des maires de France ; 8° Un représentant des maisons de l'emploi conventionnées désigné par le préfet de région ; 9° Un représentant des missions locales désigné par le préfet de région ; 10° Un représentant régional de l'association chargée de la gestion du fonds de développement pour l'insertion professionnelle des handicapés désigné par le préfet de région ; 11° Le directeur régional de Pôle emploi. Source : Article R. 5112-20 du Code du travail |
Le CRE est consulté sur l'organisation territoriale du service public de l'emploi en région et émet un avis sur la convention signée entre le préfet de région et le directeur régional de Pôle emploi. Il est informé de sa mise en oeuvre, ainsi que des conventions de portée régionale ou locale relatives au suivi et à l'accompagnement des demandeurs d'emploi et des évaluations des conditions de réalisation des conventions conclues avec les maisons de l'emploi.
Encore une fois, les appréciations de l'utilité de ces instances de dialogue sont très variables. Certains acteurs considèrent qu'elles permettent à Pôle emploi de rendre compte de son activité à l'échelle régionale , ce qui permet une certaine transparence et une certaine surveillance. Mais bon nombre d'entre eux déplorent qu'elles ne soient que des lieux de consultation et non de décision. Dans ce cadre, elles constituent des structures de plus dans le paysage institutionnel local de la politique de l'emploi.
Par ailleurs, l'absence de représentants des intercommunalités dans la liste des membres peut surprendre, compte tenu du rôle majeur joué par ces dernières en matière de développement économique et d'emploi.
(3) Les comités de coordination régional de l'emploi et de la formation professionnelle (CCREFP)
Dans chaque région a été mis en place un comité de coordination régional de l'emploi et de la formation professionnelle (CCREFP), coprésidé par le préfet de région et le président du Conseil régional. Il a pour objet de « favoriser la concertation entre les divers acteurs afin d'assurer une meilleure coordination des politiques de formation professionnelle et d'emploi. Il est notamment chargé des fonctions de diagnostic, d'étude, de suivi et d'évaluation de ces politiques 44 ( * ) . »
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Les membres du comité de coordination régional de l'emploi et de la formation professionnelle (CCREFP) Outre le préfet de région et le président du conseil régional, le comité de coordination régional comprend : 1° Six représentants de l'Etat : a) Les recteurs d'académie ; b) Des représentants des services de l'Etat désignés par le préfet de région, dont : - le directeur régional des entreprises, de la concurrence, de la consommation, du travail et de l'emploi ; - le directeur régional de l'alimentation, de l'agriculture et de la forêt ; - le directeur régional de la jeunesse, des sports et de la vie associative ; 2° Six représentants de la région ; 3° Sept représentants des organisations d'employeurs et des chambres régionales d'agriculture, de commerce et d'industrie et de métiers ; 4° Sept représentants des organisations syndicales de salariés, dont cinq représentants des organisations syndicales représentatives au plan national ; 5° Le président du conseil économique, social et environnemental régional Source : article D. 6123-21 du Code du travail |
Le bilan de cette structure est également contrasté, certains lui reprochant de se limiter à constituer un lieu d'échange d'informations et non d'élaboration de stratégies ou d'évaluation des actions déployées.
Ainsi, de manière générale, ces différentes instances donnent lieu à des appréciations très inégales selon les territoires. Le temps et l'énergie mobilisés par la fréquence des réunions de ces instances de coordination 45 ( * ) sont souvent déplorés alors que sur le terrain, leurs effets en matière de coordination ne sont pas toujours visibles. Il peut en résulter le sentiment d'une coordination factice, qui complexifie le paysage institutionnel, alors qu'est souvent dénoncée l' « absence de pilote dans l'avion ».
Par ailleurs, les représentants des associations de chômeurs et de salariés précaires ont regretté la faible représentation des usagers du service public de l'emploi à ces réunions, alors qu'elle faciliterait la prise en compte des difficultés concrètes qu'ils rencontrent dans leurs démarches.
Les réalités de la coordination sont bien entendu diverses selon les territoires, et dépendent notamment du poids de l'histoire ou de la configuration politique. Votre rapporteure a particulièrement été frappée par l'unanimité avec laquelle la qualité du dialogue entre les différents acteurs a été soulignée lors de son déplacement à Lille : l'Etat, Pôle emploi, les représentants des organisations syndicales et patronales, ainsi que les chambres consulaires ont particulièrement insisté sur cette spécificité de leur territoire.
Plusieurs territoires ont mis en place leurs propres structures ou modes de coordination. À Lille Métropole, un comité partenarial de l'insertion par l'économie et de l'emploi réunit un large nombre d'acteurs impliqués dans ce domaine tous les deux mois depuis plus de deux ans. À Marseille, un comité d'orientation pour l'emploi réunit environ 200 décideurs, issus notamment des entreprises, du monde académique, des organisations syndicales et patronales... Au niveau régional, un contrat régional pour l'emploi et une économie responsable (CREER) a été proposé aux acteurs économiques, sociaux et environnementaux de Provence-Alpes-Côte d'Azur afin de répondre, dans une démarche partenariale, aux enjeux posés en matière d'emploi.
Ces initiatives doivent être saluées dans la mesure où elles concourent effectivement à renforcer la coordination entre les acteurs. Une répartition claire du rôle de coordination semble toutefois requise. Il convient en effet de prendre garde, après la multiplication des acteurs, à la multiplication des instances de coordination entre ces acteurs , comme l'a mis en évidence notre collègue François Grosdidier en délégation.
La volonté d'une bonne coordination peut également se traduire dans la détermination des règles de gouvernance des différentes structures. Ainsi, à la maison de l'emploi de Lille, l'unanimité requise pour la prise de décision constitue un moyen d'éviter les initiatives redondantes, comme l'a exposé à votre rapporteure M. Bernard Charles, adjoint au maire de Lille.
d) La coopération entre Pôle emploi et les collectivités territoriales : un travail à poursuivre
(1) La coopération entre Pôle emploi et les instances financées par les collectivités territoriales (missions locales, PLIE, maisons de l'emploi)
L'article L. 5312-1 du Code du travail, introduit par la loi du 13 février 2008 relative à la réforme de l'organisation du service public de l'emploi, prévoit que Pôle emploi « agit en collaboration avec les instances territoriales intervenant dans le domaine de l'emploi, en particulier les maisons de l'emploi, ainsi qu'avec les associations nationales et les réseaux spécialisés d'accueil et d'accompagnement, par des partenariats adaptés ».
La dynamique de territorialisation dans laquelle souhaite s'inscrire Pôle emploi se traduit notamment par la volonté de renforcer ses partenariats avec les acteurs locaux. La convention pluriannuelle signée entre l'Etat, l'Unedic et Pôle emploi le 11 janvier 2012 énonce ainsi que « pour accroître la diversité et la densité des réponses apportées aux demandeurs d'emploi, cet ancrage territorial réaffirmé s'appuiera, dans le cadre du pilotage global du service public de l'emploi assuré par le préfet de région, sur des relations renforcées avec les partenaires sociaux, notamment les instances paritaires régionales, et sur des partenariats approfondis avec les organismes paritaires collecteurs agréés, les collectivités territoriales et les autres opérateurs du reclassement et de l'insertion. Pôle emploi insère son action au niveau territorial au travers notamment des services publics de l'emploi locaux (SPEL) et de la convention annuelle régionale conclue avec le préfet de région, après consultation des instances paritaires régionales 46 ( * ) . »
Au niveau national, cette démarche s'est notamment traduite par la signature d'accords-cadres, en particulier :
- l'accord-cadre du 26 janvier 2010 portant sur le partenariat renforcé entre Pôle emploi, l'Etat et le Conseil national des missions locales, qui « correspond à la volonté des partenaires d'étendre leurs relations, au-delà de la stricte co-traitance », ce dernier étant défini « comme une modalité du partenariat renforcé » ;
- l'accord-cadre portant sur les PLIE signé le 11 février 2010 entre Pôle emploi et l'Alliance Villes Emploi ;
- l'accord-cadre portant sur les maisons de l'emploi signé le 11 février 2010 entre Pôle emploi, le ministère de l'Economie, de l'Industrie et de l'Emploi et l'Alliance Villes Emploi.
Ces démarches sont complétées par d'autres initiatives au niveau local. La direction régionale Pôle emploi du Nord-Pas-de-Calais a ainsi envoyé un questionnaire à l'ensemble des communes du territoire qu'elle couvre, pour recueillir les attentes des collectivités territoriales. À la suite de cette initiative, quatre modules ont été créés afin de sensibiliser les directeurs d'agence au fonctionnement des collectivités territoriales. Ils ont porté sur les « rôles et compétences des collectivités territoriales », « les collectivités territoriales et les politiques d'insertion », « le développement économique des territoires » et « l'accès aux services à distance ».
Par ailleurs, des outils d'analyse et une offre de services spécifiques ont été développés afin que des partenariats appropriés et effectifs soient noués avec les collectivités ou les autres acteurs intervenant dans le domaine de l'emploi.
La plateforme « mutations économiques du Boulonnais » constitue un exemple des partenariats conclus entre Pôle emploi et les collectivités. Elle a été mise en place afin de répondre aux problématiques posées par le tissu économique local et aux besoins des entreprises, en partenariat avec des acteurs tels que la chambre de commerce et d'industrie, la mission locale ou le PLIE. Cette coopération se traduit également par la coproduction des diagnostics avec la maison de l'emploi.
Pôle emploi se retrouve néanmoins parfois confronté à la difficulté d'être présent au sein de toutes les structures et de toutes leurs instances de gouvernance.
En outre, le développement de ces partenariats demeure inégal selon les territoires. Une certaine distance entre Pôle emploi et les élus peut notamment subsister, qu'elle provienne d'une méconnaissance de leurs travaux respectifs, ou d'un manque de confiance notamment lié aux difficultés rencontrées par Pôle emploi depuis sa création.
Les réponses au questionnaire 47 ( * ) envoyé par la Direction régionale du Nord-Pas-de-Calais aux élus révèlent ainsi que 65% des élus interrogés méconnaissent les aides au recrutement proposées par Pôle emploi aux entreprises. La moitié des élus ayant répondu affirme ne pas avoir recours à Pôle emploi pour aider les publics en difficulté. C'est la raison pour laquelle des journées « portes ouvertes aux élus » ont été organisées afin de présenter le travail réalisé par Pôle emploi.
(2) La coopération entre Pôle emploi et les conseils généraux concernant le suivi des bénéficiaires du RSA
Avant la mise en place du RSA, les conseils généraux avaient noué des partenariats avec l'ANPE, par lesquels ils finançaient des postes au sein des agences de l'ANPE pour assurer un accompagnement renforcé des bénéficiaires du RMI.
L'exposé des motifs du projet de loi généralisant le RSA et réformant les politiques d'insertion énonce que sa mise en place est guidée par l'« ambition de rénover les modalités d'intervention en matière de politiques sociales en mettant l'accès à l'emploi et aux ressources qu'il procure au coeur des stratégies de lutte contre la pauvreté ». Dans ce cadre, les bénéficiaires du RSA sont adressés en priorité à Pôle emploi (ou à un autre organisme d'insertion professionnelle), sauf lorsque des difficultés font obstacle à leur insertion professionnelle, par exemple en matière de logement ou de santé.
Or, les personnels de Pôle emploi ne sont pas forcément armés pour réaliser un accompagnement professionnel qui intègre des problématiques d'accompagnement social, comme l'a souligné l'Assemblée des départements de France. Le conseil général des Bouches-du-Rhône a par exemple relevé que l'opérateur ne réalise pas de prospection ciblée des offres d'emploi en fonction des profils de demandeurs d'emploi, notamment ceux qui en sont les plus éloignés.
Un cloisonnement persiste entre accompagnement social et professionnel. Le parcours du bénéficiaire est le suivant : après une phase d'instruction du dossier, suit une phase d'orientation vers un organisme d'insertion professionnelle ou sociale.
Dans un rapport public thématique de juillet 2011 sur le RSA 48 ( * ) , la Cour des comptes a qualifié cette orientation initiale de « rigide et peu réversible » et souligné « une segmentation accrue des bénéficiaires par le RSA ». D'après une étude de la direction de la recherche, des études, de l'évaluation et des statistiques (DREES) menée avec le concours de l'Assemblée des départements de France, « en moyenne, 40% des bénéficiaires s'inscrivent dans un parcours professionnel, 40% dans un parcours social, et 20% dans le cadre d'un parcours mixte 49 ( * ) . »
De fait, la mise en place du RSA a parfois pu instaurer une certaine ambiguïté sur les rôles respectifs des conseils généraux et de Pôle emploi et porter préjudice à leurs relations. Certains départements ont renouvelé leurs conventions avec Pôle emploi, tandis que d'autres ont décidé d'y mettre fin. La contrainte budgétaire à laquelle ils doivent actuellement faire face n'est pas sans incidence sur ce type de décision.
Or, dans ce dernier cas, ils ont souvent été confrontés à la difficulté d'obtenir des informations s'agissant du devenir des bénéficiaires du RSA (et notamment de leur taux de retour à l'emploi), qui les intéresse pourtant directement, comme l'a souligné notre collègue Gérard Roche, au nom de l'Assemblée des départements de France.
D'après Mme Nathalie Hanet, directrice « collectivités territoriales et partenariats » à Pôle emploi, la mise en place d'un système d'échanges d'informations, autorisée par un décret du ministère des Solidarités et de la Cohésion sociale du 30 décembre 2011 50 ( * ) , devrait résoudre ces difficultés. Il permettra aux conseils généraux d'y renseigner la décision d'orientation des bénéficiaires du RSA, et à Pôle emploi d'informer l'ensemble des conseils généraux du suivi professionnel des bénéficiaires qui leur auront été adressés.
Les modalités de suivi des bénéficiaires du RSA sont hétérogènes selon les territoires, et dépendent notamment des partenariats conclus entre les conseils généraux et Pôle emploi. D'après l'étude de la DREES, s'agissant de l'orientation des bénéficiaires, « près de 30% des départements ont mis en place un binôme fréquemment constitué d'un agent du conseil général et d'un conseiller à Pôle emploi », tandis que « dans moins de 15% des départements, la proposition d'orientation intervient dans un cadre de concertation plus collectif. ».
Enfin, s'agissant du référent unique des bénéficiaires, « la référence unique est la norme dans 80 % des départements. Les autres départements pratiquent une référence « en binôme » couvrant à la fois des compétences du champ social et professionnel pour l'insertion de publics qui le requièrent. »
* 40 Ibid., p. 168.
* 41 Article R. 5312-2 du Code du travail.
* 42 « Pôle emploi : une réforme nécessaire, une dynamique de progrès à amplifier », rapport d'information n° 713 de M. Jean-Paul Alduy, fait au nom de la Mission commune d'information relative à Pôle emploi, tome I (Sénat, 2010-2011), p. 170.
* 43 Article L. 5112-1 du Code du travail.
* 44 Article D 6123-18 du Code du travail.
* 45 Qui s'ajoutent à d'autres structures de coordination existantes auxquelles participent certains de leurs membres, comme les commissions paritaires interprofessionnelles régionales (COPIRE), ou les comités de suivi des contrats d'objectifs et de moyens précités.
* 46 Convention pluriannuelle signée entre l'Etat, l'Unedic et Pôle emploi le 11 janvier 2012, p. 3.
* 47 217 réponses ont été fournies sur 1 639 questionnaires envoyés aux élus des communes et des intercommunalités de la région.
* 48 Cour des comptes, « Du RMI au RSA : la difficile organisation de l'insertion, Constats et bonnes pratiques »n rapport public thématique, juillet 2011.
* 49 DREES, Etudes et résultats, n° 800, mars 2012.
* 50 Décret n° 2011-2096 du 30 décembre 2011 portant modification et création de traitements automatisés de données à caractère personnel relatifs au revenu de solidarité active et à l'allocation aux adultes handicapés.