IV. POUR UNE PROGRAMMATION DE FINANCES PUBLIQUES ENFIN RÉALISTE
A. LES GRANDS ÉQUILIBRES
La commission des finances a présenté en novembre 2011, dans le tome I du rapport général 61 ( * ) relatif au projet de loi de finances pour 2012, une programmation des finances publiques tendant à :
- ramener la croissance des dépenses publiques de plus de 2 % par an en volume à 1 % par an en volume (ce qui correspondait à des économies de 10 milliards d'euros par an par rapport à la tendance) ;
- réaliser les augmentations discrétionnaires de recettes nécessaires pour ramener le solde public à l'équilibre en 2017.
A titre de précaution, la commission des finances avait « calibré » l'effort qu'elle préconisait sur une hypothèse de déficit public de 100 milliards d'euros en 2012, soit 5 points de PIB (contre un objectif alors de 4,5 points de PIB, que le présent projet de programme de stabilité ramène à 4,4 points de PIB). Cela la conduisait à évaluer l'effort nécessaire sur les recettes à environ 50 milliards d'euros.
La « bonne surprise » de l'exécution 2011 accroît toutefois la vraisemblance d'un déficit de l'ordre de 4,5 points de PIB en 2012, soit 90 milliards d'euros . On considèrera ci-après que les mesures sur les dépenses et les recettes doivent correspondre à ce montant, réparties entre :
- 50 milliards d'euros de mesures sur les dépenses ;
- 40 milliards d'euros de mesures sur les recettes.
1. Retenir des hypothèses réalistes
a) En matière d'évolution des dépenses publiques : se fixer un objectif d'augmentation maximale de 1 % par an en volume
La maîtrise des dépenses publiques en 2010 et en 2011 (qui en volume ont respectivement augmenté de 0,8 % et été stabilisées) est mise en avant par le Gouvernement pour affirmer que son objectif de ramener la croissance des dépenses à 0,4 % en volume en 2012-2016 (contre une tendance historique de plus de 2 %), serait réaliste.
Il faut cependant se garder des erreurs d'interprétation des évolutions en pourcentage, et garder à l'esprit qu'une faible croissance des dépenses une année donnée n'a guère de signification si les dépenses ont fortement augmenté les années précédentes.
En supposant que les dépenses augmentent de 0,4 % en volume en 2012, elles se seront accrues en moyenne de plus de 1,2 % en volume au cours de l'actuel quinquennat, comme le montre le graphique ci-après.
L'évolution des dépenses publiques depuis 2007
(en volume, 2007=100)
Source : Insee, calculs de la commission des finances
La faible croissance des dépenses en 2011 et en 2012 doit en effet être relativisée par le fait que le Gouvernement avait « pris de l'avance » en 2009 en matière d'augmentation des dépenses publiques.
Par ailleurs, comme on a eu l'occasion de le souligner, les bonnes performances de 2010 et 2011 s'expliquent en grande partie par des phénomènes exceptionnels.
Au total, un objectif de croissance des dépenses publiques de 1 % en volume est plus réaliste qu'un objectif de 0,4 % .
b) En matière de croissance du PIB : retenir une hypothèse de 2 % par an au maximum
La seconde règle qu'une programmation réaliste et responsable des finances publiques doit respecter est de s'appuyer sur une hypothèse de croissance égale, au maximum, à 2 % .
Ce taux correspond à l'ordre de grandeur de la croissance potentielle de longue période de l'économie française, telle qu'elle est habituellement évaluée.
De ce point de vue, la programmation pluriannuelle annexée au projet de loi de finances pour 2012, puis le présent projet de programme de stabilité, marquent une rupture avec la pratique consistant à retenir une hypothèse de croissance de 2,5 % (voire 3 %), pour les années suivant celle couverte par la loi de finances.
La croissance du PIB : hypothèses associées aux trois années suivant celles couvertes par la LFI et exécution
(en %)
PS : programme de stabilité. H : scénario « haut ». B : scénario « bas ». LPFP : loi de programmation des finances publiques. PLF : projet de loi de finances.
Sources : Insee, documents indiqués
* 61 Rapport général n° 107 (2011-2012), 17 novembre 2011.