4. Un dispositif qui n'a de sens qu'inscrit dans une large palette de solutions éducatives
Les personnes entendues par vos rapporteurs, au cours des auditions et des déplacements, ont unanimement souligné que le dispositif des CEF n'avait de sens qu'inscrit dans une large palette de solutions éducatives :
- d'une part, parce que la réussite du placement dépend en très grande partie de la continuité du suivi du mineur par le service de milieu ouvert ;
- d'autre part, parce que ce dispositif n'est adapté qu'à certains adolescents, et que les juges des enfants doivent pouvoir bénéficier de solutions adaptées à chaque profil afin de ne pas être contraints de placer en CEF des mineurs relevant d'autres types de prise en charge.
A cet égard, il ne paraît pas possible de faire l'économie d'une réflexion sur les moyens attribués à la PJJ, en diminution depuis plusieurs années alors même que le nombre de mineurs que lui confie l'institution judiciaire ne cesse d'augmenter 30 ( * ) .
a) Le rôle essentiel des services de milieu ouvert dans la réussite de la sortie
A l'exception des représentants de la Commission nationale consultative des droits de l'homme (CNCDH) et de la Ligue des droits de l'homme, la plupart des personnes entendues par vos co-rapporteurs ont estimé que la durée du placement en CEF (une période de six mois éventuellement renouvelable une fois) était pertinente. Le but n'est pas de prendre en charge le mineur pendant plusieurs années, mais bien, au terme d'un bilan complet sur sa situation scolaire, familiale, sociale, sanitaire et psychologique, de le « remettre sur des rails » et de le réinscrire dans un dispositif de droit commun 31 ( * ) .
Le service territorial éducatif de milieu ouvert (STEMO), mandaté par le juge, est chargé d'assurer ce rôle de « fil rouge » dans le parcours du mineur, avant, pendant et après le placement en CEF. Ce service est très souvent associé aux « réunions de synthèses » organisées en cours de placement par l'équipe éducative afin de dresser un bilan des progrès du mineur. A l'issue du placement, son implication est essentielle pour faciliter l'insertion sociale et professionnelle de ce dernier et prévenir une éventuelle rupture de prise en charge qui favoriserait une réitération du comportement délinquant.
Afin qu'il puisse remplir correctement ce rôle, le service de milieu ouvert doit pouvoir disposer du temps et des moyens nécessaires pour accomplir ses missions. Or, comme l'indique le rapport annuel de performances annexé au projet de loi de règlement pour 2010, le taux d'activité par éducateur de milieu ouvert ne cesse d'augmenter depuis 2008. En 2010, un éducateur de milieu ouvert suivait en moyenne 25,5 jeunes, ce qui est supérieur à la cible fixée, qui est de 25 mineurs.
Vos co-rapporteurs ne sauraient trop insister sur la nécessité de veiller à ce que les moyens budgétaires nécessaires soient dégagés afin de garantir le bon fonctionnement de ces services.
b) Une implication des services d'aide sociale à l'enfance et de l'Éducation nationale
La réinsertion des mineurs délinquants ne peut relever de la seule responsabilité du ministère de la Justice : l'ensemble des institutions engagées dans la prise en charge des mineurs devraient également contribuer à favoriser cette réinsertion. Tel est notamment le cas des conseils généraux, compétents en matière de protection de l'enfance en danger et d'accompagnement des jeunes majeurs vers l'autonomie, et de l'Éducation nationale.
Or de nombreuses personnes entendues par vos co-rapporteurs ont souligné l'insuffisante implication de ces institutions. Les mineurs placés en CEF sont souvent stigmatisés et les établissements réticents à les accueillir - ce qui est fortement regrettable.
Interrogée sur cette question par vos co-rapporteurs, la direction générale de l'enseignement scolaire du ministère de l'Éducation nationale a admis qu'aucune action concrète n'était mise en oeuvre au niveau des académies pour apporter une attention particulière au suivi de ces mineurs.
La DPJJ a également fait valoir qu'aucune démarche concrète, visant à traiter, avec les conseils généraux, des questions spécifiques des mineurs pris en charge en CEF n'avait été engagée. Or, comme cela a été précédemment rappelé, les mineurs placés en CEF sont également souvent des mineurs en danger, susceptibles d'avoir besoin d'un soutien de la part des services d'aide sociale à l'enfance.
Or, depuis la mise en oeuvre de son projet stratégique national 2008-2011, la PJJ s'est totalement désengagée du suivi des mineurs en danger, qui relève désormais de l'unique responsabilité des conseils généraux.
Toutefois, l'articulation entre les deux dispositifs, s'agissant de mineurs susceptibles de relever de l'un et de l'autre, paraît encore largement insatisfaisante.
Il y a donc là une insuffisance à laquelle vos co-rapporteurs invitent l'ensemble des acteurs concernés à remédier. La signature de protocoles, permettant de formaliser les relations entre tous, devrait être rendue systématique afin qu'un suivi adapté, le cas échéant assorti d'un projet de formation, puisse être mis en oeuvre pour chaque mineur sortant de CEF.
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Proposition n° 12 : Impliquer davantage les conseils généraux et les services de l'Éducation nationale dans le suivi des mineurs à l'issue du placement. |
c) Un maintien des places disponibles en foyers classiques
Comme l'ont observé l'ensemble des magistrats entendus par vos co-rapporteurs, l'attention particulière portée par les pouvoirs publics aux centres éducatifs fermés ne doit pas conduire à délaisser le dispositif des foyers classiques - aujourd'hui désignés sous le nom d'établissements de placement éducatif (EPE). Ceux-ci offrent en effet un mode de prise en charge adapté à certains mineurs délinquants qu'il importe d'extraire de leur environnement habituel sans que, pour autant, ils présentent des difficultés telles qu'un placement en centre fermé soit nécessaire.
Or, comme vos co-rapporteurs l'ont déjà évoqué, il paraît essentiel de ne pas mélanger ces deux publics et de réserver les CEF aux mineurs les plus difficiles.
Pour cela, les juges des enfants doivent pouvoir disposer de places suffisantes en EPE pour placer les mineurs qu'il ne paraît pas nécessaire de placer en CEF.
Or, non seulement le nombre de ces places est - de l'avis unanime des personnes entendues - d'ores et déjà insuffisant, mais le Gouvernement entend les réduire davantage. En effet, dans le cadre de l'examen du projet de loi relatif à la participation des citoyens au fonctionnement de la justice pénale et au jugement des mineurs, celui-ci a annoncé la création de 20 nouveaux CEF par transformation de 20 foyers classiques . Du fait du taux d'encadrement largement supérieur en CEF qu'en foyer classique (24 à 27 ETP en CEF, contre 14 en EPE), ce projet aurait en réalité - à moyens budgétaires constants - pour effet d'entraîner la fermeture d'une trentaine de foyers.
Pour M. Jean-Louis Daumas, directeur de la PJJ, le but de cette démarche est de permettre à la PJJ, à terme, de disposer pour moitié de places en foyers classiques, et pour moitié de places en CEF.
Au terme de leurs travaux, vos co-rapporteurs jugent cette orientation préoccupante. S'il paraît certes nécessaire d'accroître le nombre de places en CEF, afin de répondre aux besoins des magistrats, cet accroissement ne doit pas se faire au détriment des foyers classiques, dont la capacité d'accueil devrait être au minimum maintenue.
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Proposition n° 13 : Maintenir la capacité d'accueil globale des foyers classiques relevant de la PJJ. L'augmentation du nombre de places en CEF ne devrait pas se faire au détriment de ces foyers, qui offrent une prise en charge adaptée pour un grand nombre de mineurs placés dans le cadre d'une décision pénale. |
d) Des moyens supplémentaires pour les mineurs présentant des troubles mentaux
Enfin, vos co-rapporteurs souhaitent attirer l'attention sur l'impérieuse nécessité d'améliorer la prise en charge des mineurs présentant des troubles de nature psychiatrique.
La plupart des mineurs accueillis en CEF présentent des troubles du comportement plus ou moins prégnants qui peuvent parfois nécessiter une prise en charge psychiatrique.
Or, une enquête réalisée en août 2010 a montré que seuls 34% des CEF se déclaraient plutôt satisfaits de l'accès aux soins du secteur pédopsychiatrique.
Afin de mieux prendre en compte cette dimension, sept CEF 32 ( * ) ont été dotés de moyens renforcés en santé mentale au début de l'année 2008 se traduisant par l'allocation d'ETP supplémentaires de personnels de santé mentale (psychologue, psychiatre, infirmier, éducateur spécialisé). Le but de cette expérimentation était double : améliorer, au sein même de la structure, la prise en compte des aspects psychologiques et psychiatriques des mineurs placés ; développer les collaborations entre les CEF concernés et les secteurs pédopsychiatriques de proximité afin d'améliorer l'accès aux soins des mineurs concernés.
Les premiers résultats de cette expérimentation paraissent positifs : le dispositif a permis d'améliorer les liens entre le CEF et les services de psychiatrie de proximité ; au sein même de la structure, il s'est également traduit soit par une diminution des incidents, soit par une meilleure capacité des professionnels à les contenir.
En 2011, ce dispositif a été étendu à six nouveaux CEF 33 ( * ) .
Pour autant, si cette dotation en personnels supplémentaires qualifiés dans le domaine de la santé mentale permet aux équipes de mieux prendre en charge les troubles du comportement des adolescents, ces CEF ne constituent en aucun cas des établissements thérapeutiques - et ne sauraient se substituer à des structures adaptées.
Or l'attention de vos co-rapporteurs a été attirée à plusieurs reprises sur la situation de mineurs présentant des troubles mentaux nécessitant une prise en charge dans un cadre adapté. Faute de places suffisantes en institut éducatif, thérapeutique et pédagogique (ITEP) , les juges des enfants sont parfois tentés de les orienter vers un CEF - ce qui n'est pas satisfaisant.
Au-delà du seul dispositif des CEF, les relations entre la PJJ et le secteur psychiatrique devraient être substantiellement améliorées. Sont en cause non seulement une insuffisance de moyens (manque de services d'hospitalisation psychiatrique suffisamment « contenants » pour accueillir ces adolescents en crise, manque de services d'hospitalisation pour adolescents, inadéquation des services de psychiatrie générale au suivi de ces jeunes, etc.), mais également une faiblesse des articulations.
Dans son rapport remis en décembre 2008, la commission présidée par le recteur André Varinard s'est prononcée en faveur de la généralisation de la passation de conventions entre les services de la PJJ et les services de santé mentale, afin de permettre une prise en charge adaptée des mineurs le nécessitant, notamment sous la forme d'une hospitalisation de brève durée. La commission a souhaité qu'un établissement permettant un tel accueil existe au sein de chaque région 34 ( * ) .
Vos co-rapporteurs estiment essentiel qu'un travail soit rapidement mené conjointement avec les services du ministère de la Santé sur cette question.
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Proposition n° 14 : Améliorer substantiellement la prise en charge des mineurs présentant des troubles mentaux, par une meilleure articulation avec les services de santé mentale, d'une part, et par l'augmentation du nombre de places disponibles en ITEP, d'autre part. |
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Au terme de leurs travaux, vos co-rapporteurs ne sauraient trop insister à nouveau sur la nécessité de pouvoir disposer d'études fiables sur l'incidence des placements en CEF sur la réitération, d'une part, et sur la réinsertion, d'autre part. Au vu des moyens budgétaires très importants mobilisés en faveur de ces structures, les pouvoirs publics ne peuvent en effet se dispenser d'évaluer précisément ces dispositifs, afin, le cas échéant, de pouvoir en adapter le cahier des charges.
Au besoin, la loi devrait autoriser la mise en oeuvre d'évaluations à partir d'un suivi des mineurs après leur majorité, dans des conditions présentant naturellement toutes les garanties de confidentialité.
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Proposition n° 15 : Mettre en oeuvre une évaluation complète et précise, fondée sur des critères pertinents, de l'incidence d'un placement en CEF sur la réitération, d'une part, sur la réinsertion, d'autre part. Au besoin, la loi devrait autoriser la mise en oeuvre d'évaluations à partir d'un suivi des mineurs après leur majorité. |
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* 30 Voir l'avis budgétaire précité de notre collègue Nicolas Alfonsi.
* 31 La possibilité ouverte au magistrat de renouveler le placement pour une seconde période de six mois permet dans certains cas d'inscrire le placement dans le cadre de l'année scolaire. Ainsi l'équipe éducative du CEF de Saint Venant a-t-elle expliqué à vos co-rapporteurs avoir sollicité le renouvellement pour quelques semaines du placement d'une mineure qui avait pu être scolarisée dans le collège attenant, afin de permettre à cette dernière de terminer son année scolaire.
* 32 Il s'agit des CEF de Valence, Moissannes, Soudaine, Saint Venant, La Jubaudière et Savigny-sur-Orge.
* 33 Les CEF de Brignoles, Sainte Ménéhould, L'Hôpital le Grand, Châtillon sur seine, Allonnes et Saverne.
* 34 « Adapter la justice pénale des mineurs. Entre modifications raisonnables et innovations fondamentales : 70 propositions », commission présidée par le recteur André Varinard, La Documentation française, pages 202-204.