C. - UN DISPOSITIF DE GESTION EN CONSTANTE AMÉLIORATION
Les axes selon lesquels ces avancées permanentes de la sûreté peuvent s'opérer sont multiples, d'ordre technologique ou organisationnel. On peut cependant en identifier trois principaux : la consolidation des procédures de contrôle; l'amélioration des mécanismes de transparence; l'affinage des schémas opérationnels de gestion de crise.
1. La consolidation du contrôle de sûreté
La consolidation des contrôle de sûreté passe d'une part, par la densification du nombre des acteurs de contrôle, et d'autre part, par le relèvement constant du degré d'exigence dans la protection.
a) Un contrôle géré désormais à trois niveaux
L'article 2 de la loi TSN du 13 juin 2006 rappelle sans ambiguïté que la responsabilité ultime de la sûreté repose sur l'exploitant, en application du principe pollueur-payeur. Celui-ci assure donc le premier niveau de contrôle.
Il en résulte que les trois exploitants français se sont dotés, chacun à leur manière, d'un dispositif interne de contrôle de la sûreté, qu'ils ont présenté au cours de l'audition publique du 31 mai.
Les trois exploitants désignent au sein de chacune de leur unité, une personne en charge de la sûreté, qui dispose d'un droit d'accès spécifique au responsable de l'unité, sur une base quotidienne au moins, et d'un devoir d'alerte auprès de lui, sitôt qu'il identifie une difficulté liée à la sûreté. Le schéma reprend à peu près le modèle du délégué du personnel, qui peut saisir son employeur de questions d'hygiène et de sécurité en faisant usage de son droit d'alerte.
EDF ajoute à ce schéma une inspection générale doublant la hiérarchie de l'entreprise, et rattachée directement au président. M. André-Claude Lacoste, président de l'Autorité de sûreté nucléaire a souligné, au cours de l'audition du 31 mai, l'intérêt que suscitait, en raison de sa liberté de ton, le rapport annuel de l'inspecteur général, lorsqu'il était présenté, à la demande de l'ASN, en appui au rapport français dans le cadre de la revue de la Convention sur la sécurité nucléaire, tous les trois ans.
Le deuxième niveau de contrôle de la sûreté, qui vise à vérifier que l'exploitant remplit bien ses obligations de sûreté, et donc, d'une certaine façon, à surveiller la qualité du premier niveau de contrôle, est constitué par les autorités publiques. La principale en est évidemment l'Autorité de sûreté nucléaire (ASN), telle qu'instituée par la loi TSN du 13 juin 2006; l'Institut de radioprotection et de sûreté nucléaire (IRSN) intervient aussi à ce niveau, en tant qu'appui scientifique et technique de l'ASN.
La loi du 13 juin 2006 confère à l'autorité de sûreté française un statut d'autorité administrative indépendante, garanti notamment par l'inamovibilité des membres du collège (sauf cas de manquement grave), et l'impossibilité du renouvellement du mandat, qui dure six ans.
Au delà des pouvoirs accordés en pleine indépendance à l'Autorité de sûreté nucléaire, l'Etat conserve une compétence d'intervention très large, voire ultime, en matière de sûreté, ainsi que le rappelle le II de l'article 1er de la loi TSN : « L'État définit la réglementation en matière de sécurité nucléaire et met en oeuvre les contrôles visant à l'application de cette réglementation » . En particulier, l'État conserve la capacité pleine et entière d'autoriser ou au contraire d'arrêter une installation nucléaire de base.
Le contrôle public n'a d'aucune manière vocation à se substituer au contrôle de l'exploitant. Il a pour objet d'identifier des risques potentiels, d'inviter l'exploitant à proposer des solutions techniques, de valider la solution qui paraît la mieux adaptée, et enfin d'en vérifier la bonne mise en oeuvre.
Le troisième niveau de contrôle résulte du supplément de surveillance induit par les progrès de la coopération internationale en matière de sûreté.
Vos rapporteurs ne voient nullement dans la montée en puissance progressive de cette coopération le germe d'une organisation supranationale ayant vocation à prendre à terme le relais des contrôles publics nationaux. En revanche, ils se réjouissent de l'apport qu'un croisement des approches et des expériences peut avoir pour le renforcement de la sûreté.
La dimension internationale de tout accident nucléaire suggère de prime abord l'idée d'établir des normes internationales de sûreté dont le respect serait garanti par une surveillance elle aussi internationale. Cette idée est intellectuellement satisfaisante, mais elle ne prend pas en compte la réalité des relations diplomatiques. D'une part, la souveraineté des Etats demeurera toujours un obstacle potentiel à des contrôles efficaces; il faut que les Etats acceptent explicitement des contrôles étrangers pour qu'ils soient possibles. D'autre part, le jeu des relations diplomatiques implique des recherches d'équilibre entre intérêts nationaux divergents, qui sont contradictoires avec la rigueur absolue que suppose la sûreté nucléaire.
Le sort qui sera donné au résultat des évaluations de sûreté (« stress tests » ) des 143 réacteurs nucléaires européens va en donner l'illustration : une fois les tests réalisés sur une base objective commune, un classement des réacteurs par ordre de fragilité décroissante au regard des objectifs de sûreté deviendra possible, et des décisions devront être prises en commençant par les réacteurs les plus exposés à des risques.
Or l'intégralité du parc nucléaire de certains pays membres est un héritage de l'ancien monde socialiste, qui s'est dramatiquement distingué par l'accident de Tchernobyl. Les instances européennes auront-elles la fermeté nécessaire pour exiger l'arrêt de tous les réacteurs identifiés comme insuffisamment sûrs, même si cet arrêt prive un pays membre d'une part importante de sa fourniture d'électricité ? Il est fort probable que des aménagements transitoires seront discutés. A l'inverse, un Etat peut imposer unilatéralement l'arrêt d'une installation implantée sur son territoire.
Par ailleurs, l'expérience prouve que la consistance d'une organisation internationale dépend souvent de l'alchimie complexe qui préside à la nomination de ses dirigeants et de ses agents, laquelle répond nécessairement à des besoins d'équilibre entre les nations participantes; or les quotas de nationalité, par construction, ne permettent pas toujours de garantir le plus haut degré d'excellence. A l'inverse, une autorité de sûreté nationale peut se voir garantir, comme en France, un statut d'indépendance, au niveau de ses dirigeants comme de ses effectifs, qui lui permet de remplir sa mission au meilleur niveau, et sans aucune concession.
Si l'on peut avoir de sérieux doutes sur la pertinence d'une centralisation mondiale de la gestion de la sûreté, en revanche, il est absolument certain qu'un renforcement de la coopération internationale, sous quelque forme que ce soit, constitue un atout supplémentaire pour la sûreté. Car plus le nombre de regards indépendants se croisent, meilleure est la détection des défauts.
Or la coopération internationale en matière de sûreté se renforce à trois niveaux : celui des exploitants, qui se sont organisés pour s'épauler dans leur activité de contrôle interne; celui des organisations internationales, qui mettent en oeuvre la volonté de coopérer des Etats; enfin, celui des autorités de sûreté.
En réaction à l'accident de Tchernobyl, les exploitants nucléaires mondiaux se sont regroupés au sein de la World Association of Nuclear Operators (WANO) , qui compte 100 compagnies membres, couvrant au total 441 réacteurs. Elle dispose de quatre bureaux régionaux à Atlanta, Paris Tokyo, Moscou. Cette association, qui s'appuie sur un effectif de 150 ingénieurs détachés par les opérateurs, est aujourd'hui dirigée par M. Laurent Stricker, venu la présenter au cours de l'audition du 31 mai. WANO conduit des inspections croisées, avec une fréquence moyenne d'une inspection tous les six ans par réacteur. Ces inspections visent aussi les réacteurs à l'arrêt, tant qu'ils hébergent du combustible. Une quarantaine d'inspections est réalisée par an, chacune mobilisant une quinzaine d'ingénieurs. L'association se concerte avec les autres instances de contrôle nationales et internationales, pour intervenir en complément des autres inspections. Un des aspects auxquels l'association prête une attention particulière est l'intégration des retours d'expérience des accidents. M. Laurent Sticker a souligné que la France était en position de pointe s'agissant de l'intégration des enseignements techniques de l'accident de Three Mile Island.
Parmi les organisations internationales en charge des questions nucléaires, l'Agence de l'énergie nucléaire de l'OCDE (AEN) intervient surtout en tant que diffuseur des bonnes pratiques en ce qui concerne les bases scientifiques, technologiques et juridiques de la gestion de la sûreté dans les pays membres. C'est une instance d'échanges d'informations et d'expériences, qui a pris l'initiative d'une conférence ministérielle, le 7 juin, sur les leçons de l'accident de Fukuhima pour la sûreté nucléaire, suivi le lendemain d'un forum plus technique impliquant les opérateurs et les autorités de sûreté.
L'AEN assure le secrétariat du MDEP ( Multinational Design Evaluation Program ) . Ce programme est une initiative multinationale en vue de développer des approches innovantes afin de mutualiser les ressources et les connaissances des Autorités de sûreté qui auront la responsabilité de l'évaluation réglementaire de nouveaux réacteurs. Ce programme, axé sur la sûreté, est un forum de coopération multinationale travaillant dans le cadre des analyses de sûreté des réacteurs de puissance et orienté vers la convergence des normes de sûreté et vers leur mise en oeuvre.
L'Agence internationale de l'énergie atomique (AIEA) est une organisation rattachée aux Nations Unies. M. Denis Flory, Directeur général adjoint en charge du département de la sûreté et de la sécurité nucléaire, a indiqué, au cours de l'audition du 31 mai, que l'Agence intervenait en matière de sûreté à la fois en établissant des normes, et en réalisant des inspections et des audits.
Au niveau du cadre normatif, l'AIEA est à l'origine de cinq conventions internationales concernant respectivement : la protection physique des matières nucléaires (adoptée en 1980); l'assistance en cas d'accident nucléaire (adoptée en 1986, l'année de Tchernobyl); la notification rapide d'un accident nucléaire (adoptée en 1986); la sûreté nucléaire (adoptée en 1994); la convention commune sur la sûreté de la gestion du combustible et sur la sûreté de la gestion des déchets radioactifs (adoptée en 1997). Sur ces bases, l'AIEA produit des normes de sûreté, qui se déclinent en trois catégories : les principes fondamentaux, les prescriptions de sûreté, les guides de sûreté. M. Denis Flory a souligné que la constitution de cet ensemble de règles de référence permettait d'accélérer la mise en place du cadre organisationnel et législatif adéquat dans les pays nouvellement venus à l'énergie nucléaire.
L'activité de contrôle de l'AIEA prend essentiellement la forme des missions OSART ( Operational Safety Review Team , mission d'examen de la sûreté en exploitation) qui concernent, non pas les réacteurs, mais les centrales dans leur ensemble, et mobilisent des équipes d'experts provenant d'Autorités de sûreté nucléaire de pays tiers. Toutes les centrales nucléaires françaises ont été soumises au moins une fois à une mission OSART. Au total, 159 missions OSART ont été conduites dans le monde entre 1983 et 2010.
Les missions d'audit IRRS ( Integrated Regulatory Review Service ) s'appliquent aux autorités de sûreté, et visent à évaluer les modes d'organisation et les pratiques de celles-ci, notamment en matière de réglementation, de contrôle et d'information du public. La mission est composée là encore d'experts provenant d'autorités de sûreté nucléaire de pays tiers. Elle auditionne des responsables, et suit des inspections sur le terrain. L'Autorité de sûreté nucléaire française a fait l'objet d'un audit IRRS en novembre 2006, à l'aube de sa mise en place sur les bases de la loi TSN . La mission était composée de seize experts des autorités de sûreté de Corée du Sud, de Russie, de Nouvelle-Zélande, et de divers pays d'Europe et d'Amérique du Sud. Elle a observé des points forts comme un système d'inspections bien développé et complet, notamment pour ce qui concerne l'élaboration de programmes annuels d'inspections, la préparation et la réalisation des inspections ; elle a formulé quelques recommandations, concernant notamment la poursuite de l'amélioration de la gestion des situations post-accidentelles.
L'AIEA organise sur le même modèle des audits Transas ( Transport Safety Appraisal Service ) , qui visent à évaluer l'organisation d'un pays pour le transport des matières radioactives et l'application de la réglementation internationale. La France a fait l'objet d'une mission Transas en 2004, qui a identifié de bonnes pratiques concernant le transport maritime et la préparation aux situations d'urgence. Une mission de suivi en 2006 a constaté que les recommandations qui avaient été formulées étaient mises en oeuvre.
A côté des inspections de WANO et des missions de l'AIEA, une autre dimension du contrôle international se développe de manière moins systématique, sur le modèle du « club », ce qui n'enlève rien à son efficacité : il s'agit des opérations conjointes, multilatérales, des autorités de sûreté.
Celles-ci se regroupent au sein de deux associations informelles : l'Association internationale des responsables d'autorités de sûreté nucléaire (INRA), l'Association de responsables d'autorités de sûreté nucléaire des pays d'Europe de l'Ouest (WENRA).
Leur coopération s'appuie d'abord sur des échanges bilatéraux de personnel. Tous les continents sont concernés par ces échanges, mais l'Europe, pour des raisons de proximité, y prend assez logiquement la part principale. Il peut s'agir d'inspections conjointes, de missions courtes ciblées sur un thème, ou de missions longues d'immersion complète au sein de l'Autorité de sûreté étrangère. Ces échanges tissent des liens humains qui facilitent ensuite les coopérations institutionnelles.
L'esprit de club a conduit plusieurs autorités de sûreté nationales concernées par un même sujet à émettre publiquement une recommandation conjointe : ce fut le cas pour les autorités française, finlandaise, britannique à propos du contrôle-commande de l'EPR en novembre 2009.
Au total, les progrès de la coopération internationale assurent une dimension supplémentaire au contrôle de sûreté, qui ne cesse ainsi de s'améliorer et de se renforcer.
b) Un renforcement constant de l'exigence de sûreté
L'organisation du dispositif de sûreté incite les opérateurs à aller toujours plus avant dans l'amélioration des mécanismes de sûreté. Cette incitation se manifeste particulièrement au travers de trois processus : les visites décennales, le retour d'expérience, la recherche scientifique.
Bien que pratiquées antérieurement, les visites décennales , plus précisément appelées « réexamens de sûreté », ont vu leur principe et leurs modalités confirmés par l'article 29 de la loi TSN . Elles constituent l'une des pierres angulaires de la politique de contrôle de l'ASN.
Elles visent d'abord à « apprécier la situation de l'installation au regard des règles qui lui sont applicables ». Ainsi, l'exploitant s'assure que l'installation respecte bien la réglementation et les exigences de sûreté définies par les concepteurs (appelé « référentiel de sûreté »).
Elles visent ensuite à « actualiser l'appréciation des risques ou inconvénients que l'installation présente (...) en tenant compte notamment de l'état de l'installation, de l'expérience acquise au cours de l'exploitation, de l'évolution des connaissances et des règles applicables aux installations similaires ». Il s'agit alors pour l'exploitant de mettre en oeuvre des contrôles en profondeur et des modifications matérielles, dans le but de maintenir le niveau de sûreté, voire de l'améliorer. La comparaison avec les installations neuves, en particulier, permet d'identifier les éventuelles améliorations.
C'est à l'exploitant d'indiquer, dans un rapport, « les dispositions qu'il envisage de prendre pour remédier aux anomalies constatées ou pour améliorer la sûreté de son installation (...) Après analyse du rapport, l'Autorité de sûreté nucléaire peut imposer de nouvelles prescriptions techniques ». Le but est de porter la sûreté au niveau des « meilleures pratiques internationales ». Il s'agit d'assurer une mise à niveau des équipements.
La visite de la mission à Fessenheim, le 10 juin, a permis de constater que la troisième visite décennale du réacteur n°1, entre octobre 2009 et mars 2010, avait donné des premiers résultats suffisamment satisfaisants pour permettre une reprise du fonctionnement, en attendant les conclusions de l'examen approfondi devant décider de la poursuite de l'exploitation. Ces conclusions devraient être rendues publiques dès l'été 2011.
Le retour d'expérience est lié à la prise en compte des enseignements techniques de tous les « événements significatifs » qui interviennent de façon inopinée en France ou à l'étranger, c'est à dire les incidents de niveau plus ou moins élevé qui se produisent dans l'installation même ou une installation similaire, voire les accidents lointains, comme ceux de Three Mile Island, Tchernobyl ou Fukushima.
En vertu de l'article 54 de la loi TSN , chaque « événement significatif », doit être déclaré à l'autorité de sûreté. En retour, celle-ci s'assure que tous les événements qui ont un impact sur la sûreté nucléaire, la radioprotection et la protection de l'environnement, soient corrigés dans des délais acceptables.
L'exploitant doit transmettre dans les deux mois une analyse détaillée des causes de l'événement ainsi que la liste des actions correctives mises en oeuvre. L'ASN peut également faire procéder à une analyse approfondie et indépendante par son appui technique pour les événements significatifs les plus notables : ceux qui paraissent les plus marquants, ceux qui ont tendance à se répéter ou ceux qui touchent l'ensemble des centrales nucléaires.
L'ASN examine la manière dont l'exploitant prend en compte les anomalies détectées et met en oeuvre le retour d'expérience. Plus un problème porte atteinte à la sûreté, plus il doit être traité rapidement. Si elle le juge nécessaire, l'ASN peut exiger la mise à l'arrêt de l'installation tant que la réparation n'est pas effectuée.
Elle veille également à ce qu'il tire les enseignements des événements significatifs survenus à l'étranger. En l'occurrence, ce sera précisément l'enjeu des "évaluations complémentaires de sûreté" demandées par le Premier ministre le 23 mars, et conduites en cohérence avec le programme des évaluations de sûreté (« stress tests ») demandées par le Conseil européen des 24 et 25 mars, de recueillir les propositions des exploitants pour une « réévaluation ciblée des marges de sûreté des installations nucléaires à la lumière des événements qui ont eu lieu à Fukushima », c'est-à-dire en cas de phénomènes naturels extrêmes, susceptibles de se cumuler.
La recherche scientifique contribue par ses résultats à faire progresser la sûreté nucléaire et la radioprotection. Elle peut faire émerger de nouvelles solutions techniques offrant un meilleur degré de protection contre les anomalies. Elle permet également de mieux comprendre et apprécier la gravité des risques associés à l'exploitation des centrales nucléaires.
L'effort consacré à la recherche par le producteur d'électricité français reste à un niveau élevé, en raison de son intérêt pour la prolongation de la durée de vie des réacteurs, qui offre la perspective d'une exploitation très rentable, puisque poussée au-delà de la période requise pour l'amortissement de l'investissement initial. L'entreprise poursuit ainsi des recherches sur le vieillissement des matériaux afin de mieux comprendre la manière dont se dégrade l'acier des cuves contenant le coeur radioactif des réacteurs.