N° 3612 N° 699
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ASSEMBLÉE NATIONALE SÉNAT
CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958
TREIZIÈME LÉGISLATURE SESSION ORDINAIRE DE 2010 - 2011
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Enregistré à la présidence de l'Assemblée nationale Enregistré à la présidence du Sénat
le 30 juin 2011 le 30 juin 2011
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MISSION D'INFORMATION SUR LES TOXICOMANIES
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RAPPORT D'INFORMATION
sur
les toxicomanies
Par Mme Françoise Branget, Députée, et
M. Gilbert Barbier, Sénateur
TOME I - RAPPORT
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Déposé sur le Bureau de l'Assemblée nationale Déposé sur le Bureau du Sénat
par M. Serge BLISKO, par M. François PILLET,
Coprésident de la mission Coprésident de la mission
COMPOSITION DE LA MISSION D'INFORMATION
Coprésidents
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M. Serge BLISKO, député |
M. François PILLET, sénateur |
Vice-présidents
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M. Jean-Christophe LAGARDE, député M. Noël MAMÈRE, député (*) |
Mme Samia GHALI, sénatrice M. Yves POZZO DI BORGO, sénateur |
Rapporteurs
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Mme Françoise BRANGET, députée |
M. Gilbert BARBIER, sénateur |
Membres
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DÉPUTÉS |
SÉNATEURS |
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M. Patrice CALMÉJANE |
M. Jean-Paul ALDUY |
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Mme Michèle DELAUNAY |
Mme Nicole BONNEFOY |
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M. Jean-Paul GARRAUD |
Mme Brigitte BOUT |
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M. Philippe GOUJON |
Mme Christiane DEMONTÈS |
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M. François GROSDIDIER |
M. Bruno GILLES |
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M. Michel HEINRICH |
Mme Marie-Thérèse HERMANGE |
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Mme Fabienne LABRETTE-MÉNAGER |
Mme Christiane HUMMEL |
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M. Jean-Marie LE GUEN |
Mme Virginie KLÈS |
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Mme Catherine LEMORTON |
M. Jacky LE MENN |
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M. Georges MOTHRON |
M. Alain MILON |
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M. Daniel VAILLANT |
Mme Isabelle PASQUET |
(*) membre jusqu'au 15 mars 2011
INTRODUCTION
Le présent rapport conclut les travaux de la mission d'information bicamérale sur les toxicomanies dont la création avait été conjointement souhaitée par M. Bernard Accoyer, Président de l'Assemblée nationale, et M. Gérard Larcher, Président du Sénat, le 5 octobre 2010. Cette initiative intervenait quarante ans après l'adoption du texte fondateur, la loi du 31 décembre 1970 relative aux mesures sanitaires de lutte contre la toxicomanie et à la répression du trafic et de l'usage illicite des substances vénéneuses. C'est pourquoi les présidents Bernard Accoyer et Gérard Larcher ont estimé qu'il convenait, en premier lieu, de dresser un bilan de la mise en oeuvre de cette loi. La mission d'information proposée devait, en second lieu, étudier les situations et solutions retenues dans différents pays en matière de toxicomanies et faire des propositions réalistes et efficaces pour lutter au mieux contre ce phénomène et apporter aux victimes des réponses appropriées. Les conférences des présidents de l'Assemblée nationale du 7 septembre 2010 et du Sénat du 6 octobre 2010 ont entériné cette proposition.
Il faut relever le caractère profondément novateur de cette initiative : nulle expérience similaire n'avait été tentée auparavant. L'Office parlementaire d'évaluation des choix scientifiques et technologiques, créé par la loi du 8 juillet 1983, ne constitue pas un véritable précédent, puisque cette instance pérenne a pour mission d'informer le Parlement des conséquences des choix de caractère scientifique et technologique afin d'éclairer ses décisions et non de participer, comme c'est le rôle des missions d'information, au contrôle de la politique du Gouvernement. La composition de la mission d'information et de son bureau s'est alors inscrite dans une démarche d'absolue parité. Elle a ainsi comporté quinze membres issus de chaque assemblée ; les fonctions de coprésident ont été attribuées pour l'une, à M. Serge Blisko, député, et pour l'autre, à M. François Pillet, sénateur. La même approche a prévalu s'agissant des fonctions de corapporteur confiées à Mme Françoise Branget, députée, et à M. Gilbert Barbier, sénateur.
La mission d'information commune a procédé à cinquante-trois auditions entre le 12 janvier et le 15 juin 2011 tantôt à l'Assemblée nationale, tantôt au Sénat, et ainsi entendu cent sept personnes impliquées dans le champ des toxicomanies : associations, scientifiques, professionnels de santé, services ministériels (directions d'administration centrale) et interministériel (Mission interministérielle de lutte contre les drogues et les toxicomanies) engagés dans la lutte contre les stupéfiants et la prise en charge des toxicomanies, juristes, magistrats, représentants des cultes et naturellement Gouvernement. Toutes ces auditions ont fait l'objet de comptes rendus (1 ( * )) .
La mission d'information commune a également souhaité donner un éclairage pratique à ses travaux. Pour ce faire, elle a procédé à six déplacements pour visiter le service d'addictologie de l'hôpital Sainte-Anne à Paris, une communauté thérapeutique en Gironde, l'espace d'accueil et de consommation Quai 9 à Genève, le centre de soins, d'accompagnement et de prévention en addictologie Pierre Nicole, géré par la Croix Rouge française, à Paris, un centre d'accueil et d'accompagnement à la réduction des risques pour usagers de drogues à Villepinte, et enfin le centre thérapeutique San Patrignano à Rimini.
La mission d'information commune a souhaité, lors de sa première réunion qui s'est tenue le 15 décembre 2010, circonscrire clairement son champ d'investigation : « les toxicomanies ». Plusieurs possibilités s'offraient en effet à elle.
La première consistait à se fonder sur la définition législative du « toxicomane » figurant dans le code de la santé publique : « une personne usant d'une façon illicite de substances ou plantes classées comme stupéfiants », sans distinguer entre ces substances ou plantes selon leur supposé degré de toxicité. Le caractère illicite de la consommation de produits psychoactifs excluait alors du champ d'études l'alcoolisme et le tabagisme, que le code de la santé publique distingue de la toxicomanie.
Une deuxième solution aurait pu résider dans l'étude d'un champ élargi correspondant au domaine de compétences de diverses institutions, telles que la Mission interministérielle de lutte contre la drogue et la toxicomanie ou les observatoires français et européen des drogues et des toxicomanies. Ce champ aurait alors recouvert non seulement la consommation de drogues illicites, mais aussi celle de produits licites comme l'alcool et le tabac et même, concernant le champ couvert par la mission interministérielle, les addictions dites « sans produit » comme la dépendance au jeu.
Une troisième approche aurait enfin pu consister à différencier les toxicomanies selon la toxicité supposée des produits consommés, comme cela peut être le cas dans certains pays, en distinguant entre les drogues dites « dures » et les drogues dites « douces ».
Les membres de la mission d'information commune ont jugé qu'un champ d'investigation trop large nuirait à la qualité de leurs travaux. En tant que législateurs, il leur a également semblé opportun de concentrer leur réflexion sur la notion de toxicomanies en s'appuyant sur la définition du toxicomane figurant dans le code de la santé publique. Il a donc été décidé de circonscrire l'analyse à la consommation de produits illicites stupéfiants, sujet d'ailleurs très vaste : on ne peut guère en traiter sans aborder la question de l'offre, de la lutte contre les trafics, du régime juridique de la consommation ou encore de la prise en charge des toxicomanes.
Vos rapporteurs ont souhaité, dans cette optique, dresser un tableau objectif et aussi complet que possible du phénomène des toxicomanies. Afin de ne pas démultiplier les sujets abordés dans ce cadre, ils ont exclu de leur réflexion la question du financement de la politique publique de lutte contre les toxicomanies, discutée chaque année dans le cadre de l'examen du projet de loi de finances, et celle de l'organisation administrative, moins cruciale du point de vue de la santé publique qui constitue le fil d'Ariane du présent rapport.
Ils ont tout d'abord constaté que les toxicomanies sont effectivement plurielles et connaissent une progression alarmante, tant pour ce qui concerne les produits consommés que les pratiques des usagers de drogues et les risques qu'ils encourent, qui semblent croissants ( I ).
Pour lutter contre ce phénomène inquiétant, trois politiques complémentaires doivent en réalité être confortées : la prévention dès le plus jeune âge, qui constitue une priorité ; une offre de soins abondante et adaptée, car le défaitisme ne peut être une option ; une réduction des risques encourus par les toxicomanes du fait de leur consommation de drogues, selon une démarche équilibrée et responsable ( II ).
Enfin, il est nécessaire que chacun, et en particulier les pouvoirs publics, tienne un discours clair et univoque réaffirmant la dangerosité des drogues et le caractère illicite de leur consommation. Il ne peut donc être envisagé de dépénalisation de leur usage, car celle-ci constituerait une impasse éthique et juridique ; il convient au contraire de garantir une réponse pénale plus immédiate et donc plus efficace. L'expérimentation de centres d'injection supervisés semble, pour sa part, être une option plus qu'hasardeuse ( III ).
Vos rapporteurs sont conscients que le dispositif actuel de lutte contre les drogues et de prise en charge des toxicomanies souffre d'imperfections. Ils ont souhaité que leur rapport soit empreint d'équilibre. Pour ce faire, ils ont toujours gardé à l'esprit la diversité des témoignages recueillis, la responsabilité première du législateur en matière de politique de santé publique et l'attention due à toutes les victimes des toxicomanies.
I.- LES TOXICOMANIES, UN PHÉNOMÈNE EN PROGRESSION ALARMANTE
En 2003, le rapport de la commission d'enquête sénatoriale sur la politique nationale de lutte contre les drogues illicites évoquait « l'explosion des drogues » et faisait part d'un « constat très préoccupant » (2 ( * )) .
Huit ans plus tard, force est de constater que la situation est tout aussi inquiétante pour notre pays, et ce tant du fait de l'évolution des produits psychotropes et des trafics associés que de la transformation des comportements toxicomanes et de l'augmentation des risques de toute nature qui en découlent.
A. DES PRODUITS QUI ÉVOLUENT
La modification des produits stupéfiants tient tout autant à l'évolution de leur composition qu'au rapprochement progressif des lieux de production et de consommation.
1. La diversification des produits
Parallèlement à l'augmentation des volumes diffusés, les produits stupéfiants sont marqués par leur rapide évolution. « Outre la forte diffusion, on assiste à une très grande diversification des drogues et de leurs usages. En 1970 ou 1980, on n'avait jamais entendu parler d'ecstasy, de kétamine, de « binge drinking» , ou de «binge cocaïne » , de dopage dans le milieu professionnel, etc. » (3 ( * )) a ainsi fait observer M. Alain Morel, directeur général d'Oppelia.
Ces changements constants, rendant difficile toute politique suivie de lutte contre le trafic de stupéfiants, affectent aussi bien les drogues dites « classiques » - héroïne, cocaïne et cannabis - que le détournement de produits licites - souvent des médicaments à destination des populations toxicomanes - ou que la mise au point de drogues synthétiques.
a) L'évolution des drogues traditionnelles
L'évolution la plus marquante concernant les drogues « classiques » a trait à l' élévation du taux de principe actif du cannabis . Comme l'a expliqué à la mission M. François Thierry, commissaire divisionnaire, chef de l'Office central pour la répression du trafic illicite de stupéfiants (OCRTIS), « le cannabis européen est produit de manière hydroponique ; il est transgénique, les semences ayant été manipulées pour être plus productives. Le principe actif du cannabis, le tétrahydrocannabinol, est présent entre 3 % et 6 % dans la plante à l'état naturel, comme au Maroc. Le plant peut aller jusqu'à 25 %, 30 % ou 35 % de concentration. On en trouve à 37 % ou 38 % quand le plant a été génétiquement modifié pour que son rendement en THC soit supérieur. La particularité de ces plants est d'avoir une croissance plus rapide et d'être plus forts, ce qui conduit aussi le cannabis à être plus dangereux qu'avant et susceptible de davantage d'utilisations en raison de sa très forte teneur en principe actif » (4 ( * )) .
Cette évolution est d'autant plus marquante que la part de cannabis diffusée sous forme d'herbe, qui permet une telle augmentation des taux de principe actif, est en fort accroissement. Comme l'a fait remarquer le colonel Marc de Tarlé, chef du bureau des affaires criminelles à la direction générale de la gendarmerie nationale, « la part de la résine est tombée de 90 % à 60 %, tandis que celle de l'herbe est passée de 10 % à 40 %. Or, cette herbe a une teneur très importante en THC (delta-9-tétrahydrocannabinol), jusqu'à sept fois plus que la résine » (5 ( * )) .
Le cannabis n'est pas la seule drogue dont les principes actifs se trouvent accrus : si l' héroïne est autour, normalement, de 5 à 10 %, on en trouve désormais à des taux bien supérieurs. L'Observatoire français des drogues et des toxicomanies (OFDT) a notamment observé, dans une étude exploitant les données de l'enquête nationale Sintes-héroïne réalisée entre mars 2007 et juin 2008, un grand écart de concentration en héroïne pure entre les différentes poudres en circulation. Les pourcentages peuvent varier de zéro à plus de 60 % sans qu'aucune caractéristique physique, comme la couleur par exemple, ne permette d'avoir connaissance de ces différences de composition. Selon l'Observatoire français des drogues et des toxicomanies (OFDT), la part des échantillons d'héroïne dosés à plus de 30 % est également en augmentation, ce qui entraînerait une hausse des surdoses mortelles.
Parallèlement à l'augmentation du taux de principe actif, la tendance est à la régression de la pureté des stupéfiants . C'est tout d'abord le cas pour la cocaïne : les stocks disponibles étant moins importants et les prix restant constants, les trafiquants recourent à des produits dans lesquels sont incorporés des composants de toute nature. « Il y a en effet dans la cocaïne au minimum seize produits chimiques différents, voire plus, sans compter les coupages », a expliqué M. François Thierry ; « les feuilles de cocaïne trempent d'abord dans un bain de kérosène afin de les transformer en pâte que l'on fait réagir avec de l'acide sulfurique, puis chlorhydrique. C'est cette substance que l'on s'introduit dans le nez » (1) .
La même évolution a été signalée par M. Fabrice Besacier, chef de la section « stupéfiants » du laboratoire de police scientifique de Lyon : « contrairement à ce qui se passait il y a dix ou quinze ans, elle arrive en France déjà coupée, que ce soit dans les cargos ou à l'aéroport, notamment à Roissy. Ensuite, à peine arrivée sur le territoire national, un coupage beaucoup plus important est opéré, essentiellement à partir de produits pharmaceutiques détournés, et la pureté de cette cocaïne peut descendre jusqu'à 10 % ou 20 % au niveau de la rue » (6 ( * )) .
Le constat est identique pour ce qui est de l' héroïne : les stocks arrivent « bruts » en Europe, où ils sont ensuite fréquemment coupés avec du plâtre, de la farine, de la colle, du sucre, du talc, de la brique, ou encore de nombreux anesthésiants vétérinaires renforçant son effet. M. Gilbert Pépin, biologiste, expert près la Cour d'appel de Paris, agréé par la Cour de cassation, expert près le tribunal administratif de Paris, a fait état d'analyses menées ces deux dernières années sur des lots d'héroïne et de cocaïne saisis, qui ont révélé non seulement la présence d'excipients banaux, comme la caféine ou la lidocaïne, succédané de la cocaïne, mais aussi de médicaments comme le lévamisole ou la phénacétine, antalgique retiré du marché français en raison des maladies qu'il causait, la présence d'alprazolam constituant le cas le plus grave (7 ( * )) .
La raison pour laquelle les fabricants mélangent ces composants à l'héroïne ou à la cocaïne est mal connue. Eu égard à leur concentration maximale, ils ne sont normalement pas à l'origine d'une toxicité aiguë. En revanche, associé à l'héroïne, l'alprazolam, qui est une benzodiazépine, provoque une perte de conscience très rapide du consommateur et peut avoir des effets catastrophiques si celui-ci est au volant.
* (1) Voir tome 2.
* (2) Rapport de la commission d'enquête sur la politique nationale de lutte contre les drogues illicites, n° 321 (2002-2003).
* (3) Audition du 23 mars 2011.
* (4) Audition du 26 janvier 2011.
* (5) Audition du 30 mars 2011.
* (6) Audition du 13 avril 2011.
* (7) Audition du 11 mai 2011.