C. RENFORCER LE CRÉDIT D'IMPÔT RECHERCHE
1. Un atout solide pour la compétitivité nationale
a) Le lien entre les dépenses de R&D et la croissance
Le crédit d'impôt recherche (CIR), créé par la loi de finances pour 1983, vise à tirer les conséquences du lien étroit entre les dépenses de recherche et développement (R&D) et la croissance économique à long terme, dans la mesure où les « externalités positives » engendrées par la R&D ne profitent pas seulement à ceux qui la mènent et la financent, mais également aux autres entreprises ainsi qu'à l'ensemble de la société, du fait de la diffusion technologique. Il en résulte que le rendement économique de ces dépenses est incertain du point de vue d'une entreprise. L'investissement privé dans la R&D tend, pour cette raison, à être inférieur à son niveau optimal.
Le président Joël Bourdin, dans son rapport d'information de la délégation du Sénat pour la planification, portant sur les incidences économiques de l'augmentation des dépenses de recherche en Europe 160 ( * ) , a rappelé utilement ces processus.
Parce que les rendements privés de la R&D sont plus faibles que ses rendements sociaux et que les entreprises tendent à sous-investir en R&D puisqu'elles ne peuvent pas capter tous les bénéfices de leurs efforts en matière de R&D, un soutien public des entreprises, tendant à abaisser le coût de ces activités par un outil fiscal adapté, apparaît justifié sur le plan économique. Les mécanismes de marché ne sont, en effet, pas suffisants pour assurer un niveau satisfaisant de financement des activités de R&D.
b) La pertinence d'un outil fiscal de soutien à la R&D
Bien que les dépenses de R&D soient un facteur de croissance essentiel, leur niveau spontané est insuffisant, ce qui est de nature à justifier des mesures fiscales permettant d'encourager les dépenses de recherche et d'innovation dans l'ensemble de l'économie.
Selon le rapport public annuel de la Cour des comptes pour l'année 2007, « malgré les effets d'aubaine inévitables, on admet généralement que la dépense fiscale, et singulièrement le crédit d'impôt recherche, permet d'atteindre les objectifs poursuivis dans des conditions satisfaisantes dès lors que ce sont les entreprises elles-mêmes qui déterminent le montant de l'aide fiscale selon un dispositif leur faisant supporter la part essentielle des dépenses de recherche ».
La mission attire toutefois l'attention sur le fait que quel que soit l'efficacité de l'outil fiscal, il n'est jamais une fin en soi, ni suffisant en lui-même : la localisation des activités de recherche des entreprises résulte, en effet, de plusieurs facteurs. Elle peut ainsi dépendre de différentes logiques, à l'image, par exemple, de la localisation des compétences recherchées (nombre et qualité des chercheurs dans une spécialité donnée, « écosystèmes », etc.) ou, encore, du marché dans lequel l'entreprise souhaite se développer.
En outre, dans une économie mondialisée au sein de laquelle de nouveaux « grands marchés » se développent, il est vain d'espérer capter ou conserver l'ensemble de la R&D de grands groupes, même français. En revanche, il est tout à fait approprié de recourir à l'outil fiscal pour maximiser l'intérêt de l'investissement sur le territoire national. Dans un contexte de concurrence croissante pour la localisation des centres de recherche (celle-ci n'étant plus automatiquement liée à la nationalité de ces groupes), les territoires doivent être en effet de plus en plus attractifs pour la R&D.
Après avoir dressé un bilan positif du crédit d'impôt recherche lors de son audition par la mission, M. Luc Rousseau, directeur de la direction générale de la compétitivité, de l'industrie et des services du ministère de l'économie, de l'industrie et de l'emploi a ainsi précisé que le CIR a notamment permis d'accroître notre attractivité, par exemple à l'égard des investissements étrangers en France dans les activités de recherche.
À cet égard, dans son rapport d'information sur le bilan du CIR 161 ( * ) , notre ancien collègue Christian Gaudin relève que de nombreux pays ont mis en place avantageusement des mécanismes de soutien aux dépenses privées de R&D.
Au cours de la dernière décennie, ces mécanismes se sont généralisés dans les États membres de l'Organisation pour la coopération et le développement économiques (OCDE), les pays qui disposaient déjà de telles aides les ayant, de surcroît, souvent renforcées.
Le graphique suivant, élaboré par le ministère de l'enseignement supérieur et de la recherche (MESR) à partir de données de l'OCDE, illustre cette évolution.
Comparaison internationale du traitement fiscal de la
R&D :
avantage fiscal pour un dollar de dépenses de R&D
(*)
(*) Lecture : les avantages fiscaux sont calculés comme étant égaux à 1 moins un indice qui se définit comme la valeur actuelle du revenu avant impôt nécessaire pour financer le coût initial de l'investissement en R&D et acquitter l'impôt sur les bénéfices des sociétés. Les valeurs positives désignent une subvention, les valeurs négatives indiquant une charge fiscale, lorsque les dépenses ne peuvent pas être déduites la même année.
Sources : OCDE, MESR, rapport d'information du Sénat n° 493 de M. Christian Gaudin
Ce graphique présente en la simplifiant une situation que rendent plus complexe les différences, parfois profondes, existant entre ces dispositifs, notamment en termes d'assiette. Nonobstant cette réserve, la mission relève que le rapport Gaudin tire un bilan globalement positif de la mesure : « les réformes successives du crédit d'impôt recherche ont fait de la France l'un des pays les plus en pointe au sein de l'OCDE en matière de soutien aux dépenses de R&D ».
Le tableau ci-après, élaboré lui-aussi par le MESR à partir des renseignements collectés par l'OCDE, en rend compte en résumant les dispositions en vigueur au sein de certains pays industriels, notamment en comparant leur assiette par rapport au manuel de Frascati 162 ( * ) .
Comparaison d'une sélection de dispositifs de
crédits d'impôt
en faveur de la R&D
(*)
(*) Dans certains pays, le dispositif fiscal est une déduction des charges majorée. Ainsi, au Royaume-Uni, une entreprise peut déduire de son revenu imposable 130 % (175 % pour les PME) de ses dépenses de R&D.
Sources : OCDE, MESR
c) Le fonctionnement du crédit d'impôt recherche
Le CIR, mis en place dans sa première version en 1983, a beaucoup évolué depuis son apparition. À l'origine, il ne s'appliquait en effet qu'à « l'excédent des dépenses de recherche exposées au cours d'une année par rapport aux dépenses de même nature, revalorisées de la hausse des prix à la consommation, exposées au cours de l'année précédente ». Son taux avait été fixé à 25 %, dans la limite d'un plafond de 3 millions de francs (457 347 euros). S'il a évolué au fil du temps 163 ( * ) , sa logique profonde est demeurée la même jusqu'en 2004 : le crédit d'impôt ne devait financer que l'accroissement des dépenses de R&D des entreprises, et non les dépenses de R&D elles-mêmes.
Afin d'améliorer l'efficacité du CIR, les lois de finances pour 2004 et 2006 ont porté le plafond du CIR à 16 millions d'euros et, surtout, ont instauré puis renforcé la division du CIR en deux parts :
- une part dite « en accroissement » , s'appliquant, comme auparavant, à l'augmentation des dépenses de R&D des entreprises. Son taux a été diminué, pour s'établir à 45 % à partir de 2004 et à 40 % à partir de 2006 ;
- une part dite « en volume » , dont l'assiette était constituée par l'ensemble des dépenses de recherche et développement exposées par les entreprises. Son taux, de 5 % en 2004, a été porté à 10 % à compter de 2006.
La principale réforme du CIR a enfin été adoptée dans le cadre de la loi de finances pour 2008, qui a singulièrement modifié et renforcé ce dispositif. Cette loi de finances a procédé à la suppression de la part dite « en accroissement » 164 ( * ) , qui correspondait à l'ancienne assiette. En revanche, la part « en volume » a été sensiblement renforcée, puisque son taux de droit commun est triplé , pour atteindre désormais 30 % 165 ( * ) (pour les entreprises qui demandent à bénéficier pour la première fois du CIR, ou qui n'en ont pas bénéficié depuis cinq ans, le taux de la part « en volume » est même majoré à 50 % la première année, puis à 40 % la deuxième année). En outre, le CIR a été déplafonné à l'occasion de la réforme de la loi de finances pour 2008. Toutefois, pour la fraction des dépenses dépassant 100 millions d'euros (ce niveau concernant seulement une vingtaine d'entreprises), le taux du crédit d'impôt a été réduit , pour passer à 5 % 166 ( * ) .
En 2009 et 2010, en raison de la crise et contrairement aux dispositions habituellement en vigueur 167 ( * ) , il a été décidé de procéder au remboursement immédiat du CIR : les entreprises ont pu obtenir, sur demande, le remboursement immédiat d'une estimation de la différence positive entre, d'une part, le montant du CIR calculé à raison des dépenses de recherche engagées au titre des années 2008 et 2009 et, d'autre part, le montant de l'impôt sur le revenu dû au titre de 2008 et 2009.
La loi de finances pour 2011 a procédé à quelques aménagements, restrictifs mais de faible envergure, de ce dispositif complexe 168 ( * ) .
Les dépenses éligibles pour le calcul du CIR sont les dotations aux amortissements des immobilisations affectées à la recherche, les dépenses de personnel afférentes aux chercheurs, aux techniciens de recherche et aux salariés inventeurs, et, enfin, les autres dépenses de fonctionnement exposées dans les mêmes opérations et fixées forfaitairement à 75 % des dépenses de personnel. À cet égard, il convient, en outre, d'observer que le CIR est soumis à une procédure de rescrit fiscal, qui permet au contribuable de demander à l'administration fiscale si un projet de dépenses de recherche est éligible 169 ( * ) . L'administration dispose alors de trois mois pour répondre de manière motivée, les dépenses étant, à défaut, considérées comme éligibles.
2. Un dispositif fiscal favorable à l'innovation dans l'industrie
La mission constate avec satisfaction que le crédit d'impôt recherche est un dispositif fiscal qui profite aux PME et pas seulement aux grands groupes, et que, dans l'ensemble, il profite plus à l'industrie qu'aux autres secteurs économiques , ainsi que le montre le troisième rapport adressé au Parlement sur le CIR, établi par le ministère de l'enseignement supérieur et de la recherche (MESR) 170 ( * ) .
Le MESR a ainsi conduit, en 2009, une enquête sur le CIR auprès de 8 000 entreprises, dont rend compte son dernier rapport. De manière générale, cette étude montre que 57,9 % des sociétés ayant répondu à l'enquête ont déclaré avoir effectué des dépenses de R&D plus élevées du fait du CIR et que 71,5 % des entreprises déclarent être incitées à lancer des projets de « plus long terme » qu'auparavant. De plus, même si l'impact est moindre, il est significatif que 43,5 % des entreprises sondées se déclarent enclines à lancer des projets de R&D « plus risqués ».
Pour ce qui concerne la répartition du CIR par taille d'entreprises, elle ne montre pas de captation de l'avantage fiscal par les seules grandes entreprises, les PME et les ETI demeurant, en effet, nettement prépondérantes. Ce constat serait cependant légèrement à nuancer si l'on se limitait aux seules entreprises indépendantes au sens fiscal : les PME recueillent ainsi 43,9 % du total du CIR en 2009, en progression par rapport à 2008 (où elles ne captaient que 35,2 % du crédit d'impôt) et les entreprises de plus de 5 000 salariés progressent également, passant de 6,3 % à 8,4 %, probablement sous l'effet du déplafonnement du CIR 171 ( * ) .
Sur ce dernier point, le rapport du sénateur Christian Gaudin précité constate que les vingt entreprises ayant déclaré plus de 100 millions d'euros de dépenses de R&D, qui bénéficient à ce titre du CIR au taux de 5 % pour la fraction de leurs dépenses excédant ce seuil, disposent de près de 1,2 milliard d'euros de créances à l'égard de l'État. Il est possible d'en déduire que le coût de la tranche de CIR à 5 % s'élève à 588 millions d'euros 172 ( * ) , ce qui est élevé pour un dispositif dont l'effet incitatif est sans doute bien moindre que celui du CIR « de droit commun », qui est, quant à lui, au taux de 30 %.
Le tableau ci-après retrace la distribution des déclarants et des bénéficiaires du CIR selon la taille des entreprises.
Distribution des bénéficiaires(*) du CIR par taille d'entreprises
(*) Les groupes fiscalement intégrés cumulant le CIR de leurs filiales, le nombre de bénéficiaires est inférieur au nombre de déclarants.
Source : MESR
S'agissant ensuite de la répartition du CIR par secteurs économiques, elle est apparue satisfaisante pour la mission, les industries manufacturières restant de loin les premières bénéficiaires de cet avantage fiscal. Ces industries bénéficient, en effet, des deux tiers du CIR, au travers le plus souvent de holdings de groupes 173 ( * ) .
Le tableau suivant rend compte de la distribution, en pourcentage, des bénéficiaires, des dépenses déclarées et du CIR lui-même en fonction du secteur d'activité des entreprises concernées.
Distribution des bénéficiaires, des
dépenses déclarées et du CIR
par secteur
d'activité
(en %)
Source : MESR
Ces statistiques attestent bien d'une prépondérance incontestable du secteur industriel, ce qui est également cohérent avec la finalité du CIR. Cela confirme que, conformément aux caractéristiques des dépenses fiscales, la répartition entre les secteurs se réalise par rapport aux caractéristiques des besoins du marché.
Un tel constat plaide pour que la puissance publique ne se préoccupe pas de la ventilation sectorielle du CIR mais se concentre sur la limitation des effets d'aubaine ou, pire, des abus et de la fraude .
Lors des auditions et des déplacements de la mission, certaines dérives du CIR ont en effet été pointées du doigt, à l'instar d'une utilisation abusive par les grandes entreprises, les banques, les assurances ou, encore, par des entreprises de services. Ces effets d'aubaine, de même que l'utilisation du crédit d'impôt recherche pour des activités qui ne seraient pas directement liées au soutien de l'innovation, ne peuvent perdurer et nécessitent une adaptation du dispositif.
Le rapport final des « États généraux de l'industrie » affirme que les évolutions induites par la réforme du CIR de 2008 ne modifient pas en profondeur cette répartition : « le CIR étant, depuis cette réforme, essentiellement proportionnel au volume des dépenses de R&D, il profite de ce fait majoritairement aux secteurs industriels qui représentent une large majorité des dépenses de R&D. Dans le contexte de crise, le CIR contribue au maintien des dépenses de R&D des entreprises ».
Lors de son audition par la mission, M. Hervé Pichon, délégué pour les relations avec les institutions publiques françaises du groupe PSA Peugeot Citroën, a confirmé cette analyse. Après avoir décrit le crédit d'impôt recherche comme un dispositif intelligent, il a ainsi précisé qu'il a permis à son groupe de continuer à investir pendant la crise.
Le constat d'une part prépondérante de l'industrie parmi les bénéficiaires du CIR doit cependant être nuancé : le secteur industriel est effet sous-représentée, si l'on se rapporte à son poids dans le total des dépenses de R&D des entreprises. Il s'agirait en effet, selon des données du MESR de l'année 2007, d'environ 88 % de dépenses de R&D assurées par les entreprises industrielles, contre seulement 12 % pour les entreprises de services.
3. Recentrer le CIR sur les PME, mieux évaluer son impact sur l'industrie et l'étendre à l'innovation
Si le CIR constitue un dispositif fiscal qui profite efficacement aux PME, la mission juge utile de recentrer encore davantage ce crédit d'impôt sur les PME.
D'une part, une modulation du taux du CIR selon la taille des entreprises , en vue de privilégier les PME, pourrait être envisagée. En vue de garantir un accès effectif des PME au CIR, une part significative du CIR devrait leur être réservée .
D'autre part, la mission propose de renforcer les logiques coopératives entre grands groupes et PME en matière de recherche et développement . Il peut être observé à cet égard que le CIR encourage déjà la collaboration entre grands groupes et PME d'une part, et entreprises et organismes publiques de recherche d'autre part, dans la mesure où les dépenses sous-traitées à certains organismes publics ou privés (agréés à cet effet) peuvent entrer dans l'assiette du CIR dans la limite d'un plafond de 12 millions d'euros pour les entités publiques et de 10 millions d'euros pour les entités privées. Une augmentation de ces plafonds permettrait certainement de consolider l'intérêt financier des logiques de rapprochement.
Par ailleurs, la mission propose la mise en place d' une véritable stratégie nationale d'évaluation du CIR . Elle viserait à contrôler toutes les implications du crédit d'impôt, qu'il s'agisse de son efficacité économique pour les entreprises, de son impact sur l'attractivité du territoire national, ou, surtout, de sa contribution au dynamisme de nos secteurs industriels . Cette stratégie d'évaluation, qui se conjuguerait avec une vigilance accrue en matière de lutte contre la fraude et les abus 174 ( * ) , permettrait d'apprécier rigoureusement le retour de chacune des composantes du crédit d'impôt recherche. À ce sujet, l'efficacité, en termes d'effets incitatifs, de la tranche de crédit d'impôt au taux de 5 % dont bénéficient la fraction de dépenses de R&D des entreprises qui dépassent 100 millions d'euros est incertaine, alors même que son coût s'est élevé à 588 millions d'euros en 2009. La réflexion à ce niveau doit donc se poursuivre, sachant que des pistes stimulantes ont été tracées dans le dernier rapport du Conseil des prélèvements obligatoires 175 ( * ) et que le travail d'évaluation de l'Inspection générale des finances est appelé à être prolongé 176 ( * ) .
Enfin, la mission plaide pour un élargissement des dépenses éligibles au CIR vers l'aval du cycle de la R&D , le cas échéant en réservant une telle extension aux PME. Un tel aménagement du CIR s'apparenterait à l'instauration d'un « crédit d'impôt innovation ». Son taux devra être moindre que les 30 % du CIR dans la mesure où les contraintes budgétaires actuelles sont fortes et que les dépenses d'innovation hors R&D contribuent moins à engendrer d'effets externes liés à la diffusion des connaissances. Et il devra prévenir les effets d'aubaine qui ne manqueront d'accompagner sa mise en oeuvre.
Il nécessitera également d'établir une distinction nette entre la recherche et l'innovation. D'après le rapport final des « États généraux de l'industrie », l'assiette de cet outil fiscal serait distincte de celle du CIR, et serait constituée par « les dépenses de conception technique d'un nouveau produit ou service aboutissant à la réalisation du prototype, incluant le design qui est une forme d'innovation source d'importants gains de compétitivité. La définition précise de l'assiette, du taux et du champ d'application du crédit d'impôt innovation devrait être arrêtée en fonction de simulations et dans un cadre de concertation adapté ».
La mission remarque que la recherche se situe généralement clairement en amont du cycle de la production et que ses résultats présentent la particularité d'être incertains 177 ( * ) . À l'inverse, l'innovation vise pour sa part à produire ou à organiser l'entreprise en fonction de connaissances connues, même si ces dernières peuvent être tout particulièrement récentes et nouvelles.
* 160 Rapport d'information n° 391 (2003-2004).
* 161 « Le crédit d'impôt recherche à l'heure du bilan de la réforme de 2008 : des débuts encourageants, un rapport coût-efficacité perfectible », rapport d'information n° 493 (2009-2010).
* 162 Ce manuel, publié par l'OCDE, est une référence méthodologique internationale pour les études statistiques des activités de R&D.
* 163 Le taux du CIR est ainsi passé à 50 % et son plafond a été relevé jusqu'à 6,1 millions d'euros.
* 164 Il s'agissait de rendre cette aide fiscale à la fois plus compréhensible et plus attractive, les modalités de calcul de cette part étant complexes et surtout peu incitatives sur le long terme.
* 165 Sur de telles bases, la réforme ne peut faire que très peu de perdants à court terme et presque aucun au bout de plusieurs années. En effet, seules les entreprises faisant plus que doubler leurs dépenses de R&D peuvent être pénalisées par l'effet cumulé de la suppression de la part « en accroissement » et du triplement de la part « en volume ». Or un tel rythme de progression n'est pas réaliste à moyen et long terme.
* 166 De ce fait, même à taux réduit, tout investissement des entreprises en R&D sur le sol français peut bénéficier d'un soutien fiscal. L'incitation existe donc toujours, y compris pour les grands groupes les plus actifs en matière de recherche, qui dépassaient parfois les anciens plafonds.
* 167 Le CIR est imputé sur l'impôt dû par le contribuable (impôt sur le revenu ou impôt sur les sociétés) au titre de l'année au cours de laquelle les dépenses de recherche prises en compte pour le calcul du crédit d'impôt ont été exposées. L'excédent de crédit d'impôt constitue au profit de l'entreprise une créance sur l'État d'égal montant. Cette créance est utilisée pour le paiement de l'impôt sur le revenu dû au titre des trois années suivant celle au titre de laquelle elle est constatée puis, s'il y a lieu, la fraction non utilisée est remboursée à l'expiration de cette période. En d'autres termes, si l'entreprise ne peut imputer le CIR sur son impôt, le reliquat ne lui est remboursé qu'au bout de 4 ans.
* 168 Le forfait pour dépenses de fonctionnement a été réduit de 75 à 50 % des dépenses de personnel mais son assiette est étendue aux amortissements réalisés au titre d'immobilisations affectées à des recherches, à hauteur de 75 % de leur montant ; les dépenses de sous-traitance auprès d'organismes de recherche privés ou d'experts agréés sont désormais retenues dans la limite de trois fois le montant total des autres dépenses de recherche ouvrant droit au CIR ; enfin, les rémunérations versées à des tiers au titre de prestations de conseil pour l'octroi du bénéfice du CIR sont déduites de l'assiette à concurrence de leur montant total si elles sont proportionnelles au montant du CIR et, pour les autres sommes, à hauteur du montant le plus élevé entre 15 000 euros hors taxes et 5 % du montant total des dépenses de recherche éligibles minoré des subventions publiques reçues.
* 169 Pour l'examen de ces demandes, l'administration fiscale peut solliciter l'avis des services du ministère de l'enseignement supérieur et de la recherche (MESR) ou d'Oséo lorsque l'appréciation du caractère scientifique et technique du projet de dépenses de recherche présenté par l'entreprise le nécessite. Dans ces conditions, l'avis est notifié au contribuable et à l'administration des impôts.
* 170 Rapport au Parlement sur le crédit d'impôt recherche, mars 2010.
* 171 Ces chiffres doivent être interprétés avec prudence, tant du fait de la présence de la ligne « non renseignés » (13,7 % des entreprises déclarantes) que du fait de la prise en compte des sociétés non indépendantes d'un point de vue fiscal ; ces dernières perçoivent plus des deux tiers du crédit d'impôt, sans que l'on puisse dire si les groupes ou les maisons-mères sont « grandes » ou non. De manière générale, il ne semble pas, toutefois, que le CIR ait été orienté massivement vers les plus grandes entreprises après l'entrée en vigueur de la réforme de 2008.
* 172 En effet, si le CIR était plafonné à 30 millions d'euros, ces vingt bénéficiaires auraient perçu 600 millions d'euros.
* 173 Il est constaté que, pour de nombreux groupes fiscalement intégrés, ce sont des structures du type « holding » qui perçoivent le CIR de l'ensemble de leurs filiales.
* 174 Il s'agirait ainsi de s'assurer que les montages d'optimisation fiscale réalisés par certaines entreprises ne conduisent pas à gonfler exagérément les sommes perçues au titre du crédit d'impôt.
* 175 Rapport du Conseil des prélèvements obligatoires « Entreprises et "niches" fiscales et sociales. Des dispositifs dérogatoires nombreux », octobre 2010, pp.303 à 306.
* 176 « Mission d'évaluation sur le crédit d'impôt recherche », rapport n° 2010-M-035-02 de l'Inspection générale des finances, septembre 2010.
* 177 Pour reprendre les termes figurant dans le manuel de Frascati publié par l'OCDE, qui constitue une référence internationale : « le critère fondamental permettant de distinguer la R&D des activités connexes est l'existence, au titre de la R&D, d'un élément de nouveauté non négligeable et la dissipation d'une incertitude scientifique et/ou technologique, autrement dit lorsque la solution d'un problème n'apparaît pas évidente à quelqu'un qui est parfaitement au fait de l'ensemble des connaissances et techniques de base couramment utilisées dans le secteur considéré ».