II. LA POLITIQUE DE SÉCURITÉ ET DE DÉFENSE DE LA FRANCE VIS-À-VIS DE L'AFRIQUE
A. L'AFRIQUE, L'ARC DE CRISE ET LES FORCES FRANÇAISES
L'arc de crise, tel qu'il est défini dans le Livre blanc de 2008, s'étend de l'Atlantique à l'océan Indien, de la Mauritanie au Pakistan en recouvrant notamment toute la zone sahélienne, de la Mauritanie jusqu'à la Somalie.
L'Afrique subsaharienne y occupe une position particulière. Les évènements récents au Niger, en Mauritanie et au Mali justifient la pertinence de cette définition. La zone sahélienne est évidemment une zone où le terrorisme islamique cherche à se développer et où la France en particulier est menacée dans ses ressortissants et dans ses intérêts.
Le Livre blanc souligne que la France et l'Europe ne peuvent se désintéresser du continent qui leur est le plus proche. L'Afrique concentre une très grande partie des conflits et zones de tensions de notre monde. La majeure partie de la bande sahélienne, la République centrafricaine et la République démocratique du Congo constituent un ensemble que le Livre blanc désigne comme des « territoires où l'autorité régalienne est remise en cause », euphémisme pour parler de zones de non droit.
S'il souligne les atouts et le potentiel humain et économique de l'Afrique 12 ( * ) , le Livre blanc souligne aussi les fragilités et les incidences directes que les problèmes de l'Afrique peuvent avoir sur nos intérêts. Il s'agit en particulier de l'immigration clandestine, de la radicalisation religieuse, de l'implantation des groupes terroristes, des réseaux criminels, les trafics divers (drogues, armes etc.) des réseaux de prolifération, du blanchiment d'argent ainsi que des risques sanitaires.
« La bande sahélienne, de l'Atlantique à la Somalie, apparaît comme le lieu géométrique de ces menaces imbriquées et, à ce titre, appelle une vigilance et un investissement spécifique de la durée. »
Ces fragilités comme ces atouts nécessitent une action résolue pour faire progresser la paix et la sécurité en Afrique, condition évidemment essentielle du développement et de la croissance économiques.
Pour atteindre cet objectif de vigilance dans la durée, il était nécessaire de procéder à une reconfiguration de nos moyens militaires et de renouveler les bases juridiques de notre présence en renégociant nos accords de défense. C'est ce qui ressort clairement du discours du Président de la République au Cap.
1. Adapter notre dispositif militaire en Afrique
Notre présence militaire en Afrique prend diverses formes qu'il faut appréhender globalement pour donner une juste idée de nos capacités d'intervention et d'appui à la stabilité du continent.
Il convient donc de distinguer :
• Les forces prépositionnées ;
• Les forces de souveraineté ;
• Les forces engagées par un accord bilatéral ;
• La participation de forces françaises à des opérations internationales, en particulier de l'Union européenne.
La carte ci-dessous permet de visualiser l'importance du dispositif militaire entretenu par la France sur le continent africain. D'un point de vue géostratégique, le choix des implantations est particulièrement important pour contribuer à l'appui et à la montée en puissance des moyens de sécurité collective et régionale des Africains et à lutter contre les diverses atteintes à la sécurité qui menacent le continent comme l'Europe et la France.
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Etat des forces françaises en Afrique en 2010 Forces temporaires • 930 hommes en Côte d'Ivoire (opération Licorne) • 945 hommes au Tchad (opération Épervier) • 230 hommes en République centrafricaine (BOALI) Forces sous mandat international • 1 500 hommes au Liban (FINUL) • 190 hommes dans le Golfe de Guinée (Bâtiment CORYMBE) • 170 hommes dans le Golfe d'Aden (ATALANTA) : 2 frégates et 15 équipes de protection embarquées • 18 hommes en République centrafricaine (MINURCAT) • 30 hommes en République démocratique du Congo (MONUC) • 23 hommes en Côte d'Ivoire (ONUCI) Forces de présence • 2 900 hommes à Djibouti avec 10 avions de combat Mirage 2000, 1 avion de transport C-160 Transall et une dizaine d'hélicoptères. Paris a annoncé le renforcement du dispositif militaire à Djibouti en juin 2008, entre autres en envoyant des avions de patrouille maritime Atlantique-2 et des Mirage pour surveiller les frontières, ainsi qu'une force navale. Depuis le 1 er janvier 2009, la base de Djibouti est soutenue par le groupement de soutien de la base de défense expérimentale de Djibouti. • 1 150 hommes au Sénégal, plus 60 civils de l'administration de la Défense et 400 Sénégalais (avant conclusion de l'accord en cours de négociation) • 900 hommes au Gabon • 500 hommes aux Émirats arabes unis dans la base française d'Abu Dhabi inaugurée le 27 mai 2009. Ils sont repartis entre une base aérienne à al-Dhafra, une base navale dans le port de Mina Zayed et une base terrestre, installée dans le camp émirati de Zayed. Forces de souveraineté 1 460 hommes sur l'île de la Réunion et à Mayotte, plus 1 150 gendarmes. |
Les effectifs des forces françaises en Afrique ont été divisés par deux entre 1960 et 1980, passant de 30 000 hommes à 15 000. Cette décrue s'est accentuée de 1995 à aujourd'hui en suivant l'évolution de la professionnalisation de nos armées. Ils atteignent aujourd'hui, toutes forces confondues, moins de 10 000 hommes. Le coût humain et financier de ce déploiement représente un peu moins de 800 millions d'euros par an.
Si l'on s'en tient aux seules forces de présence 13 ( * ) , elles représentent 5 400 hommes pour un coût annuel de 540 millions d'euros. Ces forces permettent :
• d'assurer la prévention, la protection et l'évacuation éventuelle des ressortissants français 14 ( * ) établis dans les différents pays africains ;
• de contribuer à la préservation des espaces essentiels à l'activité économique et à la liberté des échanges ;
• de participer à la réalisation des engagements internationaux de la France dans les cadres européen et onusien ;
• de participer activement, à travers les actions de coopération, à la mise en place de forces africaines autonomes, dans un cadre régional comme dans le cadre de l'union africaine (forces en attente).
La priorité sera donnée à la coopération et à l'instruction au bénéfice des armées des pays hôtes, pour contribuer à leurs efforts concernant la mise en place de leurs propres capacités de réponse aux crises, et participer aux opérations de maintien de la paix de nos partenaires de l'Union africaine et les organisations sous régionales. En 30 ans, 51 opérations ont été conduites par les forces françaises prépositionnées.
L'évolution de notre présence impliquait une concentration de nos moyens relevée par le Livre blanc : « notre dispositif devra comprendre, à terme, une présence sur la façade atlantique du continent africain, une sur sa façade orientale, un ou deux points d'appui dans le golfe Arabo-Persique et un dans l'océan Indien. »
Les deux points d'appui qui seront maintenus sont le Gabon à l'Ouest et Djibouti à l'Est, c'est-à-dire, comme le souligne le Livre blanc « là où elle est souhaitée ».
S'agissant du Sénégal, une cérémonie de restitution symbolique des emprises occupées par les forces françaises a eu lieu au camp Bel Air le 9 juin 2010. En accord avec les autorités sénégalaises, la France ne conservera à Dakar qu'un simple « pôle opérationnel de coopération à vocation régionale », fort d'environ 300 militaires. Une nouvelle affectation, vraisemblablement immobilière, sera donnée à l'emprise du camp Bel Air.
Les bases permanentes françaises en Afrique offrent :
• des points d'appui du soutien français à l'architecture africaine de paix et de sécurité ;
• des capacités prépositionnées à proximité des zones d'intérêt et des forces projetées en complément depuis la métropole ;
• une capacité d'action qui procure des facilités logistiques (ex Djibouti pour Atalanta), qui donne souplesse et réactivité et qui contribue à l'autonomie stratégique de notre pays.
Le dispositif en Afrique est complété par les forces stationnées au Tchad dans le cadre de l'opération Epervier qui reste en place après la fin de l'opération EUFOR menée sous la responsabilité de l'Union européenne. Des effectifs des forces françaises participent également à un certain nombre d'opérations menées sous l'égide de l'ONU comme de l'Union européenne (Corymbe, Licorne en RCI, Boali en RCA et Atalanta).
Par ailleurs, le dispositif français s'étend vers l'est avec l'implantation récente de nos forces aux Emirats Arabes Unis, à Abou Dhabi dont les missions sont plus tournées vers la sécurisation des voies maritimes et la menace de prolifération nucléaire en Iran.
Enfin, les forces de souveraineté basées à la Réunion et aux Maldives participent de l'ensemble du déploiement français dans la zone.
Le dispositif s'est par ailleurs adapté, depuis 2007, à l'organisation du continent en sous-régions.
Il s'adosse aux quatre organisations régionales africaines :
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Forces françaises du Cap Vert (FFCV) |
Communauté économique des Etats de l'Afrique de l'Ouest (CEDEAO) : Bénin, Burkina Faso, Cap-Vert, Côte d'Ivoire, Gambie, Ghana, Guinée, Guinée-Bissau, Liberia, Mali, Niger, Nigeria, Sénégal, Sierra Leone, Togo |
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Forces françaises au Gabon (FFG) |
Communauté économique des Etats de l'Afrique centrale (CEEAC) : Burundi, Cameroun, Centrafrique, Congo Brazzaville, Gabon, Guinée Equatoriale, République Démocratique du Congo, Rwanda, Sao Tomé et Principe, Tchad, Angola |
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Forces françaises à Djibouti (FFDJ) |
Intergovernmental authority for development IGAD - EASBRIG : Djibouti, Ethiopie, Kenya, Somalie, Soudan et Ouganda |
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Forces armées de la zone sud de l'océan Indien (FAZSOI) |
Southern African Development Community (SADC) : Afrique du Sud, Angola, Botswana, Lesotho, Madagascar, Malawi, Maurice, Mozambique, Namibie, République démocratique du Congo, Swaziland, Tanzanie, Zambie, Zimbabwe |
Il est constitué de trois commandements interarmées (COMIA) africains, complétés par les FAZSOI, pour al zone SADC.
2. Renouveler nos accords de défense
Correspondant à une période historique bien déterminée, les accords de défense bilatéraux existants entre la France, le Cameroun, la République Centrafricaine, les Comores, la Côte d'Ivoire, Djibouti, le Gabon, le Koweït, le Sénégal et le Togo au sortir de la période coloniale appartiennent au passé. Certains d'entre eux contenaient des clauses secrètes sur des possibilités d'intervention des forces armées françaises en vue du maintien de l'ordre intérieur dans certains pays.
Le Livre blanc sur la sécurité et la défense reprend les orientations du discours du Cap sur les accords de défense 15 ( * ) : transparence, absence de clauses secrètes, publication et approbation par les parlements de chaque État partie.
Surtout, comme le montre l'exposé des projets d'accord instituant un partenariat de défense entre la France et divers pays africains, l'objectif principal de la coopération est désormais, à côté de la fonction traditionnelle de formation des cadres des armées nationales, d'aider l'Afrique à mettre sur pied son propre système de sécurité collective.
De plus, ces accords comportent une dimension multilatérale prévoyant l'association au partenariat de défense d'autres pays africains ou européens, ainsi que les institutions de l'Union européenne et de l'Union africaine et les ensembles sous régionaux de cette dernière. Les systèmes de sécurité collective de l'ONU et de l'Union africaine sont pris en compte ainsi que le partenariat stratégique Afrique-Union européenne défini à Lisbonne en 2007.
Enfin, la référence au respect de la souveraineté, de l'indépendance de l'intégrité territoriale des partenaires vient manifester la volonté de non-ingérence dans les affaires intérieures des Etats concernés. 16 ( * )
La renégociation des accords de défense a débuté dès le mois de mars 2008. Lors de l'audition de M. Hervé Morin, ministre de la défense, devant la commission, le 10 février 2010, il avait indiqué que : « Conformément aux engagements pris, l'ensemble de ces accords sera envoyé au Parlement. Dans le cadre de ses renégociations, les pays africains, qui sont en position de partenaire, avancent leurs exigences propres. La politique française veut que la France soit un contributeur majeur du système de sécurité collective des Africains. La France est en effet un des rares pays à avoir encore une envergure continentale. Elle est un véritable interlocuteur des quatre régions subsahariennes. »
S'agissant de la participation des parlements à l'élaboration de la politique africaine de la France, le Livre blanc prévoit une information régulière sur les accords existants et, à l'avenir, une information sera donnée sur la conclusion de nouveaux accords éventuels.
3. Une nouvelle coopération de défense
La politique de sécurité et de défense vis-à-vis de l'Afrique résulte naturellement de la définition et de l'évolution de la politique africaine de la France. Elle a donc connu une période charnière des années 90. En effet, avant 1990 l'Afrique a été le champ clos des affrontements Est-Ouest et la France bénéficiait d'une grande marge de manoeuvre de la part de ses alliés pour contrer les initiatives soviétiques sur le continent.
Pour la France, la décennie 1990 - 2000 a été marquée par un certain nombre d'épreuves dont le véritable déchirement qu'ont constitué les événements génocidaires au Rwanda en 1994, qui a mis en évidence les risques d'instrumentalisation d'un engagement strictement bilatéral. Cette décennie a également été marquée par la professionnalisation des armées françaises et un nouveau Livre blanc.
De cette prise de recul est né le tournant multilatéral de la politique de sécurité de la France en Afrique, étant entendu que cet élargissement implique nécessairement des objectifs globaux.
Le véritable tournant de la coopération militaire se situe le 3 mars 1998 lorsque le Conseil de défense définit les nouvelles orientations de notre coopération militaire en Afrique. Elles reposent sur un renouvellement de la doctrine qui s'appuie sur de grands principes :
• des interventions militaires bilatérales en principe limitées à la sécurité des ressortissants français,
• une présence permanente réduite,
• une multilatéralisation avec l'Europe et l'ONU,
• l'appui aux forces africaines de sécurité (programme RECAMP) et le développement de la régionalisation qui s'appuie sur les écoles nationales à vocation régionales (ENVR).
S'agissant de la coopération, on distingue la coopération structurelle conduite par la Direction de la coopération de sécurité et de défense du Ministère des Affaires étrangères (DCSD) et la coopération opérationnelle conduite par l'EMA, les différentes armes pour le Ministère de la défense, la Gendarmerie et le SCTIP pour le ministère de l'intérieur.
a) La coopération structurelle : composante de l'action diplomatique de la France
La direction de la coopération de sécurité et de défense est chargée de l'étude, de l'élaboration et de la mise en oeuvre des actions de coopération structurelle, dans les domaines à haute teneur politique : formation, séminaires de haut niveau, conseil/expertise, soutien aux exportations d'armement, équipements par aide directe, suivi des accords de coopération et de défense et gestion des demandes d'escales et de survol.
La coopération de sécurité et de défense vise aujourd'hui à garantir la stabilité des pays partenaires, condition essentielle de leur développement, tout en soutenant l'extension de l'influence française dans le monde. Elle s'efforce entre autres :
• de favoriser la préservation de l'État de droit, des libertés individuelles et des droits de l'homme ;
• d'optimiser les structures, l'outil de défense et de sécurité ;
• de privilégier la réflexion et l'action en commun pour optimiser l'emploi des structures de défense et de sécurité ;
• de promouvoir le modèle de défense et de sécurité français :
• de soutenir les exportations d'équipements militaires français ;
• d'assurer l'enseignement du français en milieu militaire. 17 ( * )
Avec un budget de 92,5 millions d'euros avant réserve légale en 2009 (programme 105), la DCSD assure la gestion de 248 projets de coopération de défense (gendarmerie comprise) dans 125 pays, déploie 327 coopérants militaires dans 45 pays, organise 261 missions de courte durée, et forme près de 2 400 stagiaires, en France et dans son réseau d'écoles nationales à vocation régionale (ENVR). Elle a touché, au total, au travers de ces différentes actions, plus de 40 000 auditeurs et stagiaires. De plus, en collaboration avec le SCTIP, elle a participé à la mise en place de programmes dans le domaine de la sécurité intérieure (police et sécurité civile).
En Afrique subsaharienne, les actions de la DCSD en matière de défense ont porté pour l'essentiel sur la coopération de soutien à l'architecture de paix et de sécurité africaine, au maintien de la paix, à la sécurité maritime, à la sécurité dans la bande sahélienne et à la sortie de crise. La DCSD se concentre sur des projets définis en partenariat, privilégiant autant que possible une approche régionale ou sous-régionale, au travers d'écoles et de centres de formation, dans le domaine du maintien de la paix, du renforcement de l'État de droit et de la sécurité intérieure. Cette coopération s'est ouverte aux pays anglophones et lusophones.
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Le réseau des ENVR en Afrique Les ENVR forment chaque année plus de 1 500 stagiaires en moyenne, dans des domaines aussi variés que les opérations de maintien de la paix, la sécurité intérieure, la santé, le déminage ou l'administration. Véritable force d'intégration régionale, elles sont devenues un élément clé de la politique de coopération française. Les 17 écoles du réseau implantées en Afrique sont :
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En 2010, un effort particulier a été fait sur la sécurité de la zone sahélienne (cession de moyens de renseignement et de mobilité et appui à la constitution d'unités d'intervention) et la sécurité maritime (golfe de Guinée, détroit de Bab-el-Mandeb et océan Indien). En matière de sécurité intérieure la priorité de notre coopération s'orientera vers la lutte contre le terrorisme au Sahel, contre la criminalité organisée transnationale, en particulier celles liées aux grands trafics de drogue et aux filières d'immigration clandestine.
Les enlèvements et les assassinats de nos concitoyens montrent le caractère dissymétrique de la lutte qui est menée et de la nécessité d'une approche globale.
Comme le soulignait le Président de la République au sommet Afrique--France de Nice, le 31 mai : « la stabilité est le préalable indispensable à toute politique de développement. Les nouvelles menaces apparaissent : piraterie, terrorisme, trafic de drogue. Elles fragilisent les Etats africains. »
Il convient de remarquer que cette coopération s'inscrit dans un contexte d'implication de plus en plus forte de l'Union européenne, y compris au niveau des financements.
b) La coopération opérationnelle
Elle repose sur le réseau des 26 attachés de défense installés en Afrique. Ils représentent le ministère de la défense dans son ensemble et sont les acteurs et les relais de son action internationale. Comme le soulignait le ministre de la défense, le 21 avril 2010, devant les futurs attachés de défense, en Afrique subsaharienne et dans le contexte actuel des négociations des accords de défense et de la réorganisation de nos forces, ils ont pour mission plus ponctuelle de réaffirmer la continuité de l'engagement français sur le continent.
Cette coopération est mise en oeuvre par les forces prépositionnées sous l'autorité des COMIA agissant régionalement en partenariat avec l'organisation sous-régionale compétente. Elle poursuit deux objectifs :
• participer à la préparation des unités africaines qui s'engagent dans des opérations de maintien de la paix ;
• contribuer à la montée en puissance de la force africaine en attente (FAA) de l'Union africaine.
c) Les moyens de la coopération militaire
Depuis le Conseil de défense de mai 2003, un mécanisme de concertation interministérielle a été mis en place pour mieux coordonner les efforts des deux ministères, de la DCSD et de l'EMA en matière de coopération. Il comprend notamment l'organisation de comités d'orientation stratégique au niveau des ministres et de comités de pilotage au niveau de la DCSD et de l'Etat-major des armées. En 2010 ces comités de pilotage ont été ouverts au ministère de l'intérieur.
La contribution financière française pour la coopération structurelle et opérationnelle en Afrique s'élève à environ 100 millions d'euros par an qui se répartissent en 60 millions d'euros pour la coopération structurelle et 40 millions pour la coopération opérationnelle. On ne peut que souligner la faiblesse relative de ces moyens au regard des enjeux et des tâches confiées.
Lors du sommet Afrique--France du 31 mai 2010 à Nice, le Président de la République a confirmé cet engagement pour les années 2010-2012. La déclaration finale du sommet indique en effet que « la France est convenue d'appuyer l'action de l'Union africaine et des organisations sous régionales dans la montée en puissance de leurs systèmes de sécurité collective, en particulier la force africaine en attente, et à la gestion des crises sur le continent, conformément à la charte des Nations unies et aux principes de la légalité internationale. À cet égard, il s'est engagé à consacrer 300 millions d'euros sur la période 2010--2012 pour soutenir les efforts des Etats africains et les organisations africaines sous régionale. La France s'est également engagée à former 12 000 militaires africains au profit des forces de maintien de la paix de l'Union africaine et de l'ONU sur la période 2010-2012. »
* 12 Voir le livre de Jean Michel Severino et Olivier Ray : « le temps de l'Afrique » (édition Odiel Jacob, mars 2010)
* 13 Les forces de présence participent à la politique de défense de la France. Outre leur évidente, et première, dimension « défense », elles s'inscrivent dans une perspective interministérielle (affaires étrangères, intérieur, culture, industrie). Elles constituent la composante défense de cette politique interministérielle mais également un outil des autres composantes par les actions menées au titre de la coopération ou de la sécurité.
* 14 26 opérations d'évacuation (RESEVAC), dont 1/3 par voie maritime et 2/3 par voie aérienne, ont eu lieu en Afrique et au Moyen-Orient depuis 1990.
* 15 Annexe 5 Les accords de défense dans le Livre Blanc sur la sécurité et la défense
* 16 Ces dispositions générales se retrouvent dans l'accord de défense avec le Gabon qui est encore en cours de procédure interministérielle. S'y ajoutent les dispositions spécifiques au stationnement des troupes françaises.
* 17 Site www.diplomatie.gouv.fr