B. HARMONISER LES RÈGLES RELATIVES AUX RELATIONS ENTRE LES RÉSERVISTES ET LEUR EMPLOYEUR
Si la mission préconise de maintenir une logique de métier, elle estime néanmoins nécessaire d'offrir aux employeurs des réservistes un cadre harmonisé pour ce qui concerne les règles de préavis et de durée des périodes de réserves.
Il est sans doute peu compréhensible pour les employeurs de penser que, si un de leur salarié est réserviste dans l'armée, il a le droit à 5 jours par an, mais que si ce même salarié exerce dans la réserve de la police, il a le droit à dix jours et que, dans les deux cas, les préavis pour le prévenir sont différents. 112 ( * )
C. RENFORCER LES RÉSERVES CIVILES
La mission a estimé que la tentation de recourir aux réserves militaires pour des missions civiles ou celle de fondre les réserves militaires dans une réserve commune de citoyens volontaires, vient en grande partie de la faiblesse des réserves civiles qu'il convient de renforcer.
1. Renforcer les réserves communales
En ce qui concerne la gestion des conséquences des catastrophes naturelles, la mission a déjà souligné la nécessité de développer plus avant les réserves communales.
Au regard du diagnostic établi, la mission préconise de travailler dans plusieurs directions.
a) Accélérer la mise en place de réserves de sécurité civile
La mission préconise en premier lieu la définition par le ministère de l'intérieur d'une politique en faveur du développement des réserves communales, avec des objectifs quantitatifs raisonnables, se concentrant sur les communes qui sont particulièrement exposées aux risques naturels et qui ont une taille critique pour leur permettre d'instaurer un dispositif viable.
La définition de cet objectif passe donc par une identification, parmi les communes concernées par le Plan communal de sauvegarde, de celles qui doivent faire l'objet d'une attention particulière. Les réserves communales de sécurité civile ont en effet vocation à être intégrées dans ce plan qui est le maillon local de l'organisation de la sécurité civile.
La mission estime souhaitable de renforcer les incitations financières de l'Etat à la mise en place du Plan communal de sauvegarde.
Elle estime anormal que seulement un dixième des communes concernées ait adopté un plan communal de sauvegarde. Comme l'a rappelé le retour d'expérience de la tempête Xynthia « Les observations faites dans les quatre départements visités ont permis de constater le très faible nombre de plans communaux de sauvegarde en vigueur » 113 ( * ) . Elle estime nécessaire que, dans un contexte de multiplication des phénomènes climatiques extrêmes, les pouvoirs publics aident les communes à mettre en place ces plans dans le cadre de la politique de prévention des risques naturels. Car l'absence de plan communal de sauvegarde signifie l'absence de mesures de prévention, de dispositions de regroupement des familles, mais aussi l'absence d'organisation d'une réserve susceptible de venir aider les victimes.
La mission préconise en outre d'obliger les plans communaux de sauvegarde à prévoir un volet concernant les réserves communales de sécurité civile.
Au-delà des incitations financières à la création de réserves communales, la mission souhaite que les pouvoirs publics relancent et accompagnent la mise en place des réserves communales dans les communes dont des risques importants présentent un caractère de forte probabilité et de récurrence, par des actions d'information, de formation en liaison avec les acteurs de la protection civile.
La mission recommande que les préfets soient invités à encourager fortement l'élaboration de plans intercommunaux de sauvegarde, comportant la création de réserves de sécurité civile surtout dans les secteurs où les structures intercommunales correspondent manifestement à l'échelle des territoires à risque important.
Cette incitation devrait être inscrite dans les tâches prioritaires des sous-préfets d'arrondissement, voire, lorsque cela est jugé opportun, être confiée à un sous-préfet chargé de cette mission pour l'ensemble du département.
Elle souhaite que soit donnée aux sous-préfets d'arrondissement une vocation d'animation, de conseil et de soutien des réserves communales et d'accompagnement de leur mise en place, avec l'appui des services interministériels de défense et de protection civile et des directions départementales interministérielles de la protection des populations.
Elle préconise que les préfets de zone de défense recensent les réserves communales et jouent un rôle de coordination des efforts de l'Etat en faveur des réserves communales.
Elle préconise en conséquence que les textes régissant les réserves de sécurité civile permettent aux préfets de coordonner le développement équilibré et cohérent de ces réserves et de les prendre en compte dans les plans départementaux d'organisation de la réponse de sécurité civile.
La mission estime qu'il convient de dépasser les éventuels enjeux de concurrences entre les différents acteurs de la protection civile pour trouver des formules souples qui permettent de mettre en place des réserves communales, en liaison, selon les cas, avec les services départementaux d'incendie et de secours, les associations de protection civile ou les comités communaux feux de forêt.
b) Étendre le champ d'intervention des réserves de sécurité civile
La mission propose de revenir sur la possibilité de créer des réserves départementales de sécurité civile.
Cette possibilité était initialement prévue par le projet de loi de modernisation de la sécurité civile, présenté par M. Nicolas Sarkozy, alors ministre de l'intérieur. Le projet de loi prévoyait en effet que « La réserve départementale de sécurité civile est instituée sur décision du conseil d'administration du service départemental d'incendie et de secours. Elle est gérée par le service départemental d'incendie et de secours. »
Elle propose également que les réserves communales soient autorisées à participer à des actions au-delà des limites de la commune. Dans le cas de catastrophe naturelle, il importe de prévoir qu'une commune puisse mettre à disposition d'une autre commune sa réserve de sécurité civile au titre de la solidarité quitte à ce que cette prestation fasse l'objet d'un remboursement. Cette mesure permettra de renforcer les effectifs mobilisés, mais également d'accroître l'entraînement et l'activité de chaque réserve.
c) Rémunérer les réservistes communaux
La mission estime que la professionnalisation des réserves communales passe par la rémunération de ses membres . Les réservistes communaux sont, parmi toutes les autres réserves, les seuls à être bénévoles. Cette rémunération pourrait être de faible niveau, mais elle doit valoriser le service rendu à la communauté et consacrer l'utilité de ce dispositif. La mission estime qu'il y a un lien entre le fait que les réserves communales soient les moins développées des réserves, et qu'elles soient les seules qui ne rémunèrent pas leurs membres. La rémunération aurait pour intérêt de favoriser les vocations mais aussi de valoriser le rôle de ces réserves.
d) Renforcer les possibilités de formation et d'entraînement
La professionnalisation des réserves doit enfin aller de pair avec un renforcement des possibilités de formation et des entraînements, en lien avec les services départementaux d'incendie et de secours et les services de l'Etat. La mission l'a constaté, le fait que les réserves communales soient dédiées exclusivement aux interventions en situation de crise peut-être démotivante, les réservistes étant placés en situation d'attente d'une hypothétique catastrophe, sans pouvoir avoir une activité régulière au titre de la réserve, comme le font les réservistes militaires, gendarmes ou policiers.
Il faut certes trouver un équilibre afin ne pas dissuader les citoyens qui souhaiteraient s'engager par la mise en place d'un engagement trop lourd. Mais il serait souhaitable qu'appartenir à une réserve communale, d'une part, puisse donner le droit à des formations spécifiques délivrées par les SDIS ou les services de l'Etat et, d'autre part, implique des entraînements à échéance régulière, de sorte qu'en cas de crise, les réserves soient réellement opérationnelles.
La mission préconise enfin de faire évoluer le cadre juridique des réserves communales pour permettre la mise en place de réserves à deux niveaux : un premier niveau composé de fonctionnaires territoriaux en activité ou en retraite et un second niveau composé de citoyens motivés. Cette possibilité, surtout utile dans les communes importantes permettrait de structurer les réserves en faisant encadrer des groupes de réservistes par des anciens fonctionnaires territoriaux qui ont une bonne connaissance de la commune et de la gestion de crise.
* 112 Cf Pour plus de détails, voir l'annexe 2, page 304, la comparaison des réserves civiles et militaires
* 113 Tempête Xynthia, retour d'expérience, évaluation et propositions d'action établi par Philippe DUMAS Inspecteur général des finances, 2010 (Page 35)