2. Un budget contraint pour un coût global mal évalué
a) Un budget contraint
Les dépenses de la réserve opérationnelle qu'il est possible d'identifier sans ambiguïté sont les dépenses salariales.
En 2008, les crédits affectés à la réserve militaire au titre des rémunérations et charges sociales (RCS) hors pensions et en incluant la réserve de la gendarmerie ont atteint le montant de 123,16 millions d'euros, soit un montant identique à 2007. Sans la réserve de la gendarmerie, ce montant n'atteint plus que 77,01 millions d'euros.
Pour 2011, le projet de loi de finances prévoit 88,5 millions d'euros en rémunérations et charges sociales pour les réserves militaires hors gendarmerie.
De 2002 à 2008, les dépenses salariales hors pensions hors gendarmerie sont passées de 47 à 88 millions d'euros, ce qui correspond à la croissance de l'effectif des réservistes recrutés d'environ 20 000 à 32 000.
Dépenses de rémunérations et cotisations sociales de 2002 à 2005, hors gendarmerie
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en M€ |
2002 |
2003 |
2004 |
2005 |
|
Rémunération (chapitres 31-31, 31-32, 37-01 et 37-02 des globalisations) |
42,55 |
49,33 |
57,64 |
56,45 |
|
Estimation cotisations sociales (chapitre 33-90) |
4,47 |
5,25 |
6,11 |
6,34 |
|
Total général |
47,02 |
54,58 |
63,75 |
62,79 |
Source services payeurs : restitution ex post du fonds d'avance. S.G.A.-DAF
Dépenses de rémunérations et cotisations sociales de 2006 à 2010, hors gendarmerie
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en M€ |
2006 |
2007 |
2008 |
2009 |
2010 prévisions |
|
Total rémunération d'activité |
56,67 |
71,45 |
68,65 |
71,54 |
78,67 |
|
Estimation globale cotisations et contributions sociales |
6,79 |
8,70 |
8,36 |
8,02 |
9,66 |
|
Total rémunérations et charges sociales hors pensions |
63,46 |
80,15 |
77,01 |
79,56 |
88,33 |
|
Estimation contribution CAS |
38,50 |
49,66 |
50,86 |
48,54 |
53,00 |
|
Total général |
101,96 |
129,81 |
127,86 |
128,10 |
141,33 |
Source : S.G.A./DAF
Ce budget est toutefois resté très en deçà des prévisions en raison de plusieurs contraintes, ce qui explique la révision à la baisse des cibles.
Depuis l'exercice budgétaire de 2004, l'augmentation limitée à 15 millions d'euros du budget RCS de la réserve est à l'origine du cumul progressif de petits retards, devenus désormais plus significatifs. Ils correspondent à un décalage d'environ deux ans par rapport à la montée en puissance planifiée. Aussi, en 2008, ce décalage atteint 72 millions d'euros par rapport aux prévisions du plan ministériel (195,3 millions d'euros pour 2008, gendarmerie comprise).
Dans le cadre d'une enveloppe budgétaire parmi les trois variables qui peuvent être utilisées par les armées (le nombre de réservistes, leur durée d'activité et l'évolution de la pyramide des effectifs), le choix retenu jusqu'en 2007 a privilégié l'augmentation des effectifs compensée par l'effort de repyramidage et par le maintien de l'activité annuelle des réservistes à un niveau inférieur aux 25 jours jugés souhaitables.
Depuis lors, avec l'alourdissement de la contrainte budgétaire, la progression des effectifs de la réserve ralentit, situation qui devrait se prolonger jusqu'en 2012.
Ainsi, par anticipation, des mesures de modération ont été prises dès 2008 : réduction des cibles annuelles de recrutement ; ralentissement de la montée en puissance des jours d'activité (25 jours en moyenne en 2011 au lieu de 27 jours) ; accélération du repyramidage par diminution de la part des officiers et augmentation de celle des militaires du rang.
Enfin, l'écart entre le budget planifié et le budget inscrit en loi de finances est d'ailleurs de plus en plus important. Adossés aux crédits RCS, 29,7 millions d'euros de crédits de fonctionnement supplémentaires, comme en 2007, complètent la dotation dédiée à la réserve militaire, la portant à 152,85 millions d'euros en 2008. Cela ne représente que 50 % du budget qui avait été prévu 48 ( * ) .
Pour atteindre l'objectif 2015, un effort financier soutenu a été programmé.
Ainsi un budget réserve, hors gendarmerie de 75,9 millions d'euros figure dans la programmation budgétaire triennale des années 2009, 2010, 2011.
En outre, la réserve opérationnelle est évoquée dans le rapport annexé à la loi de programmation militaire 2009-2014 sans toutefois être budgétée.
Pour atteindre les objectifs fixés par le nouveau contrat, une augmentation de 3,5 % à compter de 2012 est nécessaire (87,1 millions d'euros en 2015). Il est à craindre que les exigences liées au rétablissement des comptes publics ne permettent pas d'atteindre ces prévisions budgétaires.
Évolution du budget des réserves, incluant les crédits RCS et les crédits de fonctionnement supplémentaires
Source : EMA
b) Une réserve dont le coût global n'est pas évalué
Au-delà des dépenses salariales et sociales, pour évaluer le coût global des réserves, il faut intégrer les coûts de gestion et de fonctionnement de la réserve.
Pour gérer ses volontaires, le ministère de la défense engage des moyens humains et matériels. Ces moyens ont un coût parmi lesquels il faut notamment compter les traitements des délégués aux réserves, de leurs collaborateurs, le coût de fonctionnement du conseil supérieur de la réserve militaire, du comité directeur de la réserve militaire, du comité de pilotage et le traitement de l'ensemble du personnel qui sur le terrain gère le quotidien des réserves.
La gestion d'une main-d'oeuvre intérimaire telle que la réserve qui effectue une succession de périodes courtes induit nécessairement des coûts proportionnellement plus élevés qu'une main-d'oeuvre permanente.
Le souci de bonne gestion voudrait qu'on puisse mesurer ces coûts et les mettre en regard des bénéfices du dispositif qui permet aux armées d'avoir des renforts ponctuels, d'entretenir un vivier éventuellement mobilisable et de maintenir au sein de la population un lien avec l'institution militaire.
Atteindre ces objectifs a naturellement un prix pour la collectivité et pour le budget de la défense qu'il convient d'apprécier par rapport à d'autres modes d'organisation, ne serait-ce que pour comprendre comment en améliorer l'efficience.
Or, il s'avère difficile de calculer les coûts complets car si les coûts globaux du ministère de la défense sont connus avec précision, il est plus compliqué de distinguer les coûts de l'active de ceux de la réserve. Néanmoins, la détermination des coûts totaux n'est pas impossible, comme l'ont souligné les observations de la Cour des comptes sur les crédits de la réserve militaire.
La cour souligne, à cet égard, que la connaissance des coûts complets apporterait des avantages décisifs en termes de maîtrise du format cible et de qualité de gestion des crédits de la réserve : En premier lieu, cette information améliorerait le processus de budgétisation et d'exécution subséquente par les gestionnaires. La pratique actuelle qui se polarise sur les seuls coûts salariaux conduit structurellement à des à-coups en gestion, parce que les coûts non salariaux ne sont pas de faible montant. Comme la réserve est une forme d'organisation des armées visant à être plus économe pour l'Etat, elle ne peut être correctement dimensionnée si ses coûts ne sont pas appréhendés avec précision. Le principe fondateur d'une armée avec réserve reste d'atteindre un effectif potentiel de militaires en dépensant une certaine somme, inférieure à celle nécessaire à solder la totalité de l'effectif à temps complet. Le choix entre l'entretien de troupes d'active, ou l'entretien de troupes de réserve, et l'équilibre entre ces deux types de militaires ne peut être rationnel qu'en connaissant, entre autres, la comparaison des coûts complets.
Les trois armées ont tenté, en 2006 et 2007, de retrouver ces coûts non salariaux. La diversité des méthodes suivies n'aboutit pas à des résultats similaires. Mais il ressort des deux estimations les plus approfondies (armée de terre et armée de l'air) que les dépenses non salariales peuvent ajouter entre 36 et 61 % de coûts. Le coût complet d'un réserviste, pension comprise, peut ainsi atteindre près de 200 euros par jour, alors que les budgets et les planifications tablent ordinairement sur un coût moitié moindre. Traduits dans les montants de l'exercice 2007, ces coûts non salariaux pourraient être compris entre 25 et 50 millions d'euros.
A ces coûts, il faut, selon la Cour des comptes, ajouter les dépenses fiscales en faveur de la réserve. Selon le dernier rapport de la Cour des comptes sur la réserve, l'exonération fiscale des rémunérations des réservistes dont la base légale est par ailleurs contestée par la Cour serait de l'ordre de quatre millions d'euros en 2007.
A cette dépense s'ajoute le coût du maintien du traitement des agents publics. Les lois et règlements disposent depuis 1999 que lorsqu'un agent public des trois fonctions publiques est réserviste opérationnel, son traitement continue d'être versé pendant son absence pour activité militaire par son employeur permanent. L'agent public perçoit donc son traitement normal en plus de la solde militaire qui lui revient en raison de son activité. Cette disposition occasionne une dépense publique que la cour estime à 19 millions d'euros, au maximum.
Il faudrait donc ajouter aux 123,16 millions d'euros de crédits affectés à la réserve militaire au titre des rémunérations et charges sociales, près de 50 millions d'euros de contribution au compte d'affectation spéciale des pensions, entre 25 et 50 millions d'euros de coûts non salariaux, 4 millions de dépense fiscale, et 19 millions liés au maintien du traitement des agents publics. Si on prend l'hypothèse médiane, 37 millions en matière de coûts non salariaux, le coût global est de 190 millions d'euros, ce qui représente plus du double de la somme votée chaque année au titre de la réserve.
Source : Sénat
et Cour des comptes
La méconnaissance des coûts complets empêche toute budgétisation exacte. Elle a pu conduire, en gestion, à des décisions de baisse des convocations de réservistes en cours d'année faute d'avoir prévu les dépenses non salariales qui étaient nécessitées par l'emploi du réserviste.
Elle ne permet pas non plus de réfléchir en pleine connaissance de cause au dimensionnement de la réserve par rapport à l'active ou par rapport au recours à des solutions alternatives comme par exemple des entreprises militaires et de sécurité privées, faute de précisions sur la différence des coûts par personnel ou par équivalent temps plein.
La mission estime que la difficulté à définir un format des réserves à partir d'un besoin bien identifié cumulé à l'absence d'estimation de leur coût réel rend le pilotage de la politique des réserves particulièrement difficile.
* 48 Rapport d'évaluation de l'état de la réserve militaire en 2008, page 13