B. UN FORMAT CALIBRÉ POUR LA GESTION DE CRISE MAIS UNE MONTÉE EN PUISSANCE FREINÉE PAR LES CONTRAINTES BUDGÉTAIRES
1. Un format formellement établi en fonction d'un scénario de crise
De 2002 à 2007, la montée en puissance du recrutement des réservistes opérationnels a nécessité un montant annuel croissant de crédits de rémunérations et charges sociales, hors pensions, passant de 47 millions d'euros en 2002 à 77 millions en 2008. L'évolution de ces crédits n'a cependant pas permis d'atteindre les objectifs fixés par les différentes lois de programmation, même si les effectifs de la réserve opérationnelle ont triplé depuis 1998.
a) Une montée en puissance rapide
La loi de programmation militaire pour les années 1997 à 2002, avait déterminé un nouveau format de 100 000 hommes à l'échéance de 2002 toutes armées comprises (50 000 hors gendarmerie).
A l'époque, cet objectif paraissait modeste comparé aux 500 000 réservistes du plan réserve 2000 adopté en 1992.
Au moment de la préparation de la loi de programmation militaire pour la période 2003-2008, la cible de 50 000 réservistes opérationnels hors gendarmerie en 2002 est apparue impossible à atteindre. À la fin de l'année 2002, seulement 20 510 réservistes étaient en effet sous contrat.
La loi de programmation 2003-2008 a reporté la cible de 50 000 agents à 2008 42 ( * ) avec une activité moyenne de vingt-sept jours par an et par réserviste.
En janvier 2004, le ministre de la défense a approuvé un document intitulé « Plan d'action pour la réserve militaire » qui substitue à la cible donnée par la loi de programmation pour 2003-2008 une troisième cible légèrement supérieure (54 050 réservistes opérationnels), mais à atteindre en 2012. Un objectif intermédiaire est fixé pour 2008 : 40 470 réservistes opérationnels, soit 75 % de la cible de 2012.
Par anticipation des restrictions budgétaires, des mesures ont été prises dès 2008 de réduction des cibles annuelles de recrutement, de ralentissement de la montée en puissance des jours d'activité (25 jours en moyenne en 2011 au lieu de 27 jours) et d'accélération du repyramidage par diminution de la part des officiers et augmentation de celle des militaires du rang.
Le 29 octobre 2009 a été fixé aux armées un nouveau calendrier de montée en puissance prévoyant, en 2015, un effectif de 40 500 réservistes (hors gendarmerie) ou de 80 500 (gendarmerie comprise) employés 25 jours par an en moyenne.
Évolution du format cible de la réserve militaire de 1996 et 2009 (hors gendarmerie)
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Date à laquelle la cible doit être atteinte |
2002 |
2008 |
2012 |
2015 |
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Cible en effectif |
100 000 |
50 000 |
54 050 |
40 000 |
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Cible en durée d'activité moyenne par an |
17 j/an |
27 j/an |
22j/an |
25 j/an |
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Cible en nombre de jours d'activité pas an |
850 000 |
1 350 000 |
1 189 100 |
1 000 000 |
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Date d'adoption de la cible |
1996 |
2003 |
2004 |
2009 |
Source : DRHMD
Le format de la réserve opérationnelle a plusieurs fois été réduit et l'échéance retardée sans que l'on comprenne à quelle logique ces évolutions répondent.
En 2009, il est décidé de diminuer le format des réserves militaires pour 2015 de 25 % par rapport à celui défini en 2003 pour 2008.
On pourrait penser que cette évolution résulte d'une estimation d'un besoin en renfort des armées qui devrait diminuer d'un quart de 2008 à 2015. Cette hypothèse n'est toutefois pas aisément compréhensible si on la rapproche de l'évolution des effectifs des armées.
En effet, la prise en compte des nouveaux contrats opérationnels assignés aux armées, d'une part, et l'effort de réduction des soutiens et de l'administration, d'autre part, conduira à ramener l'effectif global des armées de 271 000, civils et militaires, en 2008, à 225 000 en 2014-2015 soit une déflation de 20 % des effectifs.
La mission, lors de ses auditions, n'a pas entendu qu'il y ait une relation univoque entre les effectifs de l'active et celui de la réserve.
D'un côté, la professionnalisation des armées va dans le sens d'une réduction du personnel d'active chargé de gérer et d'encadrer les réservistes et d'une plus forte spécialisation des postes qui va à l'encontre de l'utilisation de réservistes forcément moins formés.
Comme l'a souligné général HAMET 43 ( * ) , délégué aux réserves opérationnelles de l'Armée de l'air, lors de son audition par la mission : « étant donné le contexte de réduction du format de l'armée d'active et des ses implantations, on réduit aussi les capacités d'accueil, de formation et d'encadrement des réservistes. Sans s'inscrire dans un processus homothétique, l'évolution du format de la réserve a un lien avec celle du format de l'active. »
Si, dans cette perspective, déflation des effectifs de l'active et de la réserve vont de pair, d'un autre côté, nombre de personnes auditionnées ont indiqué que la réduction des effectifs avait conduit les armées à réduire les postes dont l'utilité à temps plein n'était pas avérée pour les confier à des réservistes.
L'amiral Bernard Rogel, sous chef Opérations à l'état-major des armées, a ainsi indiqué à la mission que « la réduction du format des armées conduisait naturellement à se concentrer sur le coeur de métier et ne permettait plus d'engager à temps plein des experts dans certains domaines particuliers. Dans ce contexte, la réserve est une forme d'externalisation qui permet d'avoir à disposition des compétences très diverses pour des périodes allant de 1 à 2 mois. ». La diminution du format des armées irait alors dans le sens d'un accroissement des besoins en réservistes.
Quoi qu'il en soit, la mission a eu le sentiment que la définition du format correspondait avant tout à une estimation des cibles possibles compte tenu des capacités de recrutement et du budget, et non pas à une estimation des besoins.
La mission n'a pas eu connaissance de travaux intégrant une estimation approfondie des besoins qualitatifs et quantitatifs des armées aussi bien pour ses activités quotidiennes qu'en temps de crise.
Certes, le format adopté en 2009 correspond formellement à une réflexion sur un scénario d'engagement maximal évoqué précédemment avec un engagement majeur aux côtés de nos alliés (30 000 hommes, 70 avions), un besoin de garantir l'intégrité du territoire national nécessitant 10 000 hommes.
Mais le résultat de 40 000 réservistes pour 25 jours par an relève avant tout d'un scénario budgétaire : un surcoût identifié après ajout des cotisations sociales de 48,2 millions d'euros issus des retours catégoriels sur la LPM réserve, soit 15 millions d'euros et d'un abondement supplémentaire de 34 millions d'euros à financer sur 6 ans.
En 1994, le Livre blanc sur la défense soulignait que : « Hier, les réserves représentaient, dans le cadre de la mobilisation générale, le concept lointain de la Nation en armes, tel un ultime rempart contre une agression majeure. Demain, s'affirmera le rôle accru, dès le temps de crise, d'une réserve plus réduite, plus disponible, mieux instruite, accordant la priorité aux cadres volontaires, véritables professionnels à temps partiel...Dans ce cadre il revient désormais aux armées d'instruire et d'administrer les seuls personnels correspondant à leurs besoins... soit , au total, environ 450 000 à 500 000 hommes ».
Source : données du CRSM
En 2008, le dernier Livre blanc reprend les même termes : « La professionnalisation et les réductions de format des armées rendent plus que jamais nécessaire le franchissement d'un seuil dans la constitution d'une réserve, si nécessaire moins nombreuse, mais plus spécialisée, mieux formée et mieux intégrée dans le dispositif militaire » dont il est déduit un format de 40 000 hommes hors gendarmerie.
Entre ces deux dates, le format souhaité des réserves a changé de nombreuses fois sans que la mission comprenne les déterminants de ces changements.
La mission constate que les armées éprouvent des difficultés à déterminer le format adéquat des réserves. Cette situation résulte sans doute de la difficulté à formaliser de façon approfondie le besoin des armées en termes de renfort dans un contexte de profonde transformation de leur mode de fonctionnement.
Elle observe, en outre, que le format en termes d'effectifs n'est qu'un des paramètres à prendre en compte.
b) Un niveau d'activité ajusté en fonction des contraintes budgétaires
Dans le cadre d'une enveloppe budgétaire nécessairement limitée, trois variables peuvent, en effet, être utilisées par les armées : le nombre de réservistes, leur durée d'activité et l'évolution de la pyramide des effectifs.
Le choix retenu jusqu'en 2007 a privilégié l'augmentation des effectifs compensée par l'effort de repyramidage et par le maintien de l'activité annuelle des réservistes à un niveau inférieur aux 25 jours jugés souhaitables.
En 2009, l'activité réalisée représente une moyenne de 19,71 jours par réserviste, dont 21 jours pour les armées et les services rattachés, et 18,21 jours pour la gendarmerie.
En volume, cela représente 1 149 150 journées effectuées par le corps de réserve militaire.
Durée annuelle moyenne en jours d'activité réalisés, (y compris la gendarmerie)
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2002 |
2003 |
2004 |
2005 |
2006 |
2007 |
2008 |
2009 |
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Réalisée |
18,34 |
19,21 |
19,05 |
20,19 |
21,74 |
22,69 |
19,77 |
19,71 |
Source CSRM
Le tableau ci-dessus indique que, à l'exception de l'année 2004, la durée annuelle a augmenté chaque année pour stagner à partir de 2008. Elle a sensiblement moins augmenté que prévu dans les cibles. Le plan d'action ministériel prévoyait qu'elle s'accroisse de deux jours par an, à partir de 2004. Son rythme a été moitié moindre, avec un accroissement compris selon les années entre 0,95 et 1,55 jour par an. En 2009, la durée moyenne était ainsi de 19,7 jours au lieu de 27 prévus, soit un écart de 37 %.
Source : données du CSRM
L'évolution du nombre de jours effectués dans la réserve opérationnelle, qui synthétise l'évolution des effectifs et de la durée moyenne, montre une nette diminution ces deux dernières années de l'activité, qui laisse entrevoir de vraies difficultés à atteindre le seuil des 2 millions de jours qui correspondent au format des 40 000 réservistes pour les armées, 40 000 pour la gendarmerie à 25 jours par an.
Pour atteindre ces objectifs, il faudrait recruter chaque année 1 600 nouveaux réservistes et faire passer l'activité à 25 jours par an. En 2009, le nombre de réservistes a diminué de 1 800 et le nombre de jours a stagné à 21 jours.
Si cette tendance se poursuit, le seuil des 1,8 million de journées en 2015 sera hors de portée. Or ce seuil, qui correspond à 78 500 volontaires employés en moyenne 23,5 jours par an, est le seuil en dessous duquel les travaux sur le format des réserves estimaient qu'elles ne permettraient « ni une inscription dans la durée, ni une participation des armées et services aux tâches de soutien général et aux missions relevant du maintien du lien armées-nation » 44 ( * ) .
Il convient de s'interroger sur les causes de la diminution des recrutements depuis 2008. La mission comprend que les à-coups budgétaires sur le niveau de l'activité aient pu décourager certains réservistes, en particulier dans l'armée de terre.
Sans doute la réorganisation des bases de défense a-t-elle également un impact sur les recrutements et la fidélisation, nombre de réservistes étant dans une logique de proximité.
Il reste à faire la part de ces différents facteurs pour en tirer les conséquences et inverser la tendance.
c) Une composition qui s'est modifiée avec la fin du service militaire
La réserve a vu ces dernières années sa composition se modifier profondément en raison, d'une part, des efforts de repyramidage des gestionnaires des réserves en faveur des militaires du rang et, d'autre part, en raison de la fin du service national.
(1) Une surreprésentation des officiers en voie de diminution.
En 2009, les officiers représentaient 28 % des réservistes opérationnels, hors gendarmerie, contre 16 % dans les effectifs des armées d'active. Les sous-officiers constituaient 36,8 % des réservistes contre 46 % dans les effectifs des armées d'active et la part des militaires de rang s'élevait à 42 % 45 ( * ) des réservistes contre 38 % dans les armées d'active.
La composition des réserves entre les trois catégories d'officiers, de sous-officiers et de militaires du rang traduit traditionnellement une surreprésentation des officiers par rapport aux besoins des armées. Ainsi en 2002, les officiers représentaient 31 % des effectifs des réservistes, contre moins de 20 % dans les effectifs des armées d'active. Cette situation se traduisait naturellement par un coût moyen de la journée du réserviste excessif.
C'est pourquoi, dans les années récentes, un effort de repyramidage a été mis en oeuvre.
La part des militaires du rang a ainsi augmenté, passant de 28 % en 2002 à 42 % en 2009. La proportion des sous-officiers est passée de 41 % en 2002 à 36,8 % de l'effectif en 2009. Celle des officiers est passée de 31 % en 2002 à 20,8 % de l'effectif en 2009.
L'effort de repyramidage a atteint ces objectifs en 2009 grâce à la diminution des effectifs de 1 818 volontaires en 2009, qui a permis d'atteindre une répartition par grade plus comparable à celle de l'armée d'active, comme l'illustrent les graphiques suivants.
Source : CSRM
Source : Ministère de la défense
(2) Une augmentation de la part des réservistes issus directement de la société civile qui impose un effort accru de formation et de fidélisation
La fin du service militaire marque la fin d'une source de recrutement majeure de la réserve. Les anciens appelés constituaient en 2002 plus de la moitié des réservistes. C'est la fin d'un rendez-vous entre une classe d'âge et l'armée, c'est aussi la fin du recrutement de personnes ayant eu une formation de 10 ou 12 mois au sein des armées.
Ces réservistes ayant déjà passé une année sous les drapeaux sont progressivement remplacés par des réservistes issus directement de la société civile dont la proportion au sein de la réserve est passée entre 2003 et 2009 de moins de 10 % à plus de 35 % 46 ( * ) , la part des appelés du contingent poursuivant sa décroissance naturelle de 53 % à 26,4 %.
Dans ce contexte, la proportion des volontaires issus de l'armée d'active reste relativement stable entre 30 et 40 %. La proportion des réservistes sous ESR issus d'un volontariat dans les armées et formations rattachées s'élève à 4 %.
Source : MINDEF
Cette modification de sa composition constitue un défi important pour la réserve. Elle impose un surcroît de formation pour une population qui n'a parfois jamais eu d'activité militaire.
Le Général de division Guy CROUVIZIER, délégué aux réserves de la Gendarmerie nationale a ainsi souligné devant la mission que, si les réservistes de la gendarmerie avaient un taux d'activité relativement faible, cette situation devrait à l'avenir changer en raison de l'évolution des réservistes, composés de façon croissante de jeunes sans formation militaire initiale du fait de la fin de la conscription. Il a estimé qu'en conséquence, l'effort de formation devra être accru et a indiqué que, pour cette raison, et du fait des restrictions budgétaires, le choix en 2010 a été de réduire les effectifs à 24 000 pour augmenter la durée d'activité.
Elle impose également un effort particulier d'accompagnement et d'intégration pour des personnes qui découvrent les spécificités de la condition militaire.
L'étude sur les motifs de non-renouvellement des contrats ESR, effectuée en 2009 par le centre d'étude en sciences sociales de la défense (C2SD), a montré que les différences de perception et de comportement étaient assez fortes entre les réservistes anciens d'active et les réservistes issus de la société civile : « Les réservistes anciens d'active rencontrent moins de difficultés que les réservistes issus du civil, en termes de missions effectuées, d'intégration à l'unité d'affectation. De plus, ils semblent être moins touchés par le manque de suivi administratif » 47 ( * ) .
Cette étude constate que près de 70 % des réservistes mettant fin à leur contrat sont issus de la société civile et ont une ancienneté inférieure à 5 ans. Le fait que le non-renouvellement des ESR touche des personnes ayant une ancienneté inférieure à 5 ans souligne par ailleurs le défi en matière de formation auquel sont confrontés les gestionnaires des réserves.
Cinq années de réserves à raison d'une vingtaine de jours d'activité par an dont une proportion nécessairement réduite de formation -en moyenne seulement 15 % du temps est consacré à des actions de formation- signifient que ces personnes ont bénéficié, en tout et pour tout, au maximum, de quelques dizaines de jours de formation. Il y a là une différence très nette avec les anciens militaires d'active.
C'est sans doute une problématique qui existait auparavant et qui est en partie liée à l'âge des réservistes. En effet, une grande partie du recrutement se fait, à un âge assez jeune, avant que ces personnes ne fondent un foyer ou ne rentrent dans la vie active. D'ailleurs, ce phénomène touche également les forces d'active qui peinent à fidéliser leurs militaires du rang au-delà de 5-6 ans.
La conjonction de ces deux événements conduit une partie des volontaires à abandonner au bout de quelques années la réserve, qui est devenue une activité plus difficilement compatible avec leur vie familiale et professionnelle.
Cette situation, qui induit un fort « turnover » et donc un problème de qualification des réservistes, est accentuée par l'arrivée de volontaires qui n'ont jamais eu de contact avec des activités militaires et dont les difficultés d'intégration sont plus sensibles.
La mission estime que la modification de la composition de la réserve militaire est un défi majeur auquel est confrontée la réserve et qui impose de repenser les procédures de recrutement et de formation des réservistes.
* 42 Il s'agit d'une cible propre à la réserve hors gendarmerie. La gendarmerie n'était astreinte en 2008 qu'à une réserve de 32 000 réservistes, 64 % du contingent définitif de 50 000, prévu, lui, pour 2015 au plus tard. Ainsi, le ministère s'est vu fixer, pour la réserve totale, un objectif intermédiaire de 82 000 réservistes en 2008, et 100 000 en 2015.
* 43 Cf Audition du général HAMET, Délégué aux réserves opérationnelles de l'Armée de l'air le 7 avril 2010, annexe 1 page 270
* 44 Évolution de la réserve opérationnelle, rapport final du CEMA au secrétaire d'Etat à la défense et aux anciens combattants, 8 juillet 2009.
* 45 CSRM
* 46 Rapport d'évaluation de l'état de la réserve militaire en 2009, pages 6-7.
* 47 Centre d'Études en Sciences Sociales de la Défense, Étude sur les motifs de non renouvellement des contrats ESR. Juin 2009