Pour une réserve de sécurité nationale

N° 174

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 2010-2011

Enregistré à la Présidence du Sénat le 14 décembre 2010

RAPPORT D'INFORMATION

FAIT

au nom de la commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées (1) sur l' utilisation des réserves militaires et civiles en cas de crise majeure ,

Par M. Michel BOUTANT et Mme Joëlle GARRIAUD-MAYLAM,

Sénateurs.

(1) Cette commission est composée de : M. Josselin de Rohan , président ; MM. Jacques Blanc, Didier Boulaud, Jean-Louis Carrère, Jean-Pierre Chevènement, Robert del Picchia, Jean François-Poncet, Robert Hue, Joseph Kergueris , vice-présidents ; Mmes Monique Cerisier-ben Guiga, Joëlle Garriaud-Maylam, MM. André Trillard, André Vantomme, Mme Dominique Voynet , secrétaires ; MM. Jean-Etienne Antoinette, Robert Badinter, Jean-Michel Baylet, René Beaumont, Jean-Pierre Bel, Jacques Berthou, Jean Besson, Michel Billout, Didier Borotra, Michel Boutant, Christian Cambon, Marcel-Pierre Cléach, Raymond Couderc, Mme Michelle Demessine, M. André Dulait, Mmes Bernadette Dupont, Josette Durrieu, MM. Jean Faure, Jean-Paul Fournier, Mme Gisèle Gautier, M. Jacques Gautier, Mme Nathalie Goulet, MM. Jean-Noël Guérini, Michel Guerry, Robert Laufoaulu, Simon Loueckhote, Philippe Madrelle, Pierre Mauroy, Rachel Mazuir, Louis Mermaz, Mme Lucette Michaux-Chevry, MM. Jean Milhau, Charles Pasqua, Philippe Paul, Xavier Pintat, Bernard Piras, Christian Poncelet, Yves Pozzo di Borgo, Jean-Pierre Raffarin, Daniel Reiner, Roger Romani, Mme Catherine Tasca.

LES PRINCIPALES CONCLUSIONS DU RAPPORT

Objectif
Dans le prolongement des chantiers ouverts par le Livre blanc sur la défense et la sécurité nationale visant à améliorer la capacité de la France à répondre à des crises majeures, la commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées du Sénat s'est interrogée sur la contribution des réserves militaires et civiles à la gestion de ces crises. Dix ans après la réforme des réserves militaires, quelques années après l'émergence de réserves civiles, la commission a souhaité savoir dans quelle mesure les pouvoirs publics pourront s'appuyer sur les réserves militaires et civiles pour prolonger et amplifier la capacité de l'État à faire face à ces crises , à intervenir efficacement et à protéger la population. La France doit pouvoir faire face à plusieurs types de crise : des scénarios	purement militaires : un conflit régional impliquant une projection massive et des implications sur la sécurité intérieure, mais également des scénarios impliquant des actes terroristes majeurs, comme les attentats du 11 septembre 2001, ou encore une pandémie ou une catastrophe naturelle mettant en difficulté la continuité des services publics. Le point commun de ces crises est d'exiger la mobilisation de moyens exceptionnels et d'être susceptible de saturer, de façon ponctuelle ou durable, les capacités des forces d'active des armées, des services de sécurité et de secours mobilisés. Le point de départ de la réflexion a été un état des lieux des réserves actuelles, avec chacune les spécificités dues à leur métier et à leur place dans leur environnement administratif respectif.
Réserves militaires et réserves civiles
La mission a constaté que les réserves militaires sont aujourd'hui, de loin, les mieux organisées et les plus nombreuses. Forte de plus de 60 000 hommes, gendarmerie comprise, la réserve opérationnelle des armées est apparue comme une force bien intégrée aux armées, mais aussi comme un dispositif exigeant un souci constant de fidélisation. Dans une société qui demande un engagement accru des jeunes adultes dans leur vie professionnelle et dans leur vie familiale, l'engagement au profit de la communauté est aujourd'hui plus rare, plus difficile qu'hier. Les réserves, ce sont aussi des réserves civiles :	la réserve de la police nationale dont les modalités de fonctionnement et le statut semblent directement inspirés de ceux de la gendarmerie. Cette réserve comporte aujourd'hui 4 000 personnes pour plus de 100 000 journées d'activité. Avec l'adoption par le Parlement de la LOPSI II, cette réserve, aujourd'hui exclusivement composée d'anciens policiers, va s'ouvrir à la société civile à l'instar de la réserve militaire. la réserve sanitaire , composée, d'une part, d'une réserve d'intervention destinée aux opérations extérieures et, d'autre part, d'une réserve de renfort composée de professionnels de santé retraités et d'étudiants des filières médicales ou paramédicales. La mission a constaté que

cette réserve répondait à un besoin important des pouvoirs publics pour faire face à des crises sanitaires majeures, mais qu'elle était aujourd'hui très embryonnaire et semblait avoir encore du mal à s'imposer. les réserves communales de sécurité civile , créées à l'initiative des	conseils municipaux, composées de bénévoles non rémunérés, ont vocation à couvrir le champ de la protection civile. La mission regrette que ce dispositif connaisse des débuts extrêmement timides depuis sa création en 2004.
Un rôle accru en cas de crise majeure
En cas de crise majeure, quel serait le rôle des réserves ? Le premier constat est sans surprise. Dans les premières heures, dans les premiers jours d'une crise majeure, la réponse des pouvoirs publics repose d'abord sur les forces d'active. La France est un pays suffisamment bien doté en moyens pour que la gestion de ces crises soit, dans leurs premières heures, confiées à des professionnels à plein temps. La mission a cependant pu constater que les réserves militaires jouent un rôle important dans l'armement des états-majors interarmées de zone de défense et de sécurité qui constituent un maillon essentiel dans le processus de gestion interministérielle des crises. En cas de crise, ces états-majors sont, en effet, composés à 75 % de réservistes motivés et rapidement disponibles. Cette organisation permet à ces états-majors d'accroître en quelques heures leur taille pour faire face à l'ampleur de la crise. Au-delà de cet apport quantitatif, ces réservistes, recrutés localement, apportent aux états-majors leur connaissance du terrain, ce qui peut s'avérer essentiel dans une opération de secours. Ce mode d'organisation a fait ses preuves. On le retrouve, au niveau national, au Centre de planification et de conduite des opérations de l'état-major des armées Passée la période de montée en puissance des forces actives, les réservistes pourraient jouer, dans un deuxième temps , un rôle important pour s'inscrire dans la durée et permettre la relève des effectifs , soit en participant directement aux opérations, soit en remplaçant des militaires d'active dans le fonctionnement des affaires courantes. La mission estime qu'il s'agit là du principal intérêt des réserves : permettre aux forces d'active de tenir dans la durée. De ce point de vue, les réservistes seront d'autant	plus importants que le format des services de l'Etat se réduira. Une troisième phase « d'après crise » s'ouvre avec la fin des interventions d'urgence et des secours, dans laquelle il a semblé à la mission qu'il existait des besoins non satisfaits. L'expérience a montré, en particulier en matière de catastrophe naturelle, qu'une fois les secours intervenus, qu'une fois les pompiers partis, qu'une fois que les projecteurs des médias s'étaient détournés vers de nouveaux événements, de nombreuses opérations de déblayage et de soutien aux personnes étaient nécessaires, sans que ces tâches relèvent clairement du secours. Dans cette phase, la mission estime que les pouvoirs publics sont mal outillés. Les réserves communales de sécurité civile seraient, sans doute, utiles à ces tâches souvent prises en charge par des bénévoles peu structurés ou par des services communaux ou départementaux débordés. Mais leurs effectifs sont aujourd'hui trop limités et pas assez formés pour avoir un impact significatif. La mission a constaté que la contribution des réserves à la gestion des crises passées d'ampleur limitée avait été satisfaisante. Elle repose largement sur l'utilisation et la fidélisation d'un nombre restreint de réservistes particulièrement motivés, entraînés tout au long de l'année et disponibles. La mission s'est demandée si ce dispositif permettrait de faire face à une crise d'une ampleur beaucoup plus importante. Il lui a semblé qu'il y avait des raisons d'en douter. Premier constat : les effectifs annoncés sont avant tout théoriques. On présente souvent la réserve comme étant composée de 60 000 volontaires sous ESR qui peuvent être renforcés par 90 000 anciens militaires d'active assujettis aux obligations de disponibilité pendant les 5 ans qui suivent leur départ des armées : soit 150 000 hommes. La mission constate qu'en
disant cela, on occulte, d'une part, le fait que ces chiffres se recoupent et ne s'additionnent pas (une partie des réservistes sous ESR sont aussi des disponibles), d'autre part, que les disponibles n'ont de disponible que le nom dans la mesure où il n'y a ni suivi systématique des coordonnées des disponibles, ni plan d'emploi les concernant. Deuxième constat : la disponibilité réelle de l'ensemble des réservistes n'est pas vérifiée . La multiplication des filières, avec la réserve des armées, de la gendarmerie, de la police, fait craindre que les mêmes personnes soient recensées plusieurs fois. Après examen, il semble que le principal souci soit la disponibilité réelle de professionnels de la sécurité ou du secours, qui font également partie des réserves, notamment les pompiers et les policiers. Dans la réserve de la gendarmerie, une étude a permis, cette année, de recenser plus de 1 000 réservistes ayant, par ailleurs, une profession liée à la gestion de crise. Aujourd'hui, aucun dispositif d'identification ne permet de mesurer l'importance de ces deux types de double appartenance. Tout aussi importante semble être la question de la mobilisation de réservistes participant à des plans de continuité d'activité au sein d'opérateurs d'importance vitale, à EDF, à la SNCF ou à France Télécom. Troisième constat : la réactivité des réservistes en cas de crise, telle qu'elle est organisée par les textes, est insuffisante . Actuellement, le code de la défense prévoit que le réserviste militaire sous ESR	qui accomplit une mission pendant son temps de travail doit prévenir son employeur de son absence avec un préavis d'un mois. En outre, si les activités accomplies pendant le temps de travail dépassent cinq jours par année civile, l'employeur a la possibilité de refuser le départ de son salarié. La mission estime, dans ces conditions, que la réserve n'est pas aujourd'hui conçue et pensée comme un outil de réponse aux situations de crise. De plus, le recensement des régimes d'exception fait apparaître que le code de la défense ne comporte aucune disposition concernant la mobilisation des réservistes. Les seules dispositions qui la prévoient sont les dispositions du code de la défense datant de 1955 relatives à la mobilisation générale. Il s'agit là d'un état d'exception très attentatoire aux libertés publiques et qui apparaît peu conforme à l'esprit du temps. Quatrième constat : l'effort de planification relatif aux différents risques, effectué ces dernières années, n'a pas intégré les réservistes . En conséquence, il n'y a ni doctrine d'emploi des réservistes en cas de crise, ni exercice d'entraînement. A partir de ces constats, la mission propose des mesures concrètes pour fiabiliser le recours aux réserves militaires et civiles en cas de crise majeure.
Cinq séries de propositions
La première série de propositions devrait concerner le caractère opérationnel des réserves en cas de crise majeure. Mieux identifier les réservistes pour mieux gérer les engagements multiples et les compétences disponibles. Cette information passe par une meilleure identification des réservistes, au sein de chaque réserve, au moment du recrutement, par une amélioration du logiciel de gestion des réservistes et, sans doute, par un recoupement des fichiers des différentes réserves, au niveau des préfets de zone de défense. La création d'un dispositif de mobilisation des réserves en cas de crise	majeure. La mission estime nécessaire d'offrir la possibilité aux différents ministères de mobiliser de façon plus volontariste leurs réservistes si une crise majeure venait à survenir. C'est pourquoi le rapport est accompagné d'une proposition de loi qui prévoit une procédure exceptionnelle de mobilisation des réservistes en cas de crise, qui a été étudiée conjointement avec le Secrétariat général de la défense et de la sécurité nationale (SGDSN). Partant du constat que les dispositions actuelles du code de la défense ne sont pas adaptées, la mission a été amenée à élaborer un régime juridique d'exception temporaire, définissant, en cas de crise majeure, des
règles de mobilisation des réserves contraignantes. La proposition de loi ne modifie pas l'organisation des différentes réserves au quotidien, mais définit un régime spécifique aux cas de crise majeure, qui serait déclenché par le Premier ministre, par décret. Ce régime d'exception ne concernerait que les citoyens engagés dans les réserves militaires et civiles ainsi que les disponibles. Le décret définirait la durée du préavis et de la mobilisation dans la limite de trente jours. La convocation des réservistes relèverait de chaque ministère. Ce texte offre aux forces armées et aux administrations disposant de réserves civiles un régime juridique qui leur permet de mobiliser, en plus des forces actives immédiatement engagées dans la gestion de la crise, des forces de réserve, dans un délai plus rapide et pour une période plus longue que celle prévue dans le cadre des activités programmées des réservistes. Ce cadre juridique intitulé « le dispositif de réserve de sécurité nationale » vise ainsi à fiabiliser l'engagement de réservistes dans la gestion d'une crise majeure et à permettre leur intégration dans les différentes planifications de crise. La deuxième série de propositions concerne l'équilibre entre les réserves militaires et civiles. Le Livre blanc préconise la mise en place d'une gestion commune des réserves relevant de différents ministères, afin de répondre, de façon coordonnée, aux besoins liés à des crises aiguës sur le territoire national. La mission a estimé que cette idée d'une gestion interministérielle des réserves était contradictoire avec l'objectif d'intégration de ces réserves aux forces d'active dont ils relèvent. Modifier de façon conséquente le fonctionnement actuel des différentes réserves pourrait, en outre, les fragiliser et entraîner un effondrement des effectifs. Les réservistes sont à la fois attirés par un engagement volontaire, mais aussi par le métier spécifique de l'armée dans laquelle ils ont choisi de servir. La mission a, par ailleurs, constaté que la récente réforme de l'organisation des zones de défense avait permis des progrès importants en matière de coordination et de dialogue civilo-militaire.	Pour ces raisons, la mission n'a pas souhaité retenir la piste d'une gestion commune des réserves et a souhaité préserver leur autonomie de gestion. Il lui a cependant semblé utile d'harmoniser les règles de préavis et de durée d'activité opposables. Il lui paraît, en outre, important de renforcer les réserves civiles. Elle estime que la tentation de recourir aux réserves militaires pour des missions civiles ou celle de fondre les réserves dans une réserve commune de citoyens volontaires venait, en grande partie, de la faiblesse des réserves civiles, de création, il est vrai, plus récente. Elle observe que la réserve sanitaire peine à atteindre ses objectifs tout comme les réserves communales de sécurité qu'il convient de relancer. La mission considère qu'on ne dispose pas d'une réserve suffisante pour accompagner la montée en puissance d'un plan Pandémie, que ce soit sur le plan médical, ou sur le plan administratif. La France ne dispose pas non plus, comme l'Allemagne, d'une réserve de protection civile susceptible de venir au secours des populations, pour ce que l'on pourrait appeler « l'après après la crise » , pour des tâches de déblaiement, de nettoyage et de soutien aux victimes. Pour répondre à ce besoin et renforcer les réserves de sécurité civile, la mission propose notamment : - l'obligation pour les plans communaux de sauvegarde de prévoir un volet concernant les réserves communales de sécurité civile ; - la possibilité de créer des réserves départementales de sécurité civile ; - la possibilité de rémunérer les réservistes communaux au même titre que les autres réservistes. La mission suggère, par ailleurs, aux vues des retours d'expérience des tempêtes Klaus, Xynthia et de la grippe H1-N1, d'engager une réflexion sur la mise en place d'une réserve de protection civile destinée à renforcer les moyens des préfectures. Ces dernières ont besoin de renforts pour le suivi et la gestion des crises sur le modèle de ce qui est fait dans les états-majors militaires. La mission propose d'ouvrir cette réserve aux pompiers retraités.
La troisième série de propositions concerne la définition d'une doctrine d'emploi des réservistes et leur intégration dans la planification de crise. La mission a constaté, en ce qui concerne les réserves, un manque de préparation, de définition des besoins et de planification, aussi bien chez les militaires que chez les civils, qu'il conviendrait de combler. Cette réflexion devrait porter sur les besoins réels des forces d'active, sur l'identification des emplois susceptibles d'être occupés par les réservistes et sur les coûts de gestion des réservistes. Elle devrait inclure une réflexion sur le format des réserves, notamment militaires. L'élaboration de cette doctrine d'emploi devrait permettre l'intégration des réserves dans les différentes planifications de crise et dans les exercices d'entraînement, afin que le dispositif soit pleinement opérationnel. La quatrième série de propositions concerne la gestion quotidienne des réserves. La mission est partie du principe que l'utilisation des réserves en temps de crise sera d'autant plus performante que leur mode de fonctionnement en période normale sera efficace. Le premier point concerne la nécessité d'engager une réflexion juridique sur la nature du contrat d'engagement à servir dans la réserve. La mission préconise d'explorer, d'une part, l'idée d'un contrat tripartite de temps partiel fondé sur la polyactivité et, d'autre part, l'idée d'offrir aux réservistes différents types de contrats correspondant à différents types d'engagement. Un deuxième point concerne l'engagement des entreprises . La mission estime que les entreprises, en tant qu'employeurs de réservistes, constituent un élément central du dispositif. Consciente que la qualité et les performances de nos réserves dépendront de la qualité des	relations que les différentes réserves sauront nouer avec les employeurs, la mission estime que des actions doivent être menées pour valoriser les entreprises qui emploient des réservistes. La mission propose notamment l'extension aux réservistes des dispositions relatives au mécénat afin de permettre que les entreprises, qui maintiennent les salaires des réservistes pendant leur activité au titre de la réserve, puissent déclarer ces sommes au titre du mécénat. Un troisième point concerne la gestion quotidienne des réservistes . S'agissant des réserves militaires, la mission préconise, parallèlement à la pleine intégration des réservistes en matière d'emploi, une gestion différenciée des réservistes pour le règlement des formalités administratives, de façon à apporter des accommodements raisonnables aux règles en vigueur pour le personnel d'active, qui ne sont pas toujours adaptées à un personnel intermittent. La mission estime notamment que la valorisation des réserves devrait commencer par le paiement des soldes à des échéances dignes. Elle observe que la lourdeur des procédures, mais surtout les à-coups budgétaires sur les crédits de la réserve ont un impact négatif sur la fidélisation des réservistes et leur entraînement. La cinquième et dernière série de préconisations concerne la valorisation des réserves et des réservistes et l'intégration des réserves dans le parcours citoyen. La mission préconise une politique de communication plus dynamique valorisant le dispositif de réserve de sécurité nationale pour communiquer sur l'utilité de l'ensemble des réserves et leur contribution à la sécurité des Français. Elle propose que, parallèlement à l'image de réserves par métier, une image collective des réserves de sécurité nationale fasse l'objet d'une stratégie de communication.