B. UNE TUTELLE ÉVANESCENTE, UN OPÉRATEUR MARGINALISÉ
Plusieurs éléments de l'enquête de la Cour conduisent à douter de l'effectivité, ou au moins de l'efficacité, de la tutelle exercée par le ministère de la culture et de la communication sur le centre , ainsi que de sa capacité à faire prévaloir ses orientations ou mettre entendre sa voix dans certains débats cruciaux pour cet opérateur.
1. Un opérateur composite et dénué de contrat de performances
Ces doutes naissent d'abord du constat que le CMN a, au cours des dernières années, pâti d'arbitrages perdus par son ministère de tutelle . C'est ainsi contre la volonté du ministère de la culture que semblent avoir été décidées l'extension des missions de maîtrise d'ouvrage du CMN au-delà des monuments qui lui étaient remis en dotation (2006, cf. supra ), ainsi que la relance de la dévolution des monuments aux collectivités territoriales prévue par le projet de loi de finances pour 2010.
L'« évanescence » de la tutelle se manifeste ensuite par l'absence persistante de stratégie claire, étayée et formalisée par un contrat de performances , assignée à un opérateur qui emploie pourtant plus de 1 200 agents et mobilise un budget annuel de fonctionnement de plus de 80 millions d'euros.
Selon la Cour des comptes, le CMN est aujourd'hui un établissement composite au sein duquel « l'intégration (...) de nouvelles fonctions s'est faite par sédimentation . Outre ses activités propres, le CMN continue ainsi à exercer des missions pour le compte du ministère de la culture voire celui du budget : il en va ainsi de l'agence photographique ou de la fonction de "caisse", dont le montage budgétaire retenu en 2006 (...) montre qu'elle n'a jamais été totalement abandonnée » .
Or l'absence de contrat de performances n'est pas seulement imputable à l'extrême instabilité du contexte dans lequel l'établissement a dû s'acquitter de ses missions au cours des années récentes. Selon M. Pierre Hanotaux, directeur de cabinet du ministre de la culture et de la communication, « la tutelle a longtemps eu du mal à se positionner par rapport au CMN. On a souvent perçu le CMN comme une sorte de caisse où l'on plaçait des monuments ouverts sans lui fixer d'actions précises ni perspectives de développement » .
De surcroît, certains propos tenus au nom du ministère de la culture au cours de l'audition du 19 octobre 2010 conduisent à s'interroger sur le caractère plus ou moins « harmonieux » des relations entre le CMN et le ministère. Selon M. Hanotaux, pour conclure un contrat de performances, « il faut être deux ! On a parfois du mal à le mettre en place car un contrat de performances n'est pas un contrat d'objectifs et de moyens. Nous fixons un certain nombre d'objectifs ou de critères aux établissements mais sans en garantir les moyens. Or, les établissements ne sont pas toujours désireux de se fixer des objectifs contraignants sans qu'on leur assure la pérennité financière de leur établissement » .
Quoi qu'il en soit, des engagements ont été pris devant votre commission des finances pour formaliser rapidement la stratégie de l'opérateur et hâter la conclusion du contrat de performances . Selon Mme Isabelle Lemesle, présidente du CMN, « les missions de l'établissement sont claires. C'est un opérateur intégré : nous conservons, restaurons, ouvrons à la visite, faisons du développement économique, de l'"aménagement du territoire" en développant tous les partenariats au bénéfice des visiteurs ». Dans ces conditions, « le contrat de performances est devenu une urgence » . De même, le directeur de cabinet du ministre de la culture a affirmé avoir « entendu les remarques sur la priorité du contrat de performances » .
Votre rapporteur spécial estime donc que les conditions sont réunies pour que ce document soit opérationnel dans le courant de l'année 2011, et en tout état de cause avant le dépôt du projet de loi de finances pour 2012, de sorte que le Parlement examine désormais les dotations allouées à l'opérateur à la lumière de ses objectifs et indicateurs de performances.
2. Le CMN en marge d'importantes réformes
La définition d'une stratégie pour le CMN ne saurait se dispenser d'une réflexion sur la place de cet opérateur dans son environnement institutionnel et juridique . Cette place apparaît aujourd'hui largement « périphérique », le centre semblant insuffisamment associé à la conduite de réformes pourtant susceptibles d'avoir un impact significatif sur son action.
On peut en particulier douter de l'intégration pleine et entière du CMN dans la politique des patrimoines ou dans la stratégie immobilière de l'Etat . Selon M. Jean Picq, « entre la conception de la réforme du CMN en 2003 et sa mise en oeuvre, huit années se sont écoulées au cours desquelles la gestion du patrimoine public a connu d'importantes évolutions. D'une part, la transformation de lieux culturels en établissements publics , initiée par le ministère de la culture dans les musées, a été étendue à plusieurs monuments. Le projet de Maison de l'histoire de France en donne le témoignage le plus récent. D'autre part, l'Etat a engagé une réforme en profondeur de sa politique immobilière , qui repose désormais sur la séparation entre propriétaire, incarné par France Domaine, et administration occupante. Ces mouvements viennent "percuter" les deux maximes d'action du CMN, la gestion en réseau de monuments et l'exercice de fonctions de quasi-propriétaire à leur égard. Peut-il y avoir deux réseaux de monuments ? Est-il concevable que des monuments historiques soient traités comme des cités administratives ? Sur ces deux points, des arbitrages politiques seront nécessaires ».
Sur ce second aspect, la présidente du CMN a souligné à quel point les nouvelles orientations de la politique immobilière de l'Etat, et notamment la suppression du régime de la remise en dotation 11 ( * ) , pouvaient s'avérer problématiques pour l'établissement : « le décret de 2008, en supprimant le régime d'affectation et de remise en dotation, nous entraîne dans un dispositif qui n'est pas forcément totalement adapté à notre mission .
« En effet, le ministre de la culture est exclu du processus par lequel l'Etat propriétaire nous confie la gestion des monuments. Est-ce vraiment ce que l'on veut faire ? Il faut répondre à cette question !
« Faisons-nous partie ou non des cas de dérogation prévus par l'article 5 du décret "France domaine" ? Je crois que nous poursuivons les mêmes objectifs de modernisation du patrimoine immobilier de l'Etat mais nous ne sommes pas une "administration occupante" au sens de ces dispositions. Nous faisons un autre métier : nous conservons et ouvrons à la visite des monuments historiques. »
L'audition du 19 octobre 2010 a permis d'apporter des garanties de principe sur le positionnement du CMN au sein de la nouvelle politique immobilière de l'Etat. Selon M. Vincent Mazauric, directeur adjoint à la direction générale des finances publiques (DGFiP), « il convient naturellement que ce cadre soit adapté , pour atteindre ses buts, à des cas particuliers comme le CMN, dont la présidente disait craindre d'être entraînée dans un dispositif inadapté. Il ne convient pas d'en arriver là et la DGFIP a bien pour objectif, dans le cadre général auquel il n'y a pas lieu de déroger, de trouver, convention par convention, comme pour tout autre immeuble de l'Etat, avec ce qu'il faut de cadrage, des approches adaptées à la spécificité des immeubles et des missions du CMN .
« La DGFiP n'a pas de doute sur le fait qu'il appartienne au CMN, sous le contrôle de son conseil d'administration et de ses tutelles, de gérer dans les meilleures conditions possibles les monuments historiques qui lui sont confiés. Nous n'avons pas encore passé de telles conventions pour la centaine de monuments dont le CMN a la charge. J'ai toutefois bien retenu le message de Mme Lemesle qui demandait de ne pas exclure la tutelle de la culture. C'est sans ambigüité pour nous ».
Il convient donc à présent de donner un contenu concret à cet engagement de traitement « adapté » , le cas échéant monument par monument, et en lien avec les travaux d'élaboration du contrat de performances.
* 11 Par le décret n° 2008-1249 du 1 er décembre 2008 relatif à l'utilisation des immeubles domaniaux par les services de l'Etat et ses établissements publics.