II. UN DISPOSITIF PERTINENT ET MESURÉ
Le projet de loi comporte sept articles.
L'article 1 er , adopté sans modification par l'Assemblée nationale, dispose : « Nul ne peut, dans l'espace public, porter une tenue destinée à dissimuler son visage ».
Cette disposition généralise pour l'ensemble de l'espace public, défini à l'article 2, les interdictions partielles existantes (fixées par la loi ou admises par la jurisprudence) de dissimuler son visage. Il s'agit naturellement du coeur du dispositif mis en place. L'intention sous-jacente d'assurer la sauvegarde de l'ordre public non matériel est explicitée dans l'article 2, sans lequel l'article 1 er ne peut être lu. L'article 1 er opère ainsi par rapport au droit existant - comportant quelques obligations d'identification fondées sur la sauvegarde de l'ordre public matériel - le changement de dimension jugé nécessaire par la représentation nationale et que votre délégation estime légitime en fonction des analyses qui précèdent.
L'article 2 , adopté par l'Assemblée nationale avec quelques modifications de forme et de précision, précise le contenu de la notion d'espace public et fixe des exceptions à l'interdiction édictée à l'article 1 er .
* L'espace public est réputé « constitué des voies publiques ainsi que des lieux ouverts au public ou affectés à un service public ». Cette formulation distingue deux catégories d'espaces publics. Il s'agit d'une part des lieux, de plein air ou construits, ouverts au public sans réserve ou sous réserve que les intéressés satisfassent à certaines conditions d'accès (un théâtre est un lieu public où l'on ne peut circuler que muni d'un billet d'entrée). Dans ce sens, la jurisprudence judiciaire a ainsi défini le lieu ouvert au public : « lieu accessible à tous, sans autorisation spéciale de quiconque, que l'accès en soit permanent et inconditionnel ou subordonné à certaines conditions » (TGI de Paris, 23 octobre 1986). Il s'agit d'autre part des lieux affectés à un service public, qui ne sont pas nécessairement ouverts au public : les bureaux d'un ministère, par exemple, n'appartiennent pas nécessairement à l'espace public au premier sens du terme, dans la mesure où le public, y compris celui des administrés concernés par telle ou telle affaire en cours d'instruction par l'administration, n'y a pas accès de plein droit ; les écoles, ne sont pas non plus des lieux ouverts au public. L'étude d'impact du projet de loi précise que les principaux établissements concernés par la notion de lieu affecté à un service public sont, notamment, les mairies, les écoles, les hôpitaux.
La définition proposée de l'espace public revêt ainsi un caractère quelque peu hétérogène qui appelle quelques explications. L'espace public à proprement parler est constitué des lieux, y compris naturellement les services publics, auxquels le public a accès librement ou en satisfaisant à des conditions ouvertes à tous. La seconde acception prévue dans l'article 2 couvre des lieux en réalité fermés au public et aura pour effet concret d'interdire à des agents des services publics isolés du public de porter le voile intégral. On ne peut qu'approuver en principe l'extension de l'interdiction à ce cas de figure tout en notant que la notion d'ordre public immatériel retenue pour justifier l'interdiction dans l'espace public proprement dit ne trouve pas véritablement à s'appliquer dans ce cas. Les agents de services publics sont en effet moins appelés à « faire communauté » avec leurs collègues qu'à remplir leurs missions conformément à leurs obligations. En réalité, le cas des agents du service public n'étant pas au contact du public est réglé sur un autre fondement juridique, extrêmement solide : comme le constate le rapport précité du Conseil d'État, « Les principes de laïcité et de neutralité des services publics s'opposent assurément, en premier lieu, à ce que les agents publics manifestent leurs croyances religieuses dans le cadre de leurs fonctions, notamment par le port de signes religieux (Avis du Conseil d'État du 3 mai 2000, Mlle Marteaux, n° 217017). Cette jurisprudence, constante, fait donc obstacle au port du voile intégral par des agents publics dans le cadre de l'exercice de leurs fonctions. La Cour européenne des droits de l'homme a également reconnu ce principe de neutralité des agents publics, sous réserve qu'« un juste équilibre ait été respecté entre le droit fondamental de l'individu à la liberté d'expression et l'intérêt légitime d'un État démocratique à veiller à ce que sa fonction publique oeuvre aux fins énoncées à l'article 10 paragraphe 2 » (cf. CEDH, 26 septembre 1995, Vogt c./ Allemagne, § 53, Série A n° 323) ».
Votre délégation approuve la rédaction de l'article 2 en dépit de la légère incertitude que présente l'amalgame opéré entre la notion d'espace public et celle de lieu affecté à un service public.
* En ce qui concerne les exceptions nécessaires, le projet de loi, comme l'indique l'étude d'impact, « réserve la situation dans laquelle la dissimulation du visage serait prescrite par une loi ou un règlement ou résulterait, pour des raisons de sécurité (membres des forces spéciales par exemple) de motifs professionnels », par ailleurs, « les contraintes médicales ou les exigences de santé publique sont également prises en compte », enfin, « l'interdiction de dissimulation du visage ne tend pas à s'appliquer lors de manifestations culturelles ou récréatives organisées en vertu d'usages constants ou d'événements nationaux majeurs. Dans cet esprit, la dissimulation du visage est autorisée lors de fêtes - tels que les carnavals - ou lors de représentations artistiques - théâtre de rue, par exemple ».
Pour illustrer quelques applications de ces différentes hypothèses, on notera que l'article R. 431-1 du code de la route dispose : « En circulation, tout conducteur ou passager d'une motocyclette, d'un tricycle à moteur, d'un quadricycle à moteur ou d'un cyclomoteur doit être coiffé d'un casque de type homologué. Ce casque doit être attaché ».
L'Assemblée nationale a précisé utilement la nomenclature des dérogations à l'interdiction, substituant par exemple à l'expression « raisons médicales » retenue par le texte du Gouvernement l'expression « raisons de santé » qui couvre les pratiques sportives nécessitant une tenue masquant le visage comme c'est le cas de l'escrime.
Il apparaît important de noter que ces dérogations sont la conséquence logique directe du fondement de l'interdiction du voile intégral (l'ordre public non matériel issu des valeurs essentielles de la communauté française) et qu'elles confirment ainsi la signification de la loi. Elles énumèrent en effet des cas concrets dans lesquels la dissimulation du visage dans l'espace public ne revêt pas le caractère antisocial qu'il s'agit de contrer . Ces exceptions listées de façon plus ou moins précise ne sont pas closes sur elles-mêmes : il est clair, d'une part, que les faits de dissimulation du visage dans l'espace public n'entrent dans le champ d'application de la loi que s'ils peuvent être analysés comme des actes de retrait de notre société et de refus de ses valeurs essentielle , d'autre part, que le voile intégral est l'archétype de la dissimulation interdite par le législateur .
L'article 3 , adopté sans modification par l'Assemblée nationale, prévoit les sanctions de la méconnaissance de l'interdiction énoncée à l'article 1 er . La dissimulation du visage dans l'espace public constitue une contravention de deuxième classe. Le montant de l'amende pénale ne pourra donc pas excéder 150 euros, en application du 2° de l'article 131-13 du code pénal. Par ailleurs, le montant de l'amende sera identique qu'il s'agisse d'une première infraction ou d'une récidive.
L'amende pourra être accompagnée ou remplacée par l'obligation d'accomplir un stage de citoyenneté, en application de l'article 131-16, 8° du code pénal. Ce stage vise, selon la définition retenue à l'article R. 131-35 du code pénal pour le stage de citoyenneté punissant les délits (article 131-5-1 du code pénal), à « rappeler les valeurs républicaines de tolérance et de respect de la dignité humaine sur lesquelles est fondée la société ». L'article R. 131-35 du même code précise en outre que le stage a pour but de « faire prendre conscience [à la personne condamnée] de sa responsabilité pénale et civile ainsi que des devoirs qu'implique la vie en société ».
Ces dernières dispositions apparaissent particulièrement opportunes à votre délégation, dans la mesure où l'expérience - en particulier celle de la mise en oeuvre de la loi encadrant le port de signes ou de tenues manifestant une appartenance religieuse dans les écoles, collèges et lycées publics - montre que les musulmans de France respectent les obligations que leur impose la loi, pour peu que les règles soient connues et comprises, objectif auquel le stage de citoyenneté ne pourra que contribuer de façon efficace. Il serait donc opportun que les tribunaux choisissent le plus souvent possible de soumettre les contrevenants à l'obligation du stage.
L'article 4 réprime les contraintes exercées sur les personnes afin de les amener à dissimuler leur visage en raison de leur sexe. On notera que le champ d'application de ce délit n'est pas limité au domaine public, ce qui est tout à fait normal, s'agissant de faits de menace, violence, contrainte ou abus de pouvoir qu'il convient de réprimer là où ils sont commis.
Le projet de loi prévoit une sanction pénale de nature délictuelle d'un an de prison et de 15 000 euros d'amende. L'Assemblée nationale, outre quelques améliorations essentiellement formelles du texte, a porté l'amende à 30 000 euros et a décidé que « Lorsque le fait est commis au préjudice d'un mineur, les peines sont portées à deux ans d'emprisonnement et à 60 000 € d'amende ».
Votre délégation ne peut qu'approuver le texte ainsi modifié, mieux protecteur des plus faibles.
L'article 5 , adopté sans modification par l'Assemblée nationale, fixe un délai de six mois entre la promulgation de la loi et l'entrée en vigueur de l'interdiction de dissimuler son visage et des sanctions qui l'accompagnent. Il s'agit de faciliter la connaissance des nouvelles dispositions par certaines femmes qui portent le voile intégral et qui souhaiteront se conformer à la loi.
L'article 6 , adopté sans modification par l'Assemblée nationale, applique la loi sur l'ensemble du territoire français, y compris, par conséquent, Mayotte.
L'article 7 prévoit la présentation au Parlement d'un rapport sur l'application de la loi dix-huit mois après sa promulgation. Il s'agit de dresser un bilan de la mise en oeuvre de la loi, de ses mesures d'accompagnement et des difficultés rencontrées.