M. Brice Hortefeux, Ministre de l'intérieur, de l'outre-mer et des collectivités territoriales
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Enfin, la commission entend M. Brice Hortefeux, ministre de l'intérieur, de l'outre-mer et des collectivités territoriales.
M. Bruno Retailleau, président. - Merci, Monsieur le ministre de l'Intérieur, de vous livrer à cet exercice d'audition. Le président de la République l'a dit en Vendée : le drame consécutif à la tempête Xynthia tient à des éléments climatiques exceptionnels, mais aussi à des décisions antérieures, des faits ; c'est pourquoi nous attendons beaucoup de votre point de vue sur la prévention, la prévision et la protection contre ce type de catastrophes.
M. Brice Hortefeux, ministre de l'Intérieur. - L'histoire retiendra de la tempête Xynthia ses 53 morts, ce qui est un bilan particulièrement lourd et inacceptable. Pour qu'un tel drame ne se reproduise pas, nous devons développer une culture partagée du risque. J'évoquerai les trois domaines d'intervention de mon ministère, la sécurité civile, le soutien aux collectivités territoriales et le contrôle de légalité.
Premier point, la chaîne de sécurité civile a été efficace, grâce en particulier à l'anticipation des services, qui ont déployé les secours à temps et auxquels j'ai rendu hommage dès le 25 mars place Beauvau. Des mesures ont été prises dès le passage en vigilance rouge de Meteo France : activation du centre de gestion interministérielle des crises (COGIC), audio-conférence immédiate entre services de l'Etat et grands opérateurs, mise en alerte des préfectures et des SDIS, pré-positionnement de la sécurité civile dès le 27 février, avec 330 sapeurs-sauveteurs près de Poitiers et Angoulême, mise en alerte de 8 hélicoptères et acheminement de moyens de pompage lourds. Dès le dimanche 28 février, tous les moyens nécessaires étaient mobilisés avec 1 800 personnes au titre de la sécurité civile, dont 450 militaires ; les hélicoptères ont secouru 90 victimes, au cours de 92 heures de vol, la moitié de nuit, grâce à l'équipement en vision nocturne. Les soixante pompes installées, représentant une capacité de pompage de 26 000 mètres cubes à l'heure, constituent l'intégralité de la réserve nationale disponible.
Des difficultés, cependant, sont apparues pour la coordination des hélitreuillages, du fait que la zone sinistrée coïncidait avec deux zones de défense distinctes ; en quelques heures, les moyens de secours ont été redéployés, pour une meilleure efficacité. Désormais, la coordination sera systématique entre les trois niveaux, national, zone de défense et départemental.
M. Bruno Retailleau, président. - On a pu parer aux difficultés parce qu'un sapeur-pompier qui était aussi pilote a pris la direction des opérations à la tour de contrôle de La Rochelle mais il faut prévoir des réponses immédiates et automatiques.
M. Brice Hortefeux, ministre de l'intérieur. - Le réseau de communication a bien fonctionné, qu'il s'agisse du réseau ANTARES, utilisé par le SDIS de Charente-Maritime, qui a pallié la saturation des lignes téléphoniques, ou du réseau analogique encore en usage en Vendée. Le passage à ANTARES sera un progrès.
Deuxième point, les demandes de reconnaissance de catastrophe naturelle ont été traitées dans des délais record, avec un arrêté dès le 1er mars pour les départements de Charente-Maritime, des Deux-Sèvres, de la Vendée et de la Vienne et dès le 12 mars pour 62 communes de Gironde et de Loire-Atlantique.
M. Bruno Retailleau, président. - Tous les records ont été battus, pour la vitesse comme pour le périmètre puisque toutes les communes de la zone d'alerte rouge ont été prises en compte.
M. Brice Hortefeux, ministre. - Nous avons débloqué 3 millions de crédits d'extrême urgence, dont 1,6 million déjà utilisés pour des secours personnalisés et des réquisitions d'entreprises locales en vue des travaux de première urgence.
Les collectivités ont rencontré de très nombreuses difficultés - vous avez déjà évoqué le relogement des victimes, la reconstruction des digues et la mobilisation du fonds Barnier, je n'y reviens pas. Un mot des mesures d'urgence que j'ai ordonnées dans les premières heures - je rends hommage aux préfets et à leurs services. Le Fonds d'aide au relogement d'urgence (FARU) a permis d'attribuer un million à la Charente-Maritime et 500 000 euros à la Vendée. Nous avons prêté une attention particulière aux infrastructures détruites ; une mission d'inspection interministérielle recense actuellement les dommages, elle doit me rendre son pré-rapport cette semaine. Les dommages, d'après les premières estimations des préfets, s'élèveraient à 117 millions pour les quatre départements touchés, l'Etat subventionnera les réparations à 40 %. J'ai demandé d'ores et déjà l'inscription d'une ligne de 25 millions, c'est chose faite dans le collectif budgétaire et je veillerai à ce que cette somme soit versée dans les meilleurs délais. J'ai également sollicité le fonds de solidarité de l'Union européenne, qui avait été mobilisé notamment pour la tempête Klaus. La Commission européenne a reçu le dossier, elle rendra sa réponse fin juin. Nous avons mis tous les moyens de notre côté. Mais il faut rester lucide : il n'est pas tout à fait certain que les dégâts constatés convergent avec les critères de ce fonds, notamment quant aux périmètres concernés. J'ai encore obtenu du ministre du Budget le remboursement en année n de la TVA pour les dépenses des collectivités touchées ; la dotation a été fixée à 30,2 millions, la procédure est en cours.
D'une manière plus générale, nous avons besoin, pour faire émerger une culture commune du risque, de mieux coordonner la prévision, la prévention et la protection contre les risques naturels, et de conforter le rôle prééminent de l'Etat dans cette politique. J'ai saisi les ministres du budget, de l'économie, de l'écologie et du logement pour des réformes de structure dans ce sens.
S'agissant de mon ministère, j'ai donné instruction pour intégrer à l'alerte météo le risque de submersion marine. Un dispositif « Vague-submersion » devrait être opérationnel d'ici fin 2011, avec des données sur les vents violents et les fortes vagues, les zones de littoral fragile et des connaissances sur les hauteurs d'eau.
L'expérience nous démontre qu'une évacuation ne s'improvise pas, c'est là toute l'importance des plans communaux de sauvegarde (PCS), qu'il faudra mieux lier aux plans de prévention des risques naturels (PPRN). Sur les 21 communes de Charente-Maritime pour lesquelles un plan communal de sauvegarde était prescrit, une seule l'avait réalisé avant Xynthia ; en Vendée, aucune n'y était réglementairement contrainte... Le délai entre la prescription et la réalisation du plan communal de sauvegarde peut atteindre deux ans, c'est trop long : je proposerai qu'une commune ait l'obligation de réaliser un tel plan dès qu'il lui est prescrit de le faire. Par circulaire du 6 avril, j'ai demandé aux préfets d'agir dans ce sens.
J'ai toujours accordé une importance majeure au contrôle de légalité en matière de sécurité des personnes. Je n'ai jamais laissé croire qu'il s'agissait d'une activité secondaire, au contraire. Depuis mon arrivée place Beauvau, je l'ai rappelé par deux instructions écrites aux préfets, la première du 23 juillet et la seconde, très circonstanciée, du 1er septembre 2009, qui rappelle le caractère prioritaire du contrôle de légalité des documents collectifs d'urbanisme aussi bien que des permis de construire. Au lendemain de la tempête Xynthia, j'ai encore adressé une nouvelle instruction aux préfets dans ce sens, pour accélérer le développement des PPRN.
Les outils existent donc pour que l'Etat soit au premier rang dans la gestion des crises ; j'ai fait de la sécurité des personnes au sens large une priorité de mon action, cela vaut particulièrement pour les conséquences de cette catastrophe.
M. Bruno Retailleau, président. - La mission d'information considère que les règles en France sont déjà suffisamment complexes ; ce n'est pas en en ajoutant qu'on développera la culture commune du risque, mais il faut plutôt mieux coordonner et rendre plus cohérents les outils de prévision, de prévention et de protection.
S'agissant de la prévision, Météo France sait prévoir la montée du niveau marin mais pas les conséquences sur le trait de cote. Aussi l'alerte de submersion marine sera-t-elle un très bon outil. Nous sommes convaincus, comme vous, qu'il faut mieux lier les PCS et les PPRN. Cependant, beaucoup de petites communes touristiques, très fréquentées l'été n'ont qu'une faible population permanente, elles n'ont pas les moyens techniques de réaliser par elles-mêmes un PCS : l'Etat peut-il les aider dans cette tâche ? L'échelle pertinente est-elle toujours la commune, ou plutôt l'intercommunalité ?
M. Brice Hortefeux, ministre. - Que l'Etat apporte son concours pour aider les communes à élaborer leur PCS, j'y suis très favorable. Quant au périmètre de ces plans, ils sont communaux, exception faite de l'agglomération de Toulon, où l'on a entrepris un plan intercommunal.
M. Bruno Retailleau, président. - C'est qu'un maire-adjoint, que nous avons reçu, est aussi le président de la fédération nationale de la protection civile. Monsieur le ministre, vous nous aideriez en nous communiquant des informations sur les PPRN prescrits et les PCS déjà signés, de telle sorte qu'on puisse cartographier ces dispositifs en parallèle.
S'agissant de l'urbanisme, notre mission a repéré trois faiblesses. Les préfets, d'abord, ont du mal à déférer aux tribunaux administratifs les actes individuels que sont les permis de construire : il n'y aurait que 0,024 % de recours. L'Etat, ensuite, pour quatre permis de construire sur cinq, a la double responsabilité d'instruire et de contrôler la légalité du permis : cette double fonction ne biaise-t-elle pas l'attitude de l'administration ? Il apparaît, enfin, que les préfectures manquent de moyens pour exercer le contrôle de légalité : n'y aurait-il pas intérêt à le rendre systématique dans les territoires pourvus d'un PPRN, en constituant une sorte de géographie prioritaire où les risques sont plus importants ? La sécurité est une mission régalienne.
M. Brice Hortefeux, ministre. - Le contrôle de légalité s'exerce au vu des éléments connus au moment de la décision. Or, jusqu'en 2000, le risque de submersion marine pour le littoral était inconnu et le contrôle de légalité consistait principalement dans le respect de la loi littoral. Les permis de construire dans la cuvette de La Faute-sur-mer n'ont pas été déférés pour la simple raison qu'ils respectaient les obligations légales de l'époque. Mais en 2001, une fois cartographié le risque de submersion, le préfet de Vendée a déféré au tribunal administratif l'autorisation de construire un parc de loisir, et c'est le juge administratif, tribunal puis cour d'appel de Nantes, qui a cru bon de maintenir l'autorisation. Ce n'est qu'à partir de fin 2004 que les préfets ont observé une évolution de la jurisprudence et ainsi, depuis, 17 autorisations ont été déférées par le préfet de Charente-Maritime et 12 par le préfet de Vendée.
S'agissant de la double fonction d'instructeur et de contrôleur qui est celle de l'Etat en matière de permis de construire, la loi de 1983 a posé le principe de la séparation, qui est strictement appliqué : l'agent qui contrôle n'est pas le même que celui qui a instruit le dossier. Ce principe se traduit dans l'organisation même des services en préfecture, c'est le cas en Vendée comme, avec des différences, en Charente-Maritime, où la priorité est donnée à l'examen des dossiers faisant l'objet d'avis divergents.
M. Alain Anziani, rapporteur. - Nous avons été très impressionnés par la franchise du préfet de Vendée...
M. Brice Hortefeux, ministre. - Tout au long de sa carrière, il n'a jamais caché ses positions, même quand elles étaient divergentes...
M. Alain Anziani, rapporteur. - Il s'est étonné de la faiblesse du contrôle de la légalité des permis de construire avant son arrivée, estimant que des dossiers qui auraient dû être déférés en justice, ne l'avaient pas été ; on peut s'étonner aussi que des habitations aient été construites sans aucune autorisation et n'aient pas fait l'objet d'une procédure de destruction. Nous connaissions cette règle voulant que le contrôleur ne soit pas la même personne que l'instructeur, mais un fonctionnaire auditionné a souligné la gêne, pour un agent de la préfecture, à déférer en justice un acte instruit par l'un de ses collègues... Pourquoi ne pas mieux distinguer les fonctions ?
M. Brice Hortefeux, ministre. - J'ai déjà répondu sur ces points. Ma circulaire du 1er septembre 2009 est très précise sur le contrôle de légalité. Nous avons aussi amélioré le conseil aux préfets dans la phase d'élaboration des documents d'urbanisme, ce qui est aussi une façon d'alléger le contrôle de légalité. Comme je vous l'ai dit, j'ai rappelé aux préfets, sans aucune ambiguïté, le caractère prioritaire du contrôle de légalité, en particulier sous l'angle de la sécurité.
M. Bruno Retailleau, président. - Nous avons constaté, cependant, que de nombreuses habitations ont été construites sans aucune autorisation, en particulier à l'Aiguillon, y compris sur le domaine public. On nous a dit que le délai de prescription était seulement de trois ans : voilà un droit acquis dans des conditions bien avantageuses, une vraie prime à la triche ! Nous pourrions proposer d'allonger ce délai.
M. Brice Hortefeux, ministre. - Les constructions sans autorisation font l'objet de référés pour 34 dossiers en Charente-Maritime et 24 dossiers en Vendée. Quant à l'interdiction de construction sur le domaine public, elle est bien imprescriptible et ne donne lieu à aucun droit acquis, malgré les apparences, ceci sur le littoral atlantique comme sur d'autres littoraux...
M. Bruno Retailleau, président. - La RGPP se traduit par une certaine régionalisation des services de l'Etat, avec des transferts de moyens de l'échelon départemental à l'échelon régional, lequel est devenu le niveau privilégié de la décentralisation. Monsieur le ministre, ne craignez-vous pas qu'un tel mouvement ôte par trop de moyens aux préfets de départements, qui demeurent pourtant responsables du contrôle de légalité, y compris pénalement ?
M. Brice Hortefeux, ministre. - En arrivant place Beauvau, venant du ministère des collectivités locales, j'étais favorable à l'instauration d'une certaine autorité hiérarchique des préfets de région sur les préfets de département. J'ai changé d'avis à l'expérience, car une telle autorité érigerait immanquablement l'échelon régional en instance d'appel des décisions départementales. Le contrôle de légalité demeure une compétence du préfet de département, c'est une prérogative constitutionnelle, même si une certaine ambiguïté existe dans les esprits.
M. Bruno Retailleau, président. - L'Etat doit garantir la sécurité des personnes, il faut rendre un hommage aux préfets de Vendée et de Charente-Maritime, qui ont assumé pleinement leur rôle et démontré que l'échelon départemental est le plus pertinent, pour agir en proximité.
S'agissant de l'indemnisation des collectivités locales, au-delà des dispositifs propres aux catastrophes naturelles, il existe des subventions d'équipement pour les biens non assurables des collectivités locales : monsieur le ministre, comptez-vous mobiliser ces moyens ?
M. Brice Hortefeux, ministre. - De nombreux et importants biens non assurables des collectivités locales ont été endommagés dans les quatre départements les plus touchés par la tempête, qu'il s'agisse de la voirie, de ponts et ouvrages d'art, de réseaux d'adduction d'eau ou d'assainissement ou encore de stations d'épuration. La mission d'inspection va rendre son rapport. Les dommages sont évalués à 69 millions en Charente-Maritime, à 30 millions en Vendée, à 13 millions en Gironde et à 5 millions en Loire-Atlantique. L'Etat subventionnera 40 % des réparations, 25 millions sont réservés en autorisation d'engagement par le collectif budgétaire, 5 millions en crédits de paiement. L'enveloppe est validée, elle sera répartie en tenant compte de l'urgence et de l'importance de la population concernée.
M. Bruno Retailleau, président. - L'Etat donnera donc suite aux demandes de subvention d'équipement pour les biens non assurables des collectivités locales (M. le ministre le confirme).
S'agissant des acquisitions amiables, l'Etat envisage-t-il une forme de compensation de la perte de base fiscale subie par les communes ? Des habitations vont être détruites, après avoir été construites en toute légalité, les communes vont y perdre de la taxe d'habitation et de la taxe foncière, dans des proportions qui peuvent aller jusqu'au tiers : peut-on imaginer, comme cela s'est fait avec la taxe professionnelle, que l'Etat compense en partie la perte avec un lissage sur plusieurs années ?
M. Brice Hortefeux, ministre. - Cela représenterait jusqu'à 1,8 million d'euros. La compensation de perte de base n'existe pas pour la taxe d'habitation ni pour la taxe foncière, sa mise en place exigerait une large concertation et une loi.
M. Bruno Retailleau, président. - Cependant, il ne faudrait pas qu'après avoir subi la tempête, les populations subissent une double peine avec une augmentation des impôts, du fait de la perte de base...
M. Brice Hortefeux, ministre. - J'appuierai la démarche.
M. Alain Anziani, rapporteur. - Les PPR sont prescrits sans date butoir et l'on constate qu'après neuf ans, des communes s'en dispensent sans en être inquiétées. Ne peut-on pas envisager, en cas de défaillance de la commune après un certain délai, que le PPR soit établi par l'Etat ?
S'agissant de l'alerte, il semble que les éléments de prévision arrivent au maire en ordre dispersé, depuis l'IFREMER, Météo France ou les ports, et que le préfet ne dispose pas non plus d'éléments mieux coordonnés : trop d'alertes font perdre de la crédibilité au message, il faut savoir à quel moment décider une évacuation.
En Gironde, enfin, nous n'avons pas de zones noires ; pourtant, des gens ont dû monter sur le toit de leur maison pour éviter les eaux, et ils ne bénéficieront pas de la cession amiable : faut-il attendre une prochaine tempête ? Ne peut-on pas étendre la cession amiable aux biens ainsi exposés ?
M. Brice Hortefeux, ministre. - Je souhaite également que les PPRN soient assortis d'une date butoir, mais l'Assemblée nationale vient de se prononcer contre.
L'alerte est une compétence du maire, son interlocuteur naturel est le préfet : j'ai exposé les améliorations qui vont être apportées au système de prévision.
Enfin, la procédure de cession amiable relève du ministère de l'économie et des finances, je ne saurais m'y substituer. Il me semble, cependant, que si des habitations ne sont pas en zone noire, c'est que les experts ont jugé que le danger n'était pas mortel.
M. Alain Anziani, rapporteur. - Les gens ont dû monter sur le toit...Doivent-ils se dire qu'ils ont eu de la chance ?
M. Bruno Retailleau, président. - Monsieur le ministre, avez-vous le sentiment que, dans la gestion de cette catastrophe, la décentralisation ait été remise en cause d'une quelconque façon ? Le curseur entre élus et contrôle de l'Etat est-il à la bonne place ? Nous avons entendu des commentaires peu amènes sur les conditions d'exercice de la démocratie locale dans cet épisode, des tentatives de désigner des boucs émissaires : quelle est votre analyse ?
M. Brice Hortefeux, ministre. - J'ai été comme vous très attentif aux multiples commentaires. La loi de 1982 a fait le choix du transfert de la compétence de l'urbanisme aux maires, je me souviens que certains, en zone urbaine, y étaient réticents, mettant en avant la difficulté à résister aux demandes de telle famille nombreuse ou de telle personnalité en villégiature, et des maires sont allés jusqu'à passer convention avec la préfecture. D'autres demandaient que la compétence soit attribuée au conseil général, plus à même de résister à de telles pressions.
La décentralisation n'a pas été remise en cause : les maires décident et les préfets contrôlent.
M. Bruno Retailleau, président. - Merci pour vos réponses.