(3) Les « niches » fiscales : une fiscalité probablement sous-optimale
• Dans une « Analyse des conséquences
incitatives et redistributives de la
dépense fiscale pour
l'emploi à domicile
»,
M. Clément
Carbonnier
94
(
*
)
a
estimé que le
coût du relèvement du plafond de
7 400 euros à 10 000 euros en 2003
, rapporté
au nombre d'emploi
créés
en conséquence de la
mesure (soit l'augmentation du nombre d'emplois concernés par la
mesure), serait
de l'ordre de 120 000 euros
, soit
nettement plus que le coût des allègements généraux
sur les bas salaires. Les effets d'aubaine sont donc très importants, et
le dispositif s'éloigne
donc sensiblement
d'une
« fiscalité optimale »
Bien entendu, si le raisonnement à la marge, adopté ici, semble approprié pour calculer le coût par emploi de la mesure fiscale, il ne doit pas occulter les autres objectifs qui lui ont été assignés, notamment la lutte contre le travail au noir et l'aide aux familles.
Par ailleurs, ce coût correspond à un « moment » de la politique d'approfondissement de la réduction d'impôt ; il est certain que l'efficacité en termes de création d'emploi diminue à mesure que l'augmentation du plafond se situe à un niveau plus élevé.
En effet, plus le plafond augmente, plus les publics touchés sont aisés - il faut gagner davantage pour assumer des coûts plus élevés - et rares, alors que leur niveau de consommation de ces services se trouve moins guidé par l'existence de « carottes fiscales » supplémentaires que par leurs véritables besoins.
• Naturellement,
ce chiffrage ne saurait
augurer du coût des emplois créés en conséquence de
la transformation de la réduction d'impôt en crédit
d'impôt
.
Dans le détail des dispositifs, le crédit d'impôt, qui est réservé aux personnes exerçant une activité professionnelle 95 ( * ) , s'est ajouté à la réduction d'impôt, qui subsiste en concernant désormais les autres contribuables. Le coût du crédit d'impôt se serait élevé, d'emblée, à 1,5 milliard d'euros (voir tableau des dépenses fiscales et sociales supra ).
Pour autant, on ne peut, sur ce seul constat, conclure au succès du dispositif, car une partie indéterminée de l'avantage fiscal « fonctionne » en simple réduction, et il se peut que les crédits reversés touchent essentiellement des contribuables qui, antérieurement, se « contentaient » de la réduction. Ainsi, des effets d'aubaine importants ne sont pas à exclure au profit de contribuables qui, auparavant, ne parvenaient pas à « éponger » la totalité de leur réduction d'impôt, faute de revenus suffisants ou en raison de cumuls de réductions d'impôt concernant les ménages les plus aisés.
On observe cependant que, de 2007 à 2008 -première année connaissant l'impact de la création du crédit d'impôt-, le coût public total est passé de 2,2 milliards d'euros à 2,6 milliards d'euros, marquant une progression très sensiblement supérieure au rythme annuel antérieur (inférieur à 200 millions d'euros). Or, le même constat peut être dressé pour le nombre de bénéficiaires : passés de 2,95 millions en 2007 à 3,25 millions en 2008, soit 300.000 bénéficiaires supplémentaires, la tendance est bien celle d'une accélération par rapport à la croissance de 2007 sur 2006, de l'ordre de 200.000 bénéficiaires.
Le rapprochement de ces chiffres laisse supposer que le crédit d'impôt a touché un nouveau public, dont le recours aux services à la personne pourrait expliquer une part substantielle de l'augmentation de la dépense fiscale . Cela, d'autant plus que la dépense fiscale correspondant au crédit d'impôt marquerait un réel dynamisme en 2009, avec une dépense qui s'élèverait finalement à 1,7 milliard d'euros au lieu de 1,5 milliard d'euros prévus en loi de finances 96 ( * ) .
• La proportion du surcoût
engendré par le crédit d'impôt procurant des effets
d'aubaine reste cependant à établir précisément,
pour disposer d'un diagnostic étayé sur la mesure
.
La Cour des comptes estime de même, concernant le crédit d'impôt pour l'emploi de personnel à domicile ( infra ), qu' il conviendrait d' « apprécier les effets d'aubaine qui profitent aux ménages les plus aisés et [d'] apprécier l'opportunité qu'il y aurait alors à reconsidérer l'économie du dispositif actuel, notamment pour aider plus efficacement les ménages qui ont véritablement besoin de cet apport pour diminuer leur taux d'effort et donc prendre la décision d'embaucher ».
En conclusion du chapitre consacré à la politique en faveur des services à la personne, elle estime encore qu'« à travers la politique en faveur des services à la personne, les pouvoirs publics n'ont pas fait un choix clair entre deux objectifs : cibler les aides sur les personnes les plus vulnérables, ou rechercher à tout prix la création d'emplois , fût-ce en accordant des exonérations fiscales et sociales à des catégories de particuliers employeurs et à des entreprises auxquelles elles procurent un effet d'aubaine. Poursuivis conjointement, ces deux objectifs doivent être précisés et hiérarchisés ».
Elle ajoute enfin : « Dans un contexte marqué par la situation difficile des finances publiques, la question de la sortie progressive de certains dispositifs d'aide et de leur réorientation vers les services aux personnes les plus vulnérables , dont les besoins vont croissant avec le vieillissement de la population, ne peut plus longtemps être ignorée ».
Il est donc urgent de procéder à une exploration complète de l'impact du crédit d'impôt, sur le modèle de celle réalisée par M. Clément Carbonnier concernant le rehaussement du plafond de la réduction d'impôt de 2003 (op. cit.).
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QUELLE ÉVOLUTION
A
PRIORI
ENVISAGEABLE POUR L'AVANTAGE EN IMPÔT
Au bénéfice d'une exploration fiscale qui montrerait, comme on peut raisonnablement s'y attendre, que le crédit d'impôt 97 ( * ) engendre moins d'effets d'aubaine que la réduction d'impôt, la recherche d'une optimisation du rapport entre la dépense fiscale et son impact économique inciterait logiquement à étendre le crédit d'impôt à des publics qui en sont actuellement exclus et, simultanément, à diminuer le plafond de la réduction d'impôt . Ces mesures groupées seraient susceptibles d'être calibrées pour tendre à une certaine neutralité budgétaire, sinon à une diminution de la dépense fiscale , pour un bilan positif en termes d'emploi avec, d'une part, un gain sensible en conséquence de l'élargissement du crédit d'impôt et, d'autre part, une perte marginale résultant de la diminution du plafond, les résultats de l'étude de M. Carbonnier laissant à penser que cette dernière mesure se trouverait d'autant moins destructrice d'emploi que le plafond de départ est élevé (pour une diminution de même montant), ce qui est le cas. L'extension du crédit d'impôt pourrait résulter, d'une part, d'une éligibilité des retraités, aujourd'hui cantonnés à la réduction d'impôt, et, d'autre part, de la mise en place d'un dispositif de solvabilisation immédiat, dont l'absence exclut encore de nombreuses personnes, notamment les plus modestes, du recours à ces services, faute de pouvoir faire l'« avance » du crédit d'impôt. A noter que, le cas échéant, toute diminution du plafond devrait s'effectuer avec prudence , en évaluant les risques d' « effet de cliquet » des aides sur les comportements des employeurs, peut-être moins disposés à assumer un coût qui paraissait supportable avant les rehaussements successifs de plafonds, au double risque d'entraîner des perte d'emplois et un recours accru au travail au noir, pour un volume horaire bien supérieur à celui engendré auparavant par les mesures équivalentes d'élargissement de la niche fiscale. En toute hypothèse, un tel mouvement devrait donc être à la fois progressif , probablement limité , et faire l'objet d'une programmation , afin de conforter les anticipations des employeurs et des organismes prestataires. |
• Par ailleurs, on rappelle que l'avantage en
impôt sur le revenu concernant l'emploi de personnes à domicile
n'est pas la seule niche fiscale présentant un coût significatif
pour les finances publiques, et dont l'efficacité devrait être
évaluée.
En particulier, les exonérations/réductions de TVA coûtent près de 800 millions d'euros dans le secteur des services à la personne, alors que des doutes sont fréquemment exprimés quant à l'efficacité de ce type de mesure, sachant que les répercussions des baisses de TVA sur les prix ne sont que rarement complètes.
Il existe en outre un paradoxe à obérer une ressource fiscale qui, basée sur la consommation, se trouve « non délocalisable », afin de promouvoir un secteur, précisément au motif (entre autres) qu'il n'est pas délocalisable...
*
On rappellera enfin que la fonction de garde d'enfant ou de soutien aux personnes dépendantes, rendue collectivement, s'avère, en l'état, plus coûteuse pour la société que lorsqu'elle est « individualisée » via le recours aux services à la personne. Dans le moyen terme, des effets de substitution de services rendus collectivement par les services à la personne (voir supra, et infra la scénarisation du BIPE) sont ainsi à envisager.
Par voie de conséquence, le bilan consolidé, en termes de création d'emplois, pourrait être sensiblement reconsidéré (et complexifié) avec d'éventuelles destructions entraînant en revanche une moindre dépense publique , le subventionnement des emplois correspondant à des services collectifs atteignant un niveau comparativement élevé s'agissant, par exemple, de structures come les crèches.
* 94 Etude effectuée sous l'égide de la Direction générale du Trésor et de la politique économique ; Document de travail n° 2009/07- février 2009, par Clément Carbonnier.
* 95 Ainsi qu'aux demandeurs d'emploi depuis au moins trois mois.
* 96 Rapport annuel de performance 2009 pour la mission « Travail et emploi ».
* 97 Lorsqu'il fonctionne comme tel, c'est-à-dire qu'il donne lieu à restitution.