B. RENFORCER LE DIALOGUE SUR LES POLITIQUES DE COOPÉRATION
Le document-cadre souligne que « l'efficacité des actions de coopération est étroitement dépendante de l'adéquation réelle des politiques suivies par rapport aux besoins des populations, et de l'implication de ces populations pour obtenir les résultats recherchés . ». Il en déduit que la participation des populations doit être recherchée, qu'il s'agisse de leur association par l'Etat partenaire, en amont, à la définition des politiques publiques, de leur association au suivi et à l'évaluation des actions soutenues, de leur participation institutionnelle au pilotage des projets ou des programmes de coopération.
Votre commission approuve cet objectif qu'elle juge nécessaire. Comme le souligne M. Jean-Michel Severino, lors de la tale ronde du 12 mai : « la société civile s'avère très favorable à cet effort de solidarité, comme en témoigne le soutien important qu'elle apporte aux organisations non gouvernementales. En revanche, elle se montre sceptique à l'égard de la mise en oeuvre de l'aide au développement par des moyens publics. Pour conserver à cette politique sa crédibilité, un travail d'explication est donc à fournir en direction du citoyen et du contribuable »
Le document-cadre définit en outre plusieurs objectifs intermédiaire : « renforcer la transparence et l'accessibilité de l'information sur les stratégies et les moyens de la coopération », « associer les organisations non gouvernementales à la définition et la mise en oeuvre de la politique de coopération », « donner toute leur place aux collectivités locales, pour leur expertise dans le développement local et leur proximité des citoyens » et enfin renforcer la communication autour des enjeux internationaux, de la politique de coopération et de ses résultats.
Votre commission approuve ces objectifs, mais s'étonne qu'il ne soit pas fait mention du Parlement. Associer le Parlement à la définition et la mise en oeuvre de la politique de coopération mériterait sans doute de figurer parmi les objectifs intermédiaires de cette partie du document cadre. Il s'agit non seulement d'une exigence constitutionnelle mais également d'une nécessité politique. Le Parlement doit être un lieu d'explicitation des enjeux de notre coopération.
C'est pourquoi votre commission propose la tenue d'un débat annuel sur l'aide au développement. Elle demande en outre l'adoption, à échéance régulière, par le Parlement, d'une loi d'orientation sur le développement, comme c'est le cas dans de nombreux pays d'Europe.
Le renforcement du dialogue sur la coopération passe par ailleurs par une plus grande lisibilité du budget.
Il convient de rappeler que le Parlement vote la mission « Aide publique au développement » qui regroupe les crédits des trois principaux programmes concourant à la politique française d'aide publique au développement : le programme 110 « Aide économique et financière au développement », le programme 209 « Solidarité à l'égard des pays en développement », et le programme 301 « Développement solidaire et migrations ». Cependant la mission « Aide publique au développement » ne recouvre pas la totalité de l'effort d'aide publique au développement consenti par la France.
Source : DPT « Politique française en faveur du développement » annexé aux PLF pour 2010
Cet effort global comprend des crédits répartis dans dix missions et dix-huit programmes, ce qui le rend particulièrement peu lisible.
Comme l'a souligné M. Serge Michaïlof lors de la table ronde « la présentation des budgets de la coopération est d'une opacité exceptionnelle, à tel point que les experts eux-mêmes ne s'y retrouvent pas »
L'examen de la loi de finances serait, par ailleurs, facilité si la délimitation des programmes 110, 209 et 185 répondait à une logique cohérente.
Certes, toute classification a nécessairement ses limites et ses défauts. La perfection en ce domaine n'existe pas. Mais force est de constater que la maquette est perfectible. Si l'on s'en tient à la frontière des programmes 185 « Rayonnement culturel et scientifique » et 209 « Solidarité à l'égard des pays en développement », on a du mal à comprendre pourquoi l'audiovisuel extérieur à travers les crédits du CFI se trouve cette année dans les crédits du développement et pas dans l'action culturelle extérieure. Pourquoi le loyer de la maison de la francophonie se trouve sur le 209 ? Les exemples ne manquent pas. Ils tiennent pour une large part à ce que la distinction entre le 209 et le 185 est fondée non pas sur un critère d'objectif - est-ce que cela relève du développement ou du rayonnement culturel de la France ?- mais sur un critère géographique.
Le programme 209 « Solidarité à l'égard des pays en développement » a vocation à recevoir les crédits afférents aux 151 pays figurant dans la liste des bénéficiaires d'aide publique au développement arrêtée en septembre 2007 par le Comité d'aide au développement (CAD) de l'OCDE. Il se trouve ainsi dédié aux pays de la zone Afrique-Caraïbes-Pacifique, dont ceux de la ZSP, et aux pays émergents qu'il s'agisse d'aide au développement ou pas.
Cette clé de répartition a le mérite de la clarté, mais elle aboutit à des résultats discutables comme celui d'inclure dans le champ de l'aide publique au développement des pays tels que les Seychelles, la Croatie ou la Turquie et des actions qui relèvent du rayonnement culturel plus que de l'APD.
On peut également s'interroger sur la logique qui préside à la distinction entre le 110 et le 209. Ces programmes relèvent de deux ministères différents. C'est ce qui explique leur existence. On imaginerait avoir d'un côté l'activité bancaire (AFD, FMI, Banque mondiale et banque régionale) et de l'autre les aspects diplomatiques. Mais l'AFD reçoit des crédits des deux programmes et la lutte contre le réchauffement climatique se trouve partiellement dans le programme du ministère des finances. On peine à voir dans la répartition entre ces deux programmes telle qu'elle est pratiquée actuellement une autre cohérence que celle léguée par l'histoire ?
Cette complexité impose à ceux qui souhaitent comprendre l'évolution des crédits effectivement disponible des recompositions laborieuses qui nourrissent des soupçons sur les intentions qui se cachent derrière tant de complexité.
Votre commission demande une simplification des maquettes des budgets sur des critères lisibles et compréhensibles. Elle insiste sur la nécessité d'avoir lors de la présentation du budget des données rétrospectives qui permettent de mesurer les évolutions sur plusieurs années au-delà des effets de périmètres qu'entraîne toute refonte de la maquette.