C. LE RETOUR AU SCRUTIN MAJORITAIRE À DEUX TOURS : UN MODE DE SCRUTIN PLUS DÉFAVORABLE ENCORE À LA PARITÉ
Les critiques politiques et les objections juridiques formulées à l'encontre du scrutin mixte inscrit dans le projet de loi n° 61 relatif à l'élection des conseillers territoriaux et au renforcement de la démocratie locale ont incité le gouvernement, après la défaite essuyée par sa majorité aux élections régionales, à renoncer à ce mode de scrutin.
Changeant de support législatif, c'est par un amendement au projet de loi n° 60 de réforme des collectivités territoriales , déjà adopté par le Sénat, qu'il a décidé d'appliquer à l'élection des conseillers territoriaux le mode de scrutin actuellement utilisé pour l'élection des conseillers généraux, le scrutin uninominal majoritaire à deux tours.
Le choix de ce mode de scrutin, particulièrement défavorable à la parité, et le détour législatif utilisé appellent un certain nombre de remarques.
1. Un changement de support législatif peu respectueux du Parlement et de la procédure législative
Le Gouvernement avait initialement fait le choix de présenter la réforme territoriale sous la forme de quatre projets de loi distincts :
- le projet de loi organisant la concomitance des renouvellements des conseils généraux et des conseils régionaux ;
- le projet de loi de réforme des collectivités territoriales ;
- le projet de loi relatif à l'élection des conseillers territoriaux et au renforcement de la démocratie locale ;
- le projet de loi organique relatif à l'élection des membres des conseils des collectivités territoriales et des établissements publics de coopération intercommunale.
Ces quatre projets de loi devaient être discutés l'un après l'autre par le Parlement, l'examen de chacun d'entre eux débutant devant le Sénat, comme il est d'usage pour les textes qui traitent de l'organisation des collectivités territoriales.
Au cours de la discussion des deux premiers textes devant le Sénat, respectivement en décembre 2009 et en janvier/février 2010, le gouvernement s'est régulièrement opposé à tout amendement évoquant par anticipation le problème des modes de scrutin, expliquant que ceux-ci feraient, le moment venu, l'objet d'un débat approfondi à l'occasion de la discussion du texte qui leur était spécifiquement consacré.
Il avait toutefois donné un avis favorable à un amendement n° 645 rectifié, déposé par les membres du groupe centriste lors de la discussion au Sénat, le 21 janvier 2010, du projet de loi de réforme des collectivités territoriales, qui posait les principes que devrait respecter le mode de scrutin des conseillers territoriaux.
Cet amendement, devenu l'article 1 er A (nouveau) dans le texte adopté par le Sénat 37 ( * ) dispose : « La présente loi crée le mandat de conseiller territorial. Le mode d'élection du conseiller territorial assure la représentation des territoires par un scrutin uninominal, l'expression du pluralisme politique et la représentation démographique par un scrutin proportionnel ainsi que la parité. »
Ce dispositif, de portée générale, avait le mérite de rappeler les objectifs que devrait respecter le mode de scrutin des conseillers territoriaux, et d'insister en particulier sur l'exigence de parité, sans entrer dans une description précise du mode de scrutin mixte, alliant scrutin uninominal et scrutin proportionnel, qu'il recommandait.
Lors de la discussion du projet de loi de réforme des collectivités territoriales devant l'Assemblée nationale , le gouvernement a déposé devant la commission des lois, un amendement n° 669 qui substitue au dispositif de l'article 1 A adopté par le Sénat le dispositif suivant :
« La présente loi crée le mandat de conseiller territorial. Les conseillers territoriaux sont élus au scrutin uninominal majoritaire à deux tours selon les modalités prévues au titre III du livre I er du code électoral. Ils sont renouvelés intégralement tous les six ans. »
Votre délégation tient à souligner que ce changement de support n'est respectueux ni du Sénat ni de la procédure législative.
Le Sénat, qui devait examiner le mode de scrutin des conseillers territoriaux à l'occasion de la discussion en première lecture du projet de loi n° 61 ne peut se prononcer sur le nouveau dispositif et lui apporter le cas échéant les correctifs nécessaires qu'à l'occasion de la navette qui lui renvoie, pour une deuxième lecture, la projet de loi n° 60 qu'il a déjà examiné, amendé, et adopté.
Les délais extrêmement contraints dans lesquels il doit aujourd'hui procéder à cet examen, ne sont pas de nature à favoriser un examen serein et approfondi.
Cet amendement procède à une révision substantielle du mode de scrutin des conseillers territoriaux, et les conditions assez précipitées dans lesquelles il a été déposé peuvent à juste titre alimenter un doute sur la qualité des travaux préparatoires qui ont présidé à son élaboration : le Conseil d'État a-t-il été consulté ? L'impact du mode de scrutin a-t-il fait l'objet d'une évaluation ?
2. Un choix politique défavorable à la parité
M. Alain Marleix, secrétaire d'État à l'intérieur et aux collectivités territoriales a expliqué ainsi devant la commission des lois de l'Assemblée nationale, le 12 mai, le choix de ce mode de scrutin. Après avoir rappelé les critiques formulées contre le précédent scrutin mixte, il a rappelé que le Premier ministre avait lancé une consultation des partis politiques. Il a précisé qu'après quinze jours, deux partis seulement avaient répondu - l'UMP et le MPF - tous deux favorables au scrutin majoritaire à deux tours. En conséquence, l'amendement n° 669 du gouvernement proposait un scrutin majoritaire à deux tours, à partir de 2014, sur la base de la carte cantonale actuelle.
Le scrutin uninominal majoritaire à deux tours est un mode de scrutin usuel en droit électoral français . À ce titre, il ne s'expose pas, comme le scrutin mixte précédent, à une grande partie des critiques juridiques dont l'addition pouvait porter un doute sérieux sur sa conformité à la Constitution.
Mais votre délégation tient à souligner que son impact sur la parité est encore plus négatif , dans la mesure où il s'applique ici à la totalité des sièges attribués et n'est pas tempéré par une part de scrutin de liste et de proportionnelle.
La transposition à l'élection des conseillers territoriaux du mode de scrutin actuellement utilisé pour l'élection des conseils généraux, connus pour être les assemblées les plus masculinisées de France, ne peut entraîner que des conséquences trop prévisibles.
Compte tenu de la compétition accrue qui résultera de la division par deux du nombre d'élus locaux, il est même à craindre que la proportion de femmes pour les conseillers territoriaux élus avec ce mode de scrutin soit encore inférieure à ce qu'elle est dans les conseils généraux actuellement : 12,3 %.
À n'en pas douter, l'adoption de ce mode de scrutin ne peut entraîner qu'une terrible régression de la parité dans les assemblées locales .
On peut même craindre que la faible proportion de femmes qui siégeront dans les futurs conseils régionaux ne rende en pratique inapplicables les dispositions de la loi du 31 janvier 2007 qui impose la parité dans les exécutifs des conseils régionaux.
3. Le renforcement des sanctions financières : un amendement cosmétique
Un amendement n° 599 déposé par le rapporteur de la commission des lois, reprenant en partie, mais en les atténuant, les dispositions contenues dans la proposition de loi de Mme Chantal Brunel, propose d'étendre le champ du financement public des partis et des sanctions financières aux élections territoriales.
À l'image de la proposition de loi de Mme Chantal Brunel, l'amendement propose la création d'un mécanisme de financement public des partis politiques assis sur les résultats des élections territoriales.
Mais, alors que dans la proposition de loi, ce volet représentait la moitié de la première fraction de l'aide, soit environ 20 millions d'euros, il n'en fait plus ici que le tiers, soit 13,33 millions d'euros.
Dans la proposition de loi de Mme Brunel, ce volet de 20 millions d'euros est lui-même subdivisé en deux parts égales de 10 millions d'euros chacune, attribuée pour la première en fonction des suffrages obtenus au premier tour par les candidats rattachés au parti, et pour la seconde en fonction du nombre de membres des partis élus dans les conseils généraux ; l'une et l'autre de ces parts sont susceptibles de faire l'objet de pénalités pour non- respect de la parité.
L'amendement de M. Perben partage également ce volet qui n'est plus que de 13,33 millions d'euros en deux parts égales. Mais il n'assujettit à des pénalités financières que la première part (6,6 millions d'euros) assise sur les candidats déclarés, et non la seconde (6,6 millions d'euros) assise sur les conseillers territoriaux élus.
On peut se demander dans quelle mesure des sanctions qui n'auront pour assiette qu'une enveloppe de 6,6 millions d'euros exerceront, dans chaque département, une pression suffisante sur les partis politiques pour les inciter à respecter la parité.
Votre délégation qui exprime son intérêt pour les mécanismes plus dissuasifs envisagés dans la proposition de loi déposée par M. Jean-Marc Ayrault et dans celle de Mme Chantal Brunel, ne peut se satisfaire de dispositions qui paraissent purement cosmétiques et ne sont en aucune façon susceptibles de contrebalancer l'impact négatif du mode de scrutin uninominal majoritaire sur la parité.
Financement des partis politiques :
dispositifs proposés par la proposition de loi n° 2259 de
Mme Chantal Brunel
et par l'amendement n° 599 de
M. Dominique Perben
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Dispositif proposé par la proposition de loi n° 2529 de Mme Chantal Brunel |
Dispositif proposé par l'amendement n° 599 de M. Dominique Perben |
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+ 1 ère fraction (environ 40 millions d'euros) divisée en : Une 1 ère partie (environ 20 millions d'euros) versée aux groupements et partis politiques en fonction du premier tour des élections législatives (sanctions financières) |
+ 1 ère fraction (environ 40 millions d'euros) divisée en : Une 1 ère partie (environ 26,6 millions d'euros) versée aux groupements et partis politiques en fonction du premier tour des élections législatives (sanctions financières) |
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Une 2 ème partie (environ 20 millions d'euros) assise sur les résultats des élections des conseils généraux et elle-même divisée en : |
Une 2 ème partie (environ 13,3 millions d'euros) assise sur les résultats des élections des conseillers territoriaux et elle-même divisée en : |
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- une part (environ 10 millions d'euros) attribuée en fonction des suffrages obtenus au premier tour par les candidats rattachés au parti ; sujette à sanctions financières ; |
- une part (environ 6,6 millions d'euros) attribuée en fonction des suffrages obtenus au premier tour par les candidats rattachés au parti ; sujette à sanctions financières ; |
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- une part (environ 10 millions d'euros) attribuée en fonction du nombre de membres des partis élus dans les conseils généraux, sujette à sanctions financières. |
- une part (environ 6,6 millions d'euros) attribuée en fonction du nombre de membres des partis élus dans les conseils généraux, non sujette à sanctions financières . |
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+ 2 ème fraction (40 millions d'euros) versée aux partis en fonction de leur nombre de parlementaires, sujette à sanctions financières . |
+ 2 ème fraction (40 millions d'euros) versée aux partis en fonction de leur nombre de parlementaires, non sujette à sanctions financières. |
* 37 Projet de loi (n° 57) de réforme des collectivités territoriales adopté par le Sénat.