2. L'emploi des seniors
a) Emploi des seniors et retraites
S'intéresser aux questions d'emploi - en particulier des seniors - dans le cadre de la réforme des retraites est une nécessité pour plusieurs raisons :
- la faiblesse de l'emploi des seniors pèse sur les recettes des régimes , en minorant les cotisations perçues ;
- l'existence de fréquentes situations d'inactivité avant la retraite est un obstacle à l'allongement de la durée d'activité sur lequel repose la réforme de 2003 ;
- un chômage élevé rend plus difficile d'envisager, comme cela avait été le cas en 2003, la possibilité d'une baisse de cotisations à l'assurance chômage en contrepartie d'une hausse de cotisations à l'assurance vieillesse ;
- enfin, d'un point de vue de justice et d'équité, il est difficile d'envisager de réformer le système de retraite si les salariés seniors sont victimes de discriminations en matière d'emploi liées à l'âge.
Retraites et emploi des seniors sont donc intrinsèquement liés et doivent évoluer ensemble , même si la politique en faveur de l'emploi des seniors n'a pas pour seul objectif de préparer le terrain de la réforme des retraites.
b) La faiblesse du taux d'emploi des seniors : constat et causes
La France affiche de mauvaises performances en matière d'emploi des seniors 72 ( * ) : en 2008, le taux d'emploi des cinquante-cinq / soixante-quatre ans était de 38,2 % , alors que la moyenne européenne (Union européenne à vingt-sept) était de l'ordre de 45 % . On est loin de l'objectif fixé à Lisbonne d'un taux d'emploi de 50 % pour cette tranche d'âge en 2010.
Ce constat peut toutefois être affiné : alors qu'en 2008, le taux d'emploi des cinquante-cinq / cinquante-neuf ans n'était que légèrement inférieur au niveau européen (56,3 % en France contre 59 % dans l'UE), celui des soixante / soixante-quatre ans était, lui, beaucoup plus faible (16,3 % contre 30,1 % pour l'UE), compte tenu de la fixation à soixante ans de l'âge l'égal de départ en retraite en France.
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Taux d'emploi des seniors
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2008 |
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50 - 54 ans |
80,5 % |
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55 - 59 ans |
56,3 % |
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60 - 64 ans |
16,3 % |
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Source : Dares (tableau de bord trimestriel, activité des seniors et politiques d'emploi, juin 2009 et première synthèses de septembre 2009) et Eurostat. |
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Cette situation est le résultat d'une politique massive d'incitation au retrait d'activité , mise en place par les pouvoirs publics au cours des trente dernières années, afin de lutter contre le chômage. Ainsi que l'a indiqué Laurent Wauquiez, secrétaire d'Etat chargé de l'emploi, lors de son audition 73 ( * ) , cette politique a reposé sur une conception malthusienne du marché du travail à laquelle tous les responsables politiques, toutes tendances confondues, ont adhéré : il existe un stock d'emplois limité et retirer les travailleurs âgés du marché du travail permet de diminuer d'autant le chômage 74 ( * ) .
Le recours massif aux mesures d'âge dans les années quatre-vingt et quatre-vingt-dix (préretraites, abaissement de l'âge de la retraite, dispenses de recherche d'emploi...) a ainsi nourri un véritable consensus social autour d'une gestion de l'emploi par les âges et de la cessation anticipée d'activité , accepté tant par les entreprises que par les salariés eux-mêmes 75 ( * ) . Du côté des entreprises, l'utilisation des seniors comme variable d'ajustement a permis de diminuer les effectifs et de regagner artificiellement de la compétitivité ; du côté des syndicats, le recours aux départs précoces a été un moyen de rendre moins difficiles les plans sociaux mis en place par certains employeurs.
Cette manière de gérer l'emploi des seniors a non seulement profondément imprégné les représentations socioculturelles (dans la perception collective, le salarié âgé a davantage d'handicaps que d'atouts), mais aussi bloqué la mise en place d'éléments favorables au maintien des seniors dans l'emploi (formation, réorganisation du travail et des postes, modulation des rémunérations au fil de l'âge...).
c) La mobilisation en faveur de l'emploi des seniors
A la fin des années quatre-vingt-dix, les pouvoirs publics ont pris progressivement conscience que cette politique malthusienne, outre ses effets désastreux sur le taux d'emploi des seniors, menaçait la pérennité du système de protection sociale, dans un contexte de profondes mutations démographiques.
Afin de rectifier le tir, plusieurs trains de mesures en faveur de l'emploi des seniors ont été adoptés au cours des dernières années, dans le prolongement de l'accord interprofessionnel d'octobre 2005 et du Plan national d'action concerté pour l'emploi des seniors, adopté en 2006 sous l'impulsion de Gérard Larcher alors ministre du travail.
Les principales mesures dans le cadre des différents projets de loi de financement de la sécurité sociale sont les suivantes :
- des campagnes de communication valorisant l'image des seniors auprès du grand public et des employeurs ont été lancées ;
- la surcote a été augmentée en plusieurs étapes : elle est maintenant de 5 % par année supplémentaire cotisée après soixante ans au-delà de la durée requise pour le taux plein ;
- le cumul emploi-retraite a été libéralisé pour les assurés ayant atteint la durée requise pour une retraite à taux plein ;
- l'âge à partir duquel l'employeur peut mettre ses salariés à la retraite d'office a été reculé à soixante-dix ans ;
- la taxation des préretraites d'entreprises et des indemnités de mise à la retraite ou de départ volontaire ont été augmentée, et le financement public de préretraites a été interrompu ;
- les préretraites progressives ont été supprimées, de même que la contribution Delalande ;
- la dispense de recherche d'emploi a été mise en extinction par le recul progressif de l'âge ;
- le temps partiel en fin de carrière par le biais de la retraite progressive a été encouragé ;
- enfin, les entreprises ont été contraintes de conclure, avant le 1 er janvier 2010 76 ( * ) , un accord ou adopter un plan d'action en faveur de l'emploi des seniors , sous peine d'une pénalité égale à 1 % de leur masse salariale.
Même si le recul manque encore aujourd'hui pour dresser un bilan exhaustif de l'application de ces mesures - certaines n'étant effectives que depuis le début de l'année 2009, voire de 2010 -, les premiers résultats sont plutôt encourageants :
- la revalorisation de la surcote a permis de faire progresser la proportion de nouveaux bénéficiaires : au régime général, celle-ci est passée de 9,6 % en 2008 à 12,2 % au premier trimestre 2009 ;
- la libéralisation du cumul emploi-retraite commence à produire des effets incitatifs sur les retraités 77 ( * ) ;
- à ce jour, 98 branches sur 160 environ négocient ou ont négocié un accord sur l'emploi des seniors, et 79 de ces négociations ont été validées par l'administration, ce qui correspond à neuf millions de salariés. En y ajoutant les 30 000 accords d'entreprises ou plans d'action qui ont été engagés, ce sont treize millions de salariés qui sont couverts par un accord de branche ou un accord d'entreprise 78 ( * ) .
Des évaluations approfondies sont toutefois nécessaires pour apprécier ce qui relève de changements de comportements durables. En attendant les résultats de ces évaluations, dont certaines sont en cours, il semble prudent de s'en tenir à l'évolution observée du taux d'emploi des seniors.
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A partir de 2010, toutes les entreprises de cinquante salariés et plus, non couvertes par un accord de branche, doivent avoir conclu un accord ou mis en place un plan d'action pour leurs salariés seniors . Cet accord ou ce plan doit comporter un objectif chiffré global de recrutement ou de maintien dans l'emploi , et des objectifs plus ciblés et choisis concernant : le recrutement, l'évolution des carrières, les conditions de travail, le développement des compétences, l'aménagement des fins de carrière et la transmission des savoirs. Afin de sensibiliser et mobiliser les PME sur ces enjeux, le secrétariat d'Etat à l'emploi a lancé l'opération « Bonnes pratiques PME », qui s'inscrit dans le cadre des mesures prises pour le maintien dans l'emploi des seniors, issues de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2009. En collaboration avec trois chambres régionales de commerce et d'industrie et à partir d'un échantillon de trente-quatre entreprises issues de secteurs d'activité différents, le cabinet Vigeo 1 a réalisé une étude sur les pratiques mises en oeuvre dans les PME en matière d'emploi des seniors . Il ressort de cette étude : - des constats prometteurs en termes de recrutement et de maintien dans l'emploi (recrutements dans toutes les tranches d'âge, démarches de transmission des savoirs, systèmes de formations accessibles aux salariés, gestion dynamique des carrières, initiatives pour réduire la pénibilité) ; - des carences en termes de gestion des âges : nécessité de professionnaliser les processus de recrutement, de développer la gestion anticipée des emplois et des compétences, de promouvoir les dispositifs d'aménagement de fin de carrière, de faire de l'emploi des seniors une priorité de la gestion des ressources humaines ; - un potentiel d'innovation sociale des PME insuffisamment exploité faute de moyens : les PME ont développé des solutions, parfois plus innovantes que celles des très grandes entreprises, notamment en matière de recrutement, de valorisation de l'expérience et de réduction de la pénibilité. Toutefois, la question se pose des moyens humains - en particulier des effectifs en charge des ressources humaines - dont disposent les PME pour transformer leur potentiel d'innovation en action durable en faveur des seniors. ________________
1
Créé en 2002
à l'initiative de Nicole Notat, Vigeo est une agence de notation sociale
dont la mission est d'analyser les performances et le niveau de maîtrise
des risques de responsabilité sociale des entreprises et des
organisations. Plus précisément, elle mesure le degré
auquel les entreprises ou les collectivités publiques prennent en
compte, dans la définition et le déploiement de leur
stratégie ou de leur politique, des objectifs environnementaux, sociaux,
sociétaux et de gouvernance, qui constituent pour elles des facteurs de
risque.
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Depuis 2003, le taux d'emploi des cinquante-cinq / soixante-quatre ans a légèrement progressé , d'un peu plus d'un point (37 % en 2003 et 38,2 % en 2008) 79 ( * ) . Cette tendance, bien que modeste, va dans le bon sens. Même si les expériences étrangères (notamment celle de la Finlande) montrent que le taux d'emploi des seniors peut augmenter rapidement, il reste que, pour atteindre l'objectif fixé au niveau européen d'un taux d'emploi des seniors de 50 % en 2010, le nombre d'emplois occupés par des seniors devrait s'accroître d'environ un million.
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Taux d'emploi des seniors |
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2003 |
2004 |
2005 |
2006 |
2007 |
2008 |
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50 - 54 ans |
78,0 % |
76,8 % |
78,2 % |
78,9 % |
79,9 % |
80,5 % |
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55 - 59 ans |
54,5 % |
54,9 % |
55,2 % |
54,6 % |
55,3 % |
56,3 % |
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60 - 64 ans |
13,3 % |
13,5 % |
13,8 % |
14,4 % |
15,6 % |
16,3 % |
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Source : Dares (tableau de bord trimestriel, activité des seniors et politiques d'emploi, juin 2009 et première synthèse de septembre 2009) et Eurostat. |
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d) Poursuivre la mobilisation en faveur de l'emploi des seniors
Ne pas utiliser la crise comme prétexte pour écarter les seniors du marché du travail
Il n'est pas acceptable de continuer à voir les travailleurs âgés de plus de cinquante ans subir leur éviction du marché du travail. Au-delà des drames humains qu'elle engendre, cette situation n'est conforme ni aux défis économiques et sociaux auxquels est confronté le pays, ni aux exigences de la cohésion sociale .
La mobilisation pour l'emploi des seniors est en marche depuis plusieurs années. Dans le contexte économique actuel, il est indispensable qu'elle soit confirmée et même amplifiée par les pouvoirs publics. La crise ne doit en effet pas servir d'alibi pour revenir aux mauvaises pratiques d'éviction des seniors dans le but d'ajuster les effectifs des entreprises ou d'éviter les licenciements économiques. Certains syndicats ont plaidé pour des dispositifs de préretraites, sous de nouvelles formes ou appellations. Le recours à de telles pratiques signifierait un retour à la culture de la cessation précoce d'activité, avec laquelle la politique de l'emploi des seniors menée depuis le début de cette décennie s'efforce justement de rompre.
Allonger l'horizon de la vie professionnelle
L'allongement de la durée de la vie active, c'est-à-dire l'augmentation de l'âge effectif de départ à la retraite (actuellement de 61,5 ans), peut passer par le report de l'âge légal de départ à la retraite ou l'allongement de la durée de cotisation nécessaire pour obtenir une retraite à taux plein, mais aussi par le développement des dispositifs de surcote, qui commencent à produire des effets incitatifs sur les individus proches de la retraite.
Certains économistes 80 ( * ) avancent même l'idée d'une sortie en capital des surcotes. Au lieu de constituer un flux de pensions supplémentaires, versé sur une durée de vie incertaine, les surcotes pourraient prendre la forme d'un capital versé lors de la cessation définitive d'activité. Cette solution aurait le mérite d'être plus visible et plus incitative qu'une majoration marginale du taux de remplacement. En outre, compte tenu de la difficulté à prendre en compte l'hétérogénéité de l'espérance de vie, elle serait plus juste car elle ne pénaliserait pas ceux qui vivent moins longtemps.
Mettre fin aux préretraites déguisées
En France , l'âge de cessation d'activité (58,5 ans) se situe bien avant l'âge de liquidation de la retraite (61,5 ans). Cet écart s'explique par l'importance du nombre de personnes en préretraite ou au chômage à ces âges (près d'un Français sur deux n'est déjà plus en activité avant de prendre sa retraite). Dans ces conditions, un but majeur de l'action publique doit consister à augmenter l'âge de cessation d'activité et à réduire l'écart avec l'âge de liquidation.
Certes, la fin progressive de la dispense de recherche d'emploi a été programmée, les dispositifs de préretraites ont été peu à peu restreints 81 ( * ) , mis en extinction ou non prorogés 82 ( * ) , les préretraites « maison », ont été plus lourdement taxées 83 ( * ) . Mais, comme l'ont indiqué les économistes Antoine d'Autume et Jean-Olivier Hairault lors de leur audition 84 ( * ) , ces mesures demeurent insuffisantes tant que subsisteront des formes déguisées de préretraites . Parmi celles-ci figurent notamment les règles d'indemnisation des chômeurs âgés qui permettent aux entreprises de « pousser vers la sortie » des salariés de plus de cinquante-sept ans sans effet nuisible ni pour elles-mêmes ni pour eux.
En effet, les chômeurs de plus de cinquante-sept ans ont droit à trois années d'indemnisation qui peuvent se prolonger au-delà de soixante ans jusqu'à l'obtention du taux plein.
Ainsi, l'une des raisons du faible taux d'emploi des seniors réside encore dans les conditions très favorables d'indemnisation des préretraites , qui permettent d'atteindre , dans des conditions relativement satisfaisantes, l'âge d'une retraite à taux plein en situation d'inactivité .
Le problème n'est donc pas seulement le non-retour à l'emploi des seniors, mais aussi l'intensité des départs à l'amiable ou négociés provoqués par les dispositifs de préretraites. Alors que tous les pays européens ont mis un terme aux préretraites déguisées, parfois par des mesures impopulaires s'attaquant à un système trop laxiste de mise en invalidité, il semble aujourd'hui temps de s'interroger sur la suppression des filières longues d'indemnisation chômage, qui sont le support effectif des divers dispositifs de préretraite depuis les années soixante-dix.
Eviter que la rupture conventionnelle ne devienne une nouvelle voie de sortie du marché du travail pour les seniors
Créée par la loi n° 2008-596 du 25 juin 2008 portant modernisation du marché du travail, la rupture conventionnelle est une procédure qui permet à l'employeur et au salarié de convenir en commun, dans une convention signée par eux, des conditions de la rupture du contrat de travail qui les lie.
Ce nouveau mode de rupture du contrat de travail est en plein essor : pendant l'année 2009, le ministère du travail a relevé plus de 190 000 ruptures conventionnelles. Depuis son entrée en vigueur, le nombre de ruptures conventionnelles validées par les services du ministère du travail 85 ( * ) n'a cessé d'augmenter, atteignant ainsi 20 991 en décembre 2009, soit une hausse de 86,4 % par rapport à décembre 2008.
Lors de son audition 86 ( * ) , Laurent Wauquiez, secrétaire d'Etat chargé de l'emploi, a indiqué qu'il n'existe pas de statistiques précises sur l'âge des salariés concernés par une rupture conventionnelle . Néanmoins, il semble que, proportionnellement, les seniors sont nettement plus concernés par les plans de licenciement que par les ruptures conventionnelles.
La Mecss estime indispensable de pouvoir disposer de tels chiffres afin de vérifier que ce nouveau mode de rupture du contrat de travail ne se transforme pas en une nouvelle « trappe à seniors » permettant de sortir ceux-ci du monde du travail sans conséquences financières dommageables pour eux .
Promouvoir une meilleure gestion des ressources humaines en fin de vie active
Les seniors constituent une richesse pour le monde du travail. Dans une économie fondée sur la connaissance, le capital humain occupe une place essentielle qu'il convient de valoriser. En renonçant aux compétences et à l'expérience des seniors, le pays, les entreprises se privent d'un atout décisif. Une gestion des ressources humaines plus attentive au cycle de vie des travailleurs , plus soucieuse de l'évolution des compétences, définissant des profils de carrière et s'appuyant sur une formation au cours de la vie, est donc une condition de la prospérité économique.
Encourager le maintien dans l'emploi des seniors passe par une capacité accrue d'adaptation à de nouvelles tâches, voire à de nouveaux métiers, dans le cadre d'une mobilité interne à l'entreprise, mais également parfois d'une mobilité externe. Une telle démarche suppose :
- de développer les bilans de compétences au cours de la carrière.
- de promouvoir la validation des acquis de l'expérience (VAE) et d'en faciliter l'accès à tous les publics 87 ( * ) ;
- de favoriser la formation des seniors, notamment en entreprise ;
- d'aménager les tâches, les postes et les horaires en fin de vie active.
La loi n° 2009-1437 du 24 novembre 2009 relative à l'orientation et à la formation professionnelle tout au long de la vie a déjà permis des avancées sur ces sujets :
- en instituant un bilan d'étape professionnel obligatoire et en mettant à disposition de tous les actifs un passeport formation (article 12) ;
- en rendant obligatoire un entretien professionnel pour les salariés de quarante-cinq ans dans les entreprises employant au moins cinquante personnes (article 13) ;
- en encourageant les accords de branche relatifs à la validation des acquis de l'expérience (article 21).
Il convient aussi de favoriser, dans un souci de solidarité intergénérationnelle, la transmission aux jeunes du savoir professionnel acquis par les travailleurs seniors, via la mise en place de formules de tutorat et d'accompagnement . Le rapport de Bernard Masingue sur le tutorat senior, remis l'année dernière au secrétaire d'Etat à l'emploi 88 ( * ) , formule trois grandes préconisations en ce sens : amplifier et enrichir les pratiques de tutorat, les valoriser et les organiser, développer un cadre institutionnel adapté.
Récemment, la loi n° 2009-1437 du 24 novembre 2009 précitée a prévu, qu'à titre expérimental (jusqu'au 31 décembre 2011), une partie des dépenses de tutorat interne des entreprises puisse être imputée sur les fonds de la formation professionnelle (article 33).
* 72 Le taux d'emploi des seniors correspond au taux d'emploi des cinquante-cinq / soixante-quatre ans.
* 73 Audition de Laurent Wauquiez, secrétaire d'Etat chargé de l'emploi. Cf. Tome II p. 187.
* 74 Antoine Bozio, « Le chômage et les retraites en France : trente ans de politique malthusienne », 2006.
* 75 Antoine d'Autume, Jean-Paul Betbèze, Jean-Olivier Hairault, « Les seniors et l'emploi en France », rapport du conseil d'analyse économique (CAE), janvier 2006.
* 76 Ce délai a été prolongé de trois mois pour les entreprises de cinquante à trois cents salariés non couvertes par un accord de branche.
* 77 Pour commencer à apprécier les effets de la libéralisation du cumul emploi-retraite en vigueur depuis janvier 2009, la Cnav a mené une enquête en juillet-août sur un échantillon de 5 700 nouveaux retraités portant sur les possibilités de cumuler un salaire et une pension de retraite. Les données recueillies montrent que : le dispositif semble bien connu des personnes interrogées (67 % des personnes n'ayant jamais cumulé un emploi et une retraite déclarent néanmoins le connaître) ; le bénéfice du cumul concerne principalement certaines catégories socioprofessionnelles telles que les cadres et les employés : 16 % des cadres et 12 % des employés déclarent cumuler, contre 5 % des ouvriers.
* 78 Ces chiffres ont été transmis par Laurent Wauquiez, secrétaire d'État à l'emploi, lors de son audition du 6 avril 2010.
* 79 Cette évolution globale du taux d'emploi des seniors peut toutefois être trompeuse, car elle peut être liée à des effets de structure : si la proportion de personnes de plus de soixante ans, qui ont des taux d'emploi beaucoup plus faibles, augmente au sein des cinquante-cinq-soixante-quatre ans, le taux d'emploi des seniors peut baisser alors même que le taux d'emploi à chaque âge augmente. C'est ce qui s'observe sur les dernières années : le taux d'emploi des cinquante-cinq-soixante-quatre ans est quasiment stable depuis 2006, alors que le taux d'emploi des cinquante-cinq-soixante-neuf ans a augmenté de 1,7 point et que celui des soixante-soixante-quatre ans a également augmenté de presque deux points. Cette contradiction apparente s'explique par le fait que l'arrivée à l'âge de soixante ans des premières générations nombreuses du baby-boom en 2006 conduit à une augmentation du poids des plus de soixante ans au sein des cinquante-cinq-soixante-quatre ans, dont le taux d'emploi moyen est biaisé à la baisse par cet effet de composition.
* 80 Antoine d'Autume, Jean-Paul Betbèze, Jean-Olivier Hairault, « Les seniors et l'emploi en France », rapport du conseil d'analyse économique (CAE), janvier 2006.
* 81 Cats (cessation anticipée de certains travailleurs salariés), AS-FNE (allocation spéciale du fonds national pour l'emploi) dans le privé ; CPA (cessation progressive d'activité) dans la fonction publique.
* 82 Arpe (allocation de remplacement pour l'emploi) et PRP (préretraite progressive) dans le privé, CFA (congé de fin d'activité) dans le public.
* 83 La loi du 21 août 2003 portant réforme des retraites a assujetti les préretraites « maison » à une contribution spécifique, à la charge exclusive des employeurs, dont le produit est affecté au fonds de solidarité vieillesse (FSV).
* 84 Audition d'Antoine d'Autume et Jean-Olivier Hairault, professeurs à l'université de Paris I Panthéon-Sorbonne, auteurs du rapport du conseil d'analyse économique sur les seniors et l'emploi en France. Cf. Tome II p. 48.
* 85 La validité de la convention est subordonnée à son homologation par l'autorité administrative compétente, c'est-à-dire le directeur départemental du travail, de l'emploi et de la formation professionnelle.
* 86 Audition de Laurent Wauquiez, secrétaire d'Etat chargé de l'emploi. Cf. Tome II p. 187.
* 87 Rapport du groupe de travail sur la validation des acquis de l'expérience, décembre 2008.
* 88 « Seniors tuteurs : comment mieux faire ? », rapport de Bernard Masingue, mars 2009.