B. DES RÉSULTATS MAIS ENCORE TROP D'OBSTACLES
Dans sa communication du 10 juin 2009 sur l'évaluation du programme et du plan d'action de La Haye, la Commission européenne fait valoir que « malgré des progrès inégaux, des résultats tangibles ont été obtenus. » Ce constat apparaît bien optimiste. Certes, pendant la période d'application du programme de La Haye, beaucoup d'actions auront été entreprises. Elles auront permis de faire progresser la coopération dans un certain nombre de domaines. Elles auront conduit à l'adoption de textes utiles pour la construction d'un espace commun de liberté, de sécurité et de justice. Le secteur « Justice et Affaires Intérieures » aura représenté près de la moitié de l'activité normative de l'Union européenne. Pour autant, force est de constater que les obstacles demeurent nombreux avant l'achèvement de cette construction.
D'abord, au cours de la mise en oeuvre du programme de La Haye, l'accent a surtout été mis sur le volet sécurité . Dans le contexte des attentats terroristes de 2001, 2004 et 2005, il était indispensable de prendre les mesures nécessaires pour assurer la sécurité des citoyens européens. Mais ces mesures ont pu aussi susciter de légitimes inquiétudes sur les risques qu'elles comportaient pour les libertés individuelles. Notre collègue Robert Badinter les a parfaitement exposées dans son récent rapport d'information sur l'Union européenne et les droits de l'homme (1 ( * )) qui souligne que ces inquiétudes ont aussi porté sur le traitement des questions relatives à l'immigration et à l'asile, sur la protection des données à caractère personnel et sur les insuffisances de la coopération en matière pénale et civile.
Ensuite, les résultats demeurent encore trop faibles sur les aspects opérationnels de la coopération policière et judiciaire en matière pénale. Or ce volet opérationnel apparaît indispensable pour construire cet espace commun.
Enfin, comme l'avait déjà relevé notre collègue Pierre Fauchon dans son examen de la mise en oeuvre du programme de Tampere, les contraintes institutionnelles sont demeurées des entraves objectives à une démarche ambitieuse. En effet, la coopération policière et la coopération judiciaire en matière pénale relèvent du « troisième pilier » c'est à dire du domaine intergouvernemental. La Commission européenne n'y dispose pas du monopole de l'initiative. Le Parlement européen est simplement consulté et le contrôle de la Cour de justice est limité. Pour sa part, le Conseil statue toujours à l'unanimité. Or, la règle de l'unanimité revient à reconnaître un droit de veto à chaque État membre. Elle aboutit bien souvent à des blocages ou à des compromis a minima.
Vos rapporteurs s'attacheront à mettre en évidence ces éléments d'appréciation pour chacun des grands domaines intéressant la construction de l'espace de liberté, de sécurité et de justice.
1. La citoyenneté et la protection des droits fondamentaux
a) La citoyenneté européenne
Dans sa communication, la Commission européenne souligne, à juste titre, que la suppression des contrôles aux frontières intérieures de l'espace Schengen , désormais composé de 25 pays, permet aux particuliers de se rendre de la péninsule ibérique aux pays baltes et de Grèce en Finlande sans devoir se soumettre à aucun contrôle aux frontières. Il s'agit là d'un progrès immense qui peut potentiellement bénéficier à plus de 400 millions de citoyens européens.
Cependant, leur droit de circuler et de séjourner librement sur le territoire des États membres n'est toujours pas garanti. La directive 2004/38/CE du 29 avril 2004, qui tend à prévoir les conditions de nature à assurer la mise en oeuvre de ce droit fondamental, est entrée en vigueur en 2006. Mais sa transposition est à ce jour pas ou mal assurée. Dans une évaluation qu'elle a réalisée en 2008 (2 ( * )) , la Commission européenne a relevé qu'aucun État membre n'a transposé la directive effectivement et correctement dans son intégralité et qu'aucun article de la directive n'a été transposé effectivement et correctement par tous les États membres. Environ 8,2 millions de citoyens européens exercent leur droit de résider dans un État membre dont ils n'ont pas la nationalité.
La protection consulaire est un autre aspect important de la définition d'une citoyenneté européenne. On estime que 8,7 % des citoyens européens voyageant en dehors de l'Union européenne le font dans des pays tiers où leurs États membres ne sont pas représentés. Le nombre de ressortissants de l'Union « non représentés » voyageant dans des pays tiers serait chaque année d'environ 7 millions de personnes. En outre, on recense autour de 2 millions d'expatriés dans un pays tiers où leur État membre n'est pas représenté. En 2007, la Commission européenne a adopté un plan d'action pour 2007-2009 visant à remédier aux lacunes constatées. Mais ce plan reste à mettre en oeuvre.
Concernant le droit de vote pour les élections au Parlement européen , la Commission européenne, se fondant sur une analyse des élections de 2004, a présenté une proposition destinée à lever les obstacles de procédure administrative et à prévenir les votes et candidatures multiples. Mais cette proposition n'a pu aboutir à temps pour les élections de 2009 faute d'un accord entre les États membres au sein du Conseil.
b) La protection des droits fondamentaux
Comme l'a relevé notre collègue Robert Badinter dans son rapport d'information sur l'Union européenne et les droits de l'homme , l'Europe a su se doter d'un cadre juridique solide, d'institutions et de garanties juridictionnelles, comme il n'en existe sur aucun autre continent. D'abord affirmé au sein du Conseil de l'Europe, l'enjeu de la protection des droits fondamentaux a pris une place croissante dans le fonctionnement de l'Union européenne.
Ces dernières années, plusieurs initiatives ont été prises sur cette question essentielle. En 2005, un système de contrôle systématique a été mis en place pour veiller à la compatibilité des propositions législatives de la Commission européenne avec la Charte des droits fondamentaux (3 ( * )) . Au même moment, la Cour de justice décidait, en 2006, de se référer explicitement à la Charte à l'occasion d'un recours contre la directive sur le droit au regroupement familial (4 ( * )) . La Cour soulève de plus en plus fréquemment la question des droits fondamentaux en particulier dans des affaires portant sur des législations relatives à l'espace de liberté, de sécurité et de justice. Une procédure préjudicielle d'urgence, entrée en vigueur le 1 er mars 2008, lui permet désormais de répondre dans des délais très brefs sur des questions concernant ces domaines. En 2007, une agence des droits fondamentaux , dont la création avait été décidée en 2003, a ouvert ses portes.
D'autres actions méritent d'être relevées : une décision-cadre du 28 novembre 2008 impose aux États membres de sanctionner les personnes qui incitent à la violence raciste ou à la haine raciale ; une approche globale pour la promotion des droits de l'enfant a été lancée en 2006 et des travaux ont été menés pour promouvoir un système « alerte enlèvement » dans les États membres ; un programme financier spécifique (« Daphné III ») a été adopté pour la période 2007-2013, sur la lutte contre la violence contre les enfants, les jeunes et les femmes et pour protéger les victimes et les groupes à risque.
En dépit de ces avancées, beaucoup reste à faire pour répondre aux attentes de nos concitoyens. Selon Eurobaromètre, 72 % d'entre eux sont favorables à un plus grand rôle de l'Union européenne sur la protection des droits fondamentaux.
La protection des données personnelles et de la vie privée apparaît comme un enjeu majeur. Selon Eurobaromètre, 64 % des personnes interrogées sont préoccupés par la façon dont leurs données personnelles sont utilisées par différents organismes ; 82 % des utilisateurs européens d'internet considèrent que les transmissions de données sur le réseau ne sont pas suffisamment sécurisées. Or, comme le souligne le contrôleur européen pour la protection des données Peter Hustinx, dans l'avis qu'il a rendu le 13 juillet 2009 sur la communication de la Commission européenne, l'accent a surtout été mis dans les années récentes, sous la pression des évènements, sur des mesures renforçant les pouvoirs des autorités répressives et « intrusives » pour le citoyen. A la suite des attentats terroristes du 11 septembre 2001, des accords ont été passés avec les États-Unis pour le transfert des données des passagers des vols aériens. Ces accords ont appelé de vives critiques, notamment de la part de la délégation sénatoriale pour l'Union européenne, en raison des très faibles garanties sur la protection des données. Des critiques comparables ont été émises sur l'utilisation par les États-Unis de données personnelles provenant de l'Union européenne détenues par la société d'échanges de messages financiers SWIFT aux fins de lutte contre le terrorisme. A la suite des attentats de Madrid en 2004 puis de Londres en 2005, une directive du 15 mars 2006 a prévu la conservation des données téléphoniques par les opérateurs. Dans une résolution du 1 er mars 2005, le Sénat avait notamment estimé que le projet, initialement présenté sous la forme d'une proposition de décision-cadre, ne permettait pas de concilier le besoin d'efficacité des enquêtes et la protection des droits individuels.
Dans le même temps, les dispositifs de protection des données personnelles ont connu des progrès beaucoup plus lents.
La protection des données personnelles a été harmonisée au niveau européen par une directive du 24 octobre 1995. Dans son rapport sur la mise en oeuvre du programme de La Haye en 2007, la Commission européenne fait valoir que cette directive a atteint ses objectifs. Elle relève néanmoins que certains États membres n'ont toujours pas intégré plusieurs dispositions importantes. D'autres ne l'ont pas transposée ou appliquée correctement. Plusieurs procédures d'infraction ont été ouvertes.
En outre, cette directive ne concerne que les seules activités qui relèvent du cadre communautaire (le « premier pilier ») et pas celles relevant du troisième « pilier » qui recouvre la coopération policière et la coopération judiciaire pénale.
Des règles spécifiques de protection des données personnelles ont été prévues pour chacun des systèmes d'échange d'informations créées à l'échelle de l'Union européenne, tels que le système d'information Schengen (le SIS), le système d'information douanier, le système d'information d'Europol et celui d'Eurojust ou encore le traité de Prüm, signé le 27 mai 2005.
Il aura fallu trois ans de discussions au Conseil pour que soit adoptée la décision-cadre du 27 novembre 2008, qui permet d'établir des normes communes en matière de protection des personnes physiques à l'égard du traitement des données à caractère personnel dans le cadre de la coopération policière et judiciaire en matière pénale. Dans son avis, le contrôleur européen pour la protection des données souligne que cet instrument n'est pas pleinement satisfaisant. D'une part, il ne couvre pas les situations internes (quand les données personnelles proviennent de l'État membre qui les utilise). D'autre part, beaucoup de ses dispositions ne concordent pas avec celles de la directive du 24 octobre 1995. On ajoutera que des échanges plus nombreux de données avec des pays tiers posent la question cruciale des garanties entourant ces échanges quant à la protection des données personnelles.
Ainsi le dispositif européen apparaît encore trop foisonnant et manquant de cohérence . Or comme le souligne fort justement le contrôleur européen pour la protection des données, quatre défis seront décisifs pour l'avenir de l'espace de liberté, de sécurité et de justice : la croissance exponentielle des informations numériques concernant les personnes sous l'effet des évolutions technologiques ; l'internationalisation qui se traduit à la fois par des échanges de données sans limite de frontières et par un besoin croissant de coopération internationale dans tous les domaines intéressant les activités de l'Union européenne dans l'espace de liberté, de sécurité et de justice ; l'utilisation de données pour des fins répressives, y compris celles détenues par des acteurs privés (par exemple, les données PNR ou les données de télécommunications) ; la liberté de circulation dans cet espace qui concerne à la fois les personnes et les données personnelles. Dans ce contexte qui sera marqué par des changements rapides dans l'utilisation des données, la nécessité d'un mécanisme très solide de protection des droits fondamentaux des citoyens, en particulier de leur vie privée et de leurs données personnelles, s'impose d'autant plus.
Enfin, l'évaluation de la Commission européenne souligne l'activité législative intense dans le domaine justice-liberté-sécurité depuis 2005. Cette tendance est appelée à se poursuivre dans les prochaines années, en particulier si l'entrée en vigueur du traité de Lisbonne appelle une révision d'instruments existants. Elle justifiera une attention particulière sur les questions qui concernent les droits fondamentaux.
2. L'asile et l'immigration
a) L'asile
En matière d'asile , le programme de La Haye avait retenu l'objectif ambitieux d'établir une procédure commune d'asile et un statut uniforme pour les personnes admises au statut de réfugié ou bénéficiant de la protection subsidiaire. Il avait aussi mis en avant le développement de la coopération opérationnelle entre les offices nationaux et de la coopération avec les pays tiers. On a comptabilisé 238 080 demandes d'asile en 2008. De fortes disparités peuvent être observées entre les États membres. Les pays du Sud, subissent une pression particulière avec une augmentation de 20% du nombre de demandeurs, en particulier en Italie (+ 122 %, 31 000 demandes). Des difficultés considérables se posent actuellement en Méditerranée. La France a elle-même enregistré une forte hausse des demandes d'asile en 2008 (+ 20 %). Elle a été la principale destination des demandeurs d'asile en Europe (35 160 demandes). 11 441 statuts de réfugiés ont été accordés, dont 1 793 protections subsidiaires (+ 30,3 %) soit un taux d'admission de 36 %. On constate aussi de fortes divergences entre États membres sur les taux d'admission au statut de réfugié, y compris pour des demandeurs de même nationalité.
Au total, l'Union est désormais dotée des quatre instruments prévus par le Conseil européen de Tampere (1999) : des normes minimales pour les conditions d'accueil des demandeurs d'asile, une détermination de l'État responsable pour examiner une demande d'asile (règlement dit de Dublin), une définition commune du statut de réfugié et de la protection subsidiaire et des normes minimales concernant les procédures d'asile. En outre, un système Eurodac a été mis en place pour faciliter l'application du mécanisme de détermination de l'État responsable de l'examen d'une demande d'asile. Cependant, ces textes ont abouti à un faible degré d'harmonisation en raison de la règle de l'unanimité (remplacée par la majorité qualifiée à compter du 1er janvier 2006) qui a abouti à des compromis a minima . Cette situation explique les très fortes divergences qui persistent dans les taux d'acceptation des demandes d'asile.
En raison de l'adoption tardive de la directive du 1 er décembre 2005 sur les procédures d'asile et des délais nécessaires pour sa transposition dans les États membres, l'objectif de disposer d'une procédure commune d'asile avant 2010 ne sera pas tenu. La Commission européenne, qui a en outre proposé tout récemment des modifications à cette directive, n'envisage plus que cette procédure commune soit en place avant 2012. Une situation comparable prévaut pour le statut de réfugié : le délai de transposition de la directive du 29 avril 2004 qui établit les statuts de réfugiés et des personnes bénéficiant de la protection subsidiaire a expiré en octobre 2006 et la Commission européenne a, là aussi, proposé des modifications.
La coopération avec les pays tiers a par ailleurs été renforcée avec l'application progressive de programmes de protection régionaux. Deux projets pilote ont été établis en Tanzanie (dans la région des grands lacs) et dans les nouveaux États indépendants de l'est européen (Ukraine, Moldova et Belarus). Parallèlement, la Commission européenne et les États membres ont travaillé à un schéma de réinstallation sur une base volontaire. Le premier résultat tangible a été l'engagement du Conseil, en décembre 2008, de réinstaller dans l'Union européenne 10 000 réfugiés irakiens depuis la Jordanie et la Syrie. L'accord-cadre, signé en février 2008, entre la France et le Haut Commissariat des Réfugiés (HCR) prévoit en particulier l'examen par la France d'une centaine de dossiers de réinstallation de réfugiés par an. La France a pris récemment la décision d'accueillir 80 réfugiés dont le statut avait été reconnu à Malte.
Dans un livre vert présenté en juin 2007, la Commission européenne a suggéré de passer à une deuxième phase. En juin 2008, elle a adopté un plan d'action en matière d'asile qui a identifié trois priorités pour achever le système européen commun d'asile : des standards de protection plus harmonisés et améliorés ; une coopération opérationnelle effective et bien soutenue ; un haut degré de solidarité et de responsabilité entre les États membres et entre l'Union européenne et les pays tiers.
Le Pacte européen sur l'immigration et l'asile adopté, sur proposition de la France, par le Conseil européen des 15 et 16 octobre 2008, appelle à la mise en place d'un régime d'asile européen commun permettant de remédier aux fortes disparités persistant d'un État membre à l'autre et d'offrir un niveau de protection plus élevé. Il réaffirme solennellement que les politiques d'asile doivent être conformes aux normes du droit international et en particulier à celles qui se rapportent aux droits de l'homme, à la dignité de la personne humaine et aux réfugiés. Il souligne que tout étranger persécuté a le droit d'obtenir aide et protection sur le territoire de l'Union européenne, en application de la Convention de Genève du 28 juillet 1951 relative au statut des réfugiés modifiée par le Protocole de New York du 31 janvier 1967 et les autres traités y afférents.
Trois propositions ont été élaborées par la Commission européenne en décembre 2008 : une proposition de directive sur les normes minimales d'accueil des demandeurs d'asile ; une proposition de règlement sur le système Eurodac pour la comparaison des empreintes digitales aux fins d'application du règlement dit de Dublin sur la détermination de l'État responsable de l'examen d'une demande de protection internationale et une proposition de règlement modifiant le règlement de Dublin. En outre, en février 2009, la Commission européenne a adopté une proposition de règlement tendant à la création d'un bureau européen d'appui en matière d'asile. En octobre 2009, elle a présenté deux nouveaux textes concernant respectivement les procédures d'asile et le statut de réfugié.
b) L'immigration et les frontières
(1) L'immigration
Le programme de La Haye a appelé à une politique globale des flux migratoires. Il a demandé à la Commission européenne d'élaborer un plan d'action sur la migration légale. Il a aussi souligné que l'immigration illégale pouvait avoir un effet négatif sur la migration légale et conduire à l'exploitation. Enfin, il a relevé l'importance de disposer d'une analyse commune sur les données pertinentes sur toutes les questions intéressant les flux migratoires.
Une directive du 12 octobre 2005 a établi une procédure spécifique pour l'admission de chercheurs issus de pays tiers. Ce texte répond à l'objectif de faire de l'Europe une économie de la connaissance, plus attractive et plus compétitive.
Le Conseil européen de décembre 2006 a défini un ensemble de mesures à arrêter au cours de l'année 2007 afin d'assurer une bonne gestion des migrations légales. A cette fin, il s'est référé au programme d'action relatif à l'immigration légale, proposé par la Commission européenne dans une communication de décembre 2005, à la suite du livre vert de janvier 2005.
Dans cette communication, la Commission avait prévu cinq propositions législatives sur l'immigration de main d'oeuvre. Cette démarche avait pour finalité de définir les conditions d'admission applicables à quatre catégories de migrants : les travailleurs hautement qualifiés, les travailleurs saisonniers, les stagiaires rémunérés et les personnes transférées temporairement par leur société. Elle devait aussi permettre de garantir un statut juridique aux travailleurs issus de pays tiers déjà admis et introduire des simplifications procédurales pour les demandeurs. Une précédente proposition présentée en 2001 qui tendait à établir des règles communes concernant l'immigration économique n'avait pu aboutir.
Dans le cadre de ce plan d'action, le Conseil a adopté, le 25 mai 2009, une proposition de directive qui établit une « carte bleue » européenne pour les emplois hautement qualifiés. Selon la Commission européenne, ce texte est très en-deçà des ambitions initiales de sa proposition et ne peut être considéré que comme un premier pas sur la voie de l'harmonisation, en particulier au regard des possibilités limitées qu'auront les titulaires de ce titre de séjour de circuler et de résider dans un autre État membre. En outre, la Commission européenne a présenté, une proposition qui tend à établir une procédure unique d'admission qui conduirait à la délivrance d'un permis de séjour et de travail sous la forme d'un document unique. La même proposition définit par ailleurs des domaines dans lesquels une égalité de traitement devra être assurée avec les travailleurs nationaux, sans interférer avec la prérogative des États membres de définir le contenu effectif de ces droits. En revanche, la Commission européenne n'a pas présenté de propositions pour deux catégories visées par le plan d'action : les travailleurs saisonniers et les personnes transférées temporairement par leur société.
Des principes communs ont été établis pour l'intégration des ressortissants des pays tiers, notamment des manuels destinés aux décideurs politiques et aux différents acteurs sur le terrain, un site internet européen et un forum européen sur l'intégration. Les efforts des États membres dans ce domaine sont soutenus par le Fonds européen d'intégration doté de 825 M€ pour la période 2007-2013. En 2007, 18,8 millions de ressortissants de pays tiers résidaient dans l'Union européenne, soit 3,8 % de la population totale.
Dans le cadre de l'Approche globale des migrations , adoptée par le Conseil européen en décembre 2005, un partenariat avec les pays tiers envisagé par le programme de La Haye a notamment pris la forme de partenariats de mobilité. Des projets pilote ont été entérinés en juin 2008 avec la Moldavie et le Cap-Vert. Dans son évaluation, la Commission européenne souligne qu'il s'agit de « transformer la migration et la mobilité en forces positives pour le développement, de mieux gérer l'immigration légale et de prévenir et réduire l'immigration illégale. »
En ce qui concerne la lutte contre l'immigration irrégulière , une communication de la Commission européenne a dressé une liste de « priorités politiques », en 2006, et identifié un ensemble de mesures à prendre. Une directive a été adoptée par le Conseil, le 25 mai 2009, afin de prévoir des sanctions à l'encontre des employeurs des ressortissants des pays tiers en séjour irrégulier. En outre, la directive du 16 décembre 2008 établit des standards et des procédures communs pour le retour de ressortissants de pays tiers en séjour irrégulier. Ce texte est le premier dans ce domaine à être adopté selon la procédure de codécision avec le Parlement européen. Il a suscité beaucoup de controverses. Devant la commission des affaires européennes, le commissaire Jacques Barrot a lui-même estimé que « le délai de 18 mois de rétention prévu par la directive « Retour » pose un vrai problème. Nous devrons vérifier l'application de ces dispositions dans les États membres afin de prévenir un allongement des délais en vigueur. »
Trois instruments ont par ailleurs été créés pour améliorer la collecte et l'échange de données. En particulier une décision du Conseil du 14 mai 2008 a établi un réseau européen des migrations.
(2) La gestion des frontières
La gestion des frontières extérieures de l'espace de libre circulation constitue un enjeu majeur qui a pris une place croissante pendant la période d'application du programme de La Haye. L'Union européenne compte 1 636 points d'entrée sur son territoire. Le nombre de franchissements des frontières extérieures était estimé à 900 millions en 2006 et le nombre d'immigrants illégaux à huit millions. La même année, 500 000 immigrants illégaux ont été appréhendés, dont 40 % ont ensuite fait l'objet d'une procédure de reconduite.
Le programme de La Haye avait retenu pour objectif de consolider l'espace sans contrôle aux frontières intérieures en assurant un haut niveau de sécurité des frontières extérieures tout en facilitant les déplacements des personnes ayant un titre légitime (qu'ils soient citoyens de l'Union ou ressortissants de pays tiers). Il avait également mis en avant un double principe de solidarité et de répartition équitable de responsabilité entre les États membres.
Pour la mise en oeuvre du programme, plusieurs aspects ont été développés. Le « code frontières Schengen », issu d'un règlement du 15 mars 2006, est devenu effectif. Il établit des normes et des procédures en matière de contrôle du franchissement des frontières intérieures et extérieures de l'Union. Fin 2007, les dispositions de l'acquis Schengen ont été rendues applicables à neuf des dix États ayant rejoint l'Union européenne en 2004. Des évaluations doivent se poursuivre pour la Bulgarie et la Roumanie. Ce système de gestion des frontières extérieures repose sur des dispositifs technologiques permettant le recueil, la conservation et la transmission d'informations. Le Système d'Information Schengen (le « SIS ») joue en particulier un rôle essentiel. Trente millions de signalement y sont inscrits. Le SIS est composé d'une partie nationale dans chaque État membre et d'une structure de support centrale, installée à Strasbourg, dont la gestion technique est assurée par la France pour le compte des autres États membres. Chaque pays a la charge de réglementer son propre accès au SIS. Le passage à un système de deuxième génération (le « SIS II »), qui permettrait de prendre en compte de nouvelles fonctionnalités comme les photographies et les empreintes, rencontre néanmoins de nombreuses difficultés au point qu'un scénario alternatif prévoyant l'évolution du système en vigueur (le SIS 1 +) a dû être envisagé.
Dans le même temps, des initiatives ont été prises dans la période 2004-2009 en vue de mettre en place les principaux éléments d'une politique commune des visas. En particulier, la Commission européenne a proposé, en 2006, un règlement afin de permettre aux États membres de rendre obligatoires les éléments d'identification biométriques (photographie du visage et 10 empreintes digitales) des demandeurs de visas. Les instructions consulaires communes ont été révisées et intégrées avec les autres instruments fixant les conditions et procédures de délivrance des visas, dans le projet de « code des visas » présenté par la Commission en 2006.
Un règlement du 9 juillet 2008 a fixé le cadre juridique du Système d'informations sur les visas (« VIS »). Ce système doit faciliter les contrôles aux points de passage des frontières extérieures avec l'utilisation de la biométrie et les échanges de données sur les visas entre les États membres. La mise en place de ce nouveau système a aussi connu des retards. Son entrée en vigueur n'interviendrait pas avant septembre 2010. En outre, le programme de La Haye avait envisagé la création de centres communs de délivrance des visas. La Commission européenne a présenté une proposition en ce sens en 2006. Dans l'attente de l'adoption de cette proposition, deux projets pilote ont été lancés (l'un par la Hongrie en Moldavie, l'autre par la Slovénie au Monténégro). Mais comme l'a souligné le commissaire Jacques Barrot devant la commission des affaires européennes, « la coopération consulaire en est encore à ses débuts. Les États membres doivent accepter de progresser dans ce domaine, notamment par l'établissement de bureaux communs. »
Enfin, des accords visant à faciliter la délivrance de visas ont été passés avec plusieurs pays tiers (Russie, Ukraine, Moldavie, Albanie, Bosnie-et-Herzégovine, ancienne République Yougoslave de Macédoine et Serbie-et-Monténégro). Ces accords sont entrés en vigueur en 2007 et en 2008. Une réciprocité complète en matière de visas a été établie avec le Costa Rica, Israël, la Malaisie, le Mexique, la Nouvelle Zélande, le Nicaragua, le Panama, le Paraguay, Singapour, l'Uruguay et le Vénézuela.
La création de l'agence FRONTEX , en octobre 2004, a constitué le second aspect essentiel de la politique européenne de gestion des frontières. FRONTEX a mené 50 opérations conjointes et 23 projets pilotes associant plusieurs États membres entre 2005 et 2008. Mais cette agence n'a pas encore déployé tout son potentiel, notamment parce que les États membres ne l'ont pas doté des moyens opérationnels nécessaires. Son rôle mériterait aussi d'être mieux précisé. En octobre 2009, le Conseil européen a demandé un renforcement des capacités opérationnelles de FRONTEX, envisageant notamment la possibilité d'affréter régulièrement des vols de retour communs financés par cette agence.
Un règlement du 11 juillet 2007 a par ailleurs créé des équipes d'intervention rapide aux frontières (le Rapid Border Intervention Team (RABIT)) et a défini les prérogatives des agents d'autres États membres invités à participer à ces équipes. Cependant, la Commission européenne relève dans son évaluation qu'aucun État membre n'a encore demandé la création de telles équipes.
En 2008, la Commission européenne a présenté un « paquet frontières » composé de trois communications portant respectivement sur FRONTEX, l'établissement d'un système de surveillance des frontières européennes (Eurosur) et sur de nouvelles étapes dans la gestion des frontières incluant la création d'un système d'entrées-sorties généralisé et automatisé, destiné à l'enregistrement des ressortissants de pays tiers entrant sur le territoire de l'Union européenne ou en sortant.
Enfin, le programme de La Haye avait considéré que la dimension extérieure de la politique de migration devait permettre d'établir des partenariats avec les pays tiers qui traitent en particulier la question du retour et de la réadmission. Depuis 2004, onze accords de réadmission ont ainsi été conclus avec des pays tiers et sont entrés en vigueur.
(3) Le Pacte européen sur l'immigration et l'asile
Le Conseil européen des 15 et 16 octobre 2008 a adopté, sur proposition de la France, le Pacte européen sur l'immigration et l'asile. Ce Pacte s'appuie sur le constat que les migrations internationales sont une réalité qui perdurera aussi longtemps que persisteront les écarts de richesse et de développement entre les diverses régions du monde. Les migrations peuvent être une chance, notamment au regard des besoins de migrants de l'union européenne et des États membres. L'immigration zéro apparaît donc « à la fois irréaliste et dangereuse ». Mais une immigration mal maîtrisée peut porter atteinte à la cohésion sociale des pays de destination. En conséquence, le Pacte souligne que l'organisation de l'immigration doit prendre en compte les capacités d'accueil de l'Europe et protéger les migrants contre le risque d'exploitation par des réseaux criminels. Dans le contexte d'un espace commun de libre circulation, il est en outre impératif que chaque État membre prenne en compte les intérêts de ses partenaires. Le Conseil européen confirme la pertinence de l'Approche globale des migrations qu'il avait adoptée en décembre 2005. Il réaffirme en outre solennellement que les politiques migratoires et d'asile doivent être conformes aux normes du droit international et en particulier à celles qui se rapportent aux droits de l'homme, à la dignité de la personne humaine et aux réfugiés.
Souhaitant mettre en oeuvre une approche cohérente, le Conseil européen a pris cinq engagements fondamentaux dont la traduction en actions concrètes devra être poursuivie en particulier dans le nouveau programme pluriannuel :
- organiser l'immigration légale en tenant compte des priorités, des besoins, et des capacités d'accueil déterminés dans chaque État membre et favoriser l'intégration ;
- lutter contre l'immigration irrégulière, notamment en assurant le retour dans leur pays d'origine ou vers un pays de transit, des étrangers en situation irrégulière ;
- renforcer l'efficacité des contrôles aux frontières ;
- bâtir une Europe de l'asile ;
- créer un partenariat global avec le pays d'origine et de transit favorisant les synergies entre les migrations et le développement.
La conférence ministérielle de Vichy, organisée sous présidence française en novembre 2008, a par ailleurs posé les principes fondamentaux et les lignes directrices pour les actions futures dans le domaine de l'intégration.
Au cours des auditions, vos rapporteurs ont aussi été sensibilisés aux effets pervers qu'aurait produit la politique européenne, engagée au tournant des années 70-80, qui aurait conduit à fermer l'accès à l'emploi pour les salariés issus de pays tiers. Cette politique aurait, en effet, eu pour double conséquence l'installation durable en Europe de familles immigrées compte tenu de l'impossibilité d'effectuer des allers/retours avec les pays d'origine, et le développement de l'immigration clandestine. Aucun des trois principes retenus par l'Union européenne (fin de la migration de travail, mobilité des ressortissants de l'Union se substituant aux immigrés et revalorisation du travail manuel le rendant attractif pour des ressortissants de l'Union) n'aurait fonctionné. L'évolution a, au contraire, été marquée par une faible mobilité interne, de fortes pressions sur les frontières extérieures et, en pratique, peu de substitution entre les ressortissants européens et les personnes immigrées. L'espace de libre circulation s'est ainsi transformé en espace de contrôle des frontières externes. Mais, parallèlement, avec le livre vert de la Commission européenne de 2005 a été affirmée la nécessité de ne pas fermer les frontières face au déclin démographique de l'Europe. Il en résulte un système contradictoire. Le contrôle aux frontières coûte cher et s'avère peu efficace. En outre, la dégradation de la situation des pays d'origine rend la mobilité inévitable. Il conviendrait donc de l'accompagner plutôt que de la freiner en visant la mise en place d'un système qui soit « gagnant » pour les deux parties. Dès lors que les personnes immigrées disposent d'un titre de séjour, elles circulent et ne se sédentarisent pas. Elles devraient bénéficier de droits sociaux dans l'espace européen sans les exclusions qui prévalent actuellement.
Certains de nos interlocuteurs ont ainsi estimé que l'Union devrait élaborer une politique de migration plus proactive axée sur la gestion et non sur la prévention des mouvements migratoires. Cette politique devrait se fonder sur un cadre définissant clairement les droits des ressortissants des pays tiers. Elle devrait garantir aux travailleurs migrants un cadre juridique en matière d'égalité de traitement avec les ressortissants nationaux pour les conditions de travail. Des passerelles devraient être offertes aux migrants irréguliers pour leur permettre de sortir de l'illégalité. Une priorité devrait être accordée à l'investissement dans les compétences et qualifications des personnes déjà présentes sur le territoire y compris les ressortissants des pays tiers. En outre, un cadre communautaire commun devrait être élaboré pour les conditions d'entrée et de résidence, à partir d'un consensus entre les pouvoirs publics et les partenaires sociaux concernant les besoins du marché du travail.
3. La sécurité
a) La lutte contre le terrorisme
L'Europe a été durement frappée avec les attentats de Madrid en 2004 et de Londres en 2005. Selon le rapport annuel d'Europol, près de 600 attentats manqués, déjoués ou effectivement perpétrés ont été recensés dans onze États membres en 2007.
Le programme de La Haye a souligné la nécessité de renforcer la coopération entre les États membres. Il a identifié un certain nombre de priorités : prévenir la radicalisation et le recrutement, combattre le financement du terrorisme, améliorer la sécurité des explosifs et de leurs précurseurs, développer un haut niveau d'échanges d'informations entre les services de sécurité, assurer une assistance adaptée aux victimes du terrorisme et consolider l'action extérieure. Conformément à la stratégie de l'Union européenne de lutte contre le terrorisme, arrêtée en décembre 2005, l'action de l'Union s'est focalisée sur quatre objectifs principaux : prévenir, protéger, poursuivre et répondre.
En matière de prévention, un groupe d'experts sur la radicalisation violente a été mis en place par la Commission européenne en 2006 et différentes études ont été diligentées. A travers le programme de « prévention et de lutte contre le crime », la Commission a soutenu des projets destinés à s'attaquer à la radicalisation conduisant au terrorisme. Une initiative conjointe de l'Allemagne, l'Autriche et la France a conduit à l'élaboration d'un guide de bonnes pratiques pour prévenir la radicalisation dans les prisons. En novembre 2008, le Conseil a par ailleurs amendé la décision-cadre de 2002 sur la lutte contre le terrorisme, afin de permettre l'incrimination spécifique de la provocation publique, du recrutement et de l'entraînement au terrorisme.
Pour lutter contre le financement du terrorisme, une directive du 26 octobre 2005 a amélioré le dispositif de détection des transactions financières suspectes, en étendant l'obligation de signalement au-delà des institutions financières. Un règlement du 15 novembre 2006 a imposé aux fournisseurs de services en matière de paiement l'obligation de donner des informations sur le payeur tout au long de la chaîne de paiement. Un règlement du 26 octobre 2005 a établi un mécanisme de vérification des entrées et sorties d'argent en imposant aux voyageurs entrant dans l'Union européenne ou la quittant avec une somme de 10 000 € ou plus de faire une déclaration écrite. En décembre 2005, le Conseil a par ailleurs adopté des principes applicables au secteur non concurrentiel. Enfin, la stratégie de lutte contre le financement du terrorisme, qui avait été adoptée en 2004, a été révisée en 2008 pour l'adapter à l'évolution des pratiques de financement et de la menace.
En 2008, le Conseil a adopté un plan d'action comprenant 50 mesures destinées à assurer la sécurité des explosifs . Un système d'alerte précoce à l'échelle de l'Union européenne permettra de notifier aux autorités les menaces liées à la disparition ou au vol d'explosifs. En outre, une directive du 4 avril 2008 doit faciliter l'identification et la traçabilité des explosifs. Une décision du 16 décembre 2008 a eu pour objet de limiter les ventes au grand public de fertilisants à haute teneur en nitrate d'ammonium concentré.
Avec une directive du 8 décembre 2008, des instruments ont été mis en place pour renforcer la protection des infrastructures critiques (routes, chemins de fer, réseaux d'électricité et centrales électriques). En outre, un livre vert élaboré en 2007 devrait être suivi de mesures pour réduire le risque posé par les menaces chimiques, biologiques, radiologiques et nucléaires.
Les échanges d'informations ont été développés. Ils ont -semble-t-il - produit des résultats efficaces dans la lutte contre le terrorisme même si une évaluation précise fait défaut. Mais ces échanges d'informations soulèvent de vives préoccupations sur le respect de la vie privée et la protection des données personnelles.
Après les attentats du 11 septembre 2001, le département du Trésor des États-Unis a mis au point un programme de surveillance du financement du terrorisme. Dans ce cadre, il est apparu, en 2006, que des injonctions administratives avaient été adressées à la société SWIFT pour que les bureaux de cette entreprise implantés aux États-Unis transfèrent au bureau du contrôle des avoirs étrangers des données à caractère personnel devant servir à agir contre les personnes soupçonnées d'activités terroristes. Après l'émoi qu'avait suscité la révélation par la presse que ces données pourraient être utilisées à d'autres fins que la lutte contre le terrorisme, des négociations menées par l'Union européenne ont abouti à des engagements unilatéraux des autorités américaines donnant certaines garanties sur les finalités de la transmission des données et leur protection. Un nouvel accord est en cours de discussion à la suite de la modification de l'architecture informatique de SWIFT. Le Sénat a demandé que des garanties effectives soient prévues dans cet accord pour la protection de la vie privée et des données personnelles (5 ( * )) .
En juillet 2007, l'Union européenne a conclu un accord de long terme avec les États-Unis sur le transfert de données relatives aux passagers des vols aériens (données PNR). Là encore, à travers sa délégation pour l'Union européenne, le Sénat avait exprimé de vives inquiétudes sur le faible niveau de garanties prévues par l'accord. D'autres accords PNR ont été passés avec le Canada et l'Australie.
Un groupe de haut niveau États-Unis/Union européenne a été établi en novembre 2006. Il a retenu douze principes communs sur la protection des données et retenu le principe d'un accord international pour entériner ces principes et les rendre applicables aux échanges de données.
Le programme de La Haye avait par ailleurs appelé la Commission européenne à formuler une proposition en vue d'établir un PNR européen. Ce qu'elle a fait en 2007. Dans une résolution du 30 mai 2009, le Sénat a demandé que les garanties soient renforcées sur la protection des données personnelles.
Tout récemment, la Commission européenne a adopté une série de mesures visant à autoriser les services répressifs (et EUROPOL) à accéder à la base de données EURODAC, aux fins de lutte contre le terrorisme et autres infractions pénales graves.
b) La coopération policière
Le programme de La Haye a mis l'accent sur le renforcement de la coopération entre les services de police et de douanes des États membres comme avec Europol et Eurojust. Il a appelé à une approche novatrice dans l'échange transfrontalier d'informations. A cette fin, il a mis en avant le « principe de disponibilité » comme principe directeur associé à une protection effective des droits fondamentaux, en particulier la protection des données personnelles. Ce principe de disponibilité implique que, dans le cadre de leurs missions, les services répressifs d'un État membre doivent pouvoir obtenir les informations d'un autre État membre dans les mêmes conditions que leurs homologues de cet État qui contrôlent cette information. Mais la proposition de décision-cadre, présentée en 2005 par la Commission européenne pour expliciter ce principe, n'a jamais été adoptée. Dans le même temps, en effet, c'est dans un cadre intergouvernemental que sept États 6 ( * ) ont négocié le traité de Prüm qui a ensuite été intégré dans le cadre communautaire par la décision du Conseil du 6 août 2008. Ce texte permet aux services répressifs d'avoir accès aux bases de données contenant des informations liées à l'ADN, aux empreintes digitales et aux immatriculations de véhicules. Due à une initiative suédoise, une décision du Conseil du 18 décembre 2006 a par ailleurs établi une obligation de répondre aux demandes d'information.
Les conditions d'accès au système d'information sur les visas (VIS) pour des raisons de sécurité ont été fixées par la décision du Conseil du 23 juin 2008. La directive du 15 mars 2006 a défini les conditions de conservation des données relatives au trafic des communications électroniques.
L'Office européen de Police (EUROPOL) a été intégré dans le cadre communautaire par la décision du Conseil du 6 avril 2009 sous la forme d'une agence européenne. Ses compétences ont été, à cette occasion, étendue à toutes les formes de criminalité transfrontalière. La transformation de la convention de 1995, soumise à ratification parlementaire, par une décision du Conseil soulève une très forte préoccupation sur l'exercice du contrôle parlementaire sur les activités de cet organisme. Compte tenu de la nature de ces activités, qui concernent les compétences les plus traditionnelles de l'État en matière de sécurité, l'enjeu est majeur. Il n'a pas trouvé de réponse dans le cadre des traités en vigueur. Le traité de Lisbonne prévoit, en revanche, expressément l'association des parlements nationaux au contrôle d'Europol.
EUROPOL a développé des outils qui fournissent aux services répressifs des États membres des renseignements sur les phénomènes criminels : un système d'information destiné à recueillir des données relatives à la criminalité transfrontalière et à en permettre l'échange ; des fichiers de travail à des fins d'analyse. Il existe 18 fichiers d'analyse. EUROJUST est associé à 12 de ces 18 fichiers.
L'amélioration de la coopération opérationnelle demeure un enjeu majeur. Une quarantaine d'équipes communes d'enquêtes ont été mises en place pendant la période d'application du programme de La Haye. EUROPOL n'a participé effectivement qu'à cinq équipes communes d'enquête et a été associé à trois de ces équipes. Cet instrument mériterait d'être renforcé et beaucoup plus utilisé en assurant une participation plus systématique d'EUROPOL mais également d'EUROJUST.
c) La lutte contre la criminalité organisée et la drogue
(1) La lutte contre la criminalité organisée
Le programme de La Haye avait souligné l'importance de développer et de mettre en oeuvre une stratégie pour s'attaquer au crime organisé. Il avait mis l'accent sur une coopération plus étroite à la fois avec EUROPOL et EUROJUST, avec les pays tiers et les organisations internationales.
En 2007, la Commission européenne a présenté une série de mesures pour renforcer la coordination de la lutte contre la cybercriminalité, à la fois entre les services répressifs et entre ceux-ci et le secteur privé. Elle a par ailleurs développé les coopérations dans ce domaine avec d'autres institutions comme le Conseil de l'Europe et des pays tiers comme la Russie ou l'Ukraine.
Les défis demeurent immenses dans ce domaine. L'évaluation de la Commission européenne donne trois illustrations : le nombre d'attaques contre des infrastructures d'informations importantes au Royaume Uni se comptent en plusieurs milliers par jour ; le nombre d'images disponibles en ligne représentant des enfants abusés sexuellement a quadruplé dans la période 2003-2007 ; le nombre d'intrusions criminelles infectant des micro-ordinateurs avec un détournement de mots de passe a cru de 93 % dans le seul premier trimestre 2008.
La lutte contre les trafics d'être humains, l'exploitation des enfants et la pornographie enfantine constitue un enjeu majeur. L'évaluation de la Commission européenne fait état des données statistiques de l'Organisation internationale du travail, qui montrent que 12,3 millions de personnes sont soumis au travail forcé dans le monde dont 1,4 million à une exploitation sexuelle à des fins commerciales. Elle mentionne également des études selon lesquelles 10 à 20 % des enfants subiraient des agressions sexuelles durant leur enfance. Ce phénomène inquiétant ne serait pas appelé à décroître avec la représentation d'enfants de plus en plus jeunes dans les images pornographiques qui sont de plus en plus violentes. En 2009, la Commission européenne a présenté une proposition de décision-cadre destinée à renforcer les actions de prévention de l'exploitation des enfants et de lutte contre ce phénomène, ainsi qu'une autre proposition sur la traite des êtres humains.
La lutte contre la corruption est aussi un domaine dans lequel l'Union européenne devrait s'investir davantage. En raison de l'absence de statistiques comparables dans les États membres, la Commission européenne fait valoir qu'il est difficile d'évaluer l'ampleur du phénomène dans l'Union européenne. Mais d'après une enquête Eurobaromètre, 75 % des citoyens européens estiment que la corruption constitue un problème majeur dans leur pays. En outre, on estime que 90 % des délits de corruption restent non détectés. Dans ce contexte, il est inquiétant de constater que la plupart des États membres n'ont pas encore criminalisé toutes les formes de corruption dans le secteur privé, comme l'avait prévu la décision-cadre sur la corruption dans le secteur privé. En revanche, la Communauté européenne a ratifié la convention des Nations unies sur la lutte contre la corruption. Par ailleurs, un réseau de points de contacts, auquel EUROPOL et EUROJUST participent, est désormais opérationnel.
Pour combattre la criminalité financière , la création de bureaux de recouvrement des avoirs a été encouragée afin d'assurer un dépistage plus rapide des fonds à l'échelle de l'Union européenne. Vingt États membres ont mis en place de tels bureaux. Mais, selon l'évaluation réalisée par la Commission européenne en 2007, les États membres ont marqué peu d'empressement pour prendre les mesures nécessaires à la mise en oeuvre de la décision-cadre qui prévoit une confiscation étendue des produits du crime. Elle a identifié différents obstacles tels que les traditions juridiques des États membres, les difficultés à sécuriser et maintenir les avoirs, le manque de ressources et de formation. Pour contribuer à combattre le blanchiment d'argent, un réseau informel d'échanges d'informations a été créé. Il relie les centres de renseignement financier des États membres. On relèvera qu'EUROPOL et EUROJUST sont de plus en plus associés aux enquêtes financières transfrontalières : en 2007, EUROPOL a soutenu 133 enquêtes destinées à identifier des produits du crime ; 30 des 1000 affaires traitées par EUROJUST ont porté sur le gel et la confiscation d'avoirs.
(2) La lutte contre la drogue
En matière de lutte contre la drogue, la stratégie de l'Union européenne sur la drogue 2005-2012 a été intégrée dans le programme de La Haye. Elle a donné lieu à un plan d'action 2005-2008 composé de 80 mesures.
Les évaluations de ce plan d'action réalisées par la Commission européenne montrent que la consommation d'héroïne, de cannabis et de drogues synthétiques s'est stabilisée ou a régressé mais que la consommation de cocaïne augmente.
Parmi les faiblesses identifiées dans le dispositif de lutte contre la drogue, les problèmes de coordination et le manque de données fiables sont à souligner. Un nouveau plan d'action 2009-2012 a été adopté par le Conseil en décembre 2008.
4. La coopération judiciaire
Le principe de reconnaissance mutuelle constitue la pierre angulaire de la coopération judiciaire européenne. Pour faciliter la mise en oeuvre de ce principe, le programme de La Haye a insisté sur l'importance de renforcer la confiance mutuelle. Il a aussi souligné le besoin pour les citoyens d'avoir un accès au système judiciaire. Dans ce but, l'utilisation des nouvelles technologies a été encouragée à travers le programme e-Justice. Des programmes d'échanges ont été lancés en 2007. Ils ont concerné quelque 400 juges et procureurs. Les réseaux judiciaires européens en matière civile et commerciale et en matière criminelle jouent par ailleurs un rôle utile pour diffuser l'information auprès des juges et procureurs nationaux sur les affaires transfrontalières.
En dépit de ces efforts, la route est encore longue avant de parvenir dans les faits à une confiance mutuelle effective. Celle-ci ne pourra venir que d'une véritable connaissance réciproque des systèmes judiciaires. Cela passe par une intensification des programmes de formation et des échanges au niveau européen.
a) La coopération judiciaire pénale
Le programme de La Haye avait appelé à la réalisation du programme de reconnaissance mutuelle et au développement de standards équivalents pour les droits des suspects dans les procédures pénales. Il avait aussi retenu le principe d'un renforcement de l'unité de coopération EUROJUST.
(1) La reconnaissance mutuelle
Au titre de la reconnaissance mutuelle, la principale réalisation demeure le mandat d'arrêt européen , qui a été établi par une décision-cadre du 13 juin 2002 soit avant le programme de La Haye. Il est opérationnel dans les vingt-sept États membres depuis le 1 er janvier 2007. Les évaluations de ce dispositif ont montré ses effets positifs. Dans le cadre de l'ancienne procédure d'extradition, les affaires traitées duraient souvent plus d'un an. Il faut désormais compter entre onze jours et six semaines. La Commission européenne indique qu'en 2007, 2 667 remises effectives faisant suite à une notification de mandat ont été signalées. Cependant, la transposition dans les États membres a pu créer des problèmes que l'absence de procédure en manquement dans le cadre du « troisième pilier » ne permet pas de résoudre. Ainsi, on peut considérer que cet instrument essentiel pourrait être utilisé de manière plus efficace, notamment en impliquant davantage EUROPOL et EUROJUST.
Plusieurs autres instruments ont été adoptés pour appliquer la reconnaissance mutuelle dans le domaine pénal (7 ( * )) . Mais ils ont souvent produit des résultats décevants , notamment parce que trop d'États membres ont omis de les transposer dans leur droit national ou l'ont fait de manière très imparfaite. L'évaluation de la Commission européenne mentionne en particulier la décision-cadre du 22 juillet 2003 sur l'exécution dans l'Union européenne de décisions de gels de biens ou d'éléments de preuve. Cette décision-cadre a été transposée dans dix-neuf États membres avec de nombreuses omissions ou erreurs d'interprétation. Un autre exemple est celui de la décision-cadre du 24 février 2005 concernant l'application du principe de reconnaissance mutuelle aux sanctions pécuniaires pour laquelle l'évaluation réalisée en octobre 2008 a mis en évidence que seulement onze États membres avaient pris des dispositions nationales de transposition.
Des progrès ont par ailleurs été enregistrés dans les échanges d'informations. Une décision du Conseil du 21 novembre 2005 a facilité l'échange d'informations extraites des casiers judiciaires nationaux. Une décision-cadre du 26 février 2009 a ensuite prévu des mécanismes assurant que l'État de nationalité dispose d'une information exhaustive et correcte. Elle impose notamment des obligations à l'État membre de condamnation. Enfin, une décision du Conseil du 6 avril 2009 a institué le système européen d'information sur les casiers judiciaires (ECRIS), qui offre aux États membres un système électronique d'échange d'informations extraites des casiers judiciaires. Encore faut-il rappeler que l'interconnexion des casiers judiciaires est née en 2003 d'une initiative franco-allemande. Elle s'est fondée sur la Convention européenne d'entraide judiciaire en matière pénale d'avril 1959. C'est donc là encore de l'initiative de quelques États qu'a pu émerger ensuite une solution valable pour l'ensemble de l'Union européenne.
(2) Les droits des suspects dans les procédures pénales
Force est de constater que la question des droits des suspects dans les procédures pénales a peu progressé . La proposition de décision-cadre présentée en 2004 par la Commission européenne a fait l'objet de trois ans de discussion au sein d'un groupe de travail du Conseil mais n'a pu aboutir. Le 23 octobre 2009, le Conseil a adopté la première proposition législative dans ce domaine, à savoir la décision-cadre relative au droit à l'interprétation et à la traduction. Il a par ailleurs retenu une démarche par étapes à travers une feuille de route qui identifie les domaines principaux où des initiatives législatives sont souhaitables. Le livre vert sur la présomption d'innocence, présenté en 2006, n'a été suivi d'aucune initiative législative. Quant au statut des victimes dans les procédures pénales, l'évaluation de la décision-cadre du 15 mars 2001 souligne que sa transposition par les États membres s'est révélée peu satisfaisante.
(3) Le rôle d'EUROJUST
Le rôle d'EUROJUST pour développer la coopération judiciaire pénale s'est par ailleurs affirmé au cours de l'application du programme de La Haye. L'unité de coopération a traité plus de 1 000 cas en 2007 contre 195 en 2002, année de sa création. En décembre 2008, sous la présidence française, le Conseil a adopté une décision qui tend à renforcer EUROJUST, en développant les prérogatives des membres nationaux et du collège et en établissant une cellule de réaction rapide pour traiter les affaires les plus urgentes. En dépit de ces avancées, beaucoup reste encore à faire pour ancrer les missions d'EUROJUST dans les pratiques judiciaires nationales et aller vers un véritable parquet européen.
b) La coopération judiciaire civile
S'inscrivant dans la continuité des conclusions du Conseil de Tampere de 1999, le programme de La Haye a appelé à la simplification des procédures civiles transfrontalières, à la reconnaissance mutuelle des décisions, au renforcement de la coopération, à plus de cohérence dans la législation européenne et avec l'ordre juridique international.
(1) La reconnaissance mutuelle
On relèvera surtout les progrès accomplis dans la mise en oeuvre du principe de reconnaissance mutuelle. Le règlement « Bruxelles I » du 22 décembre 2000 avait précisé les règles relatives à la détermination de la juridiction compétente et à la loi applicable à la reconnaissance d'un jugement rendu dans un autre État membre. Le règlement « Bruxelles II » du 29 mai 2000 avait couvert les conflits matrimoniaux et les questions de responsabilité parentale. Un nouveau règlement « Bruxelles II a » du 27 novembre 2003 a tendu à assurer que les enfants puissent maintenir des contacts réguliers avec leurs deux parents à la suite d'une séparation et à fixer des règles destinées à prévenir les rapts parentaux. Plus récemment, l'adoption, sous la présidence française, du règlement du 18 décembre 2008, permettra d'accélérer le recouvrement des obligations alimentaires.
Le règlement « Rome I » du 17 juin 2008 a déterminé les règles de résolution des conflits de lois dans le domaine des obligations contractuelles tandis que le règlement « Rome II » du 11 juillet 2007 a opéré la même démarche pour les obligations non contractuelles.
Avec un règlement du 11 juillet 2007, de nouvelles procédures ont été mises en place pour simplifier et accélérer le règlement des petits litiges.
En revanche, le projet de règlement « Rome III » sur les divorces transfrontaliers n'a toujours pas pu aboutir, l'unanimité des États membres n'ayant pu être obtenue, en raison du blocage de la Suède. En outre, la question des successions transfrontalières demeure entière, la Commission venant tout juste de présenter une proposition.
(2) Le renforcement de la coopération
Un réseau judiciaire européen en matière civile et commerciale a été créé par une décision du Conseil en date du 28 mai 2001. Début 2008, le réseau comprenait 437 membres, répartis en quatre catégories : 102 points de contact nationaux, 140 autorités centrales, 12 magistrats de liaison et 181 autorités judiciaires actives en matière de coopération judiciaire . Une décision du Conseil du 18 juin 2009 prévoit un ensemble de mesures destinées à renforcer le rôle du réseau dans ses tâches de coopération judiciaire entre les États membres et pour l'application effective par les juges et les autres professionnels du droit des actes communautaires et des conventions en vigueur entre les États membres. Elle consolide aussi le rôle du réseau pour l'accès effectif des citoyens à la justice dans le cadre de litiges transfrontaliers.
(3) La dimension extérieure
La dimension extérieure de la coopération judiciaire civile a été renforcée avec l'adhésion de la Communauté à la Conférence de La Haye de droit international privé en avril 2007. La nouvelle convention de Lugano sur la juridiction, la reconnaissance et la mise en oeuvre des jugements en matière civile et commerciale, conclue par la Communauté avec la Norvège, l'Islande et la Suisse, a par ailleurs été signée en octobre 2007.
*
Au total, la mise en oeuvre du programme de La Haye aura donc été marquée par une activité législative importante. Mais ses résultats demeurent mitigés. Le prochain programme pluriannuel peut permettre de donner une nouvelle impulsion.
* (1) n° 246 (2008-2009) du 4 mars 2009.
* (2) COM (2008) 840 final.
* (3) COM (2005) 172 final.
* (4) Arrêt du 27 juin 2006 (Affaire C-540/03) Parlement européen c/ Conseil de l'Union européenne.
* (5) Proposition de résolution n° 72 (2009-2010) de M. Hubert HAENEL , au nom de la commission des affaires européennes, déposée au Sénat le 29 octobre 2009.
* (6) L'Allemagne, la Belgique, l'Espagne, la France, le Luxembourg, les Pays-Bas et l'Autriche.
* (7) Ainsi plusieurs instruments ont concerné la reconnaissance mutuelle pour l'exécution des peines : les sanctions pécuniaires (décision-cadre 2005/214/JAI du 24 février 2005) ; les peines ou mesures privatives de liberté (décision-cadre 2008/909/JAI du 27 novembre 2008) ; la surveillance des mesures de probation et des peines de substitution (décision-cadre 2008/947/JAI du 27 novembre 2008).