N° 107
SÉNAT
SESSION ORDINAIRE DE 2009-2010
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Enregistré à la Présidence du Sénat le 19 novembre 2009 |
RAPPORT D'INFORMATION
FAIT
au nom de la commission des affaires européennes (1) sur le citoyen au centre de l' espace européen de liberté , de sécurité et de justice (programme de Stockholm),
Par Mme Annie DAVID, MM. Jean-Claude PEYRONNET et Hugues PORTELLI,
Sénateurs.
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(1) Cette commission est composée de : M. Hubert Haenel , président ; MM. Denis Badré, Michel Billout, Jean Bizet, Jacques Blanc, Jean François-Poncet, Aymeri de Montesquiou, Roland Ries, Simon Sutour, vice-présidents ; Mmes Bernadette Bourzai, Marie-Thérèse Hermange, secrétaires ; MM. Robert Badinter, Jean-Michel Baylet, Pierre Bernard-Reymond, Didier Boulaud, Mme Alima Boumediene-Thiery, MM. Gérard César, Christian Cointat, Philippe Darniche, Mme Annie David, MM. Robert del Picchia, Pierre Fauchon, Bernard Frimat, Yann Gaillard, Charles Gautier, Mme Fabienne Keller, MM. Serge Lagauche, Jean-René Lecerf, Mmes Colette Mélot, Monique Papon, MM. Jean-Claude Peyronnet, Hugues Portelli, Yves Pozzo di Borgo, Josselin de Rohan, Mme Catherine Tasca et M. Richard Yung. |
Le Sénat s'est préoccupé, depuis déjà de nombreuses années, des questions liées à l'espace de liberté, de sécurité et de justice, demandant de manière constante aux différents gouvernements une accélération des travaux dans ce domaine. Il y a là, en effet, un enjeu essentiel pour construire une Europe proche des attentes des citoyens. L'union européenne doit rassembler ses forces pour conduire en commun des politiques plus efficaces, tout à la fois pour mieux assurer le respect des droits fondamentaux et pour renforcer la sécurité face à différentes menaces.
Une étape importante sera franchie dans ce domaine d'ici la fin de l'année. Le Conseil européen du mois de décembre sera appelé à adopter les nouvelles priorités pour l'espace de liberté, de sécurité et de justice en Europe. Ces priorités composeront le nouveau programme destiné à s'appliquer sur la période 2010-2014. Adopté sous présidence suédoise, ce nouveau programme pluriannuel est communément dénommé « programme de Stockholm ». Il succèdera au programme de La Haye, adopté sous présidence néerlandaise en 2004, qui a lui-même couvert la période 2004-2009.
La définition de nouvelles priorités dans ces domaines revêt une importance cruciale et ce à plusieurs titres. D'abord, parce qu'il s'agit incontestablement de domaines dans lesquels la « plus-value » européenne est clairement perçue par les citoyens. Ensuite, parce qu'à l'issue d'une programmation qui a été plus particulièrement axée sur le renforcement de la sécurité dans le contexte des attentats du 11 septembre 2001 aux États-Unis, de mars 2004 à Madrid et de juillet 2005 à Londres, il apparaît nécessaire de rechercher un meilleur équilibre entre cette priorité qui demeure et la nécessaire protection des droits fondamentaux. Enfin, parce que ces domaines concernant les compétences traditionnelles des États membres, il est indispensable, plus que pour tout autre domaine, de s'assurer de la valeur ajoutée d'une action menée au niveau de l'Union européenne. Cela justifie aussi, de la part des parlements nationaux, une vigilance particulière et leur pleine association au processus de préparation du futur programme pluriannuel, à sa mise en oeuvre puis à son évaluation.
En vue de l'adoption du nouveau programme pluriannuel, la Commission européenne a rendu publiques, le 10 juin dernier, deux communications qui portent respectivement sur l'évaluation du programme de La Haye et sur la définition de nouvelles orientations qui mettent le citoyen au coeur du nouveau programme. Le 16 octobre, la présidence suédoise de l'Union européenne a rendu public un projet qui sera présenté aux ministres de l'intérieur et de la justice les 30 novembre et 1 er décembre puis aux ministres des affaires étrangères les 6 et 7 décembre. Le programme sera ensuite soumis à l'adoption du Conseil européen les 10 et 11 décembre. Un plan d'action sera adopté en 2010 sous la présidence espagnole de l'Union européenne.
Le traité de Lisbonne comporte de nombreuses dispositions susceptibles d'avoir des effets dans le domaine de l'espace de liberté, de sécurité et de justice. Son entrée en vigueur aura donc un impact direct sur le contenu même du programme pluriannuel.
Le présent rapport s'attachera à évaluer la mise en oeuvre du programme de La Haye, dont le bilan apparaît mitigé en dépit de certaines réalisations (I). Il présentera ensuite les orientations susceptibles d'être retenues pour le futur programme de Stockholm (II).
I. LE PROGRAMME DE LA HAYE : UN BILAN MITIGÉ
A. RAPPEL DU CONTEXTE
1. Les traités
La construction européenne a d'abord été conçue comme un projet économique. La coopération en matière de justice et d'affaires intérieures n'a été prise en compte que progressivement. Pendant longtemps, elle a pris la forme de réunions informelles en dehors des traités entre ministres ou experts. C'est essentiellement pour la coopération policière que cette méthode informelle a été la plus aboutie avec la création, en 1975, du groupe de TREVI réunissant les chefs de police des États membres. Après l'Acte unique européen, entré en vigueur le 1 er juillet 1987, des négociations ont été lancées entre États membres, en marge des institutions, dans le cadre de la « coopération politique européenne », sur les questions de police et de justice. Elles aboutiront au remplacement de la coopération de TREVI par l'institution d' EUROPOL . Des conventions internationales ont par ailleurs été conclues en matière civile et pénale.
La suppression du contrôle des personnes aux frontières a pour sa part été traitée dans le cadre de l'accord de Schengen , conclu le 14 juin 1985, entre la France, l'Allemagne, la Belgique, le Luxembourg et les Pays-Bas. Cet accord sera ensuite incorporé dans l'acquis communautaire par le traité d'Amsterdam.
Il aura fallu attendre le traité de Maastricht , entré en vigueur le 1 er novembre 1993 et qui fonde l'Union européenne, pour que ces questions liées à la justice et à la sécurité soient inscrites dans le cadre institutionnel communautaire. La nouvelle politique dite « Justice et affaires intérieures » n'a cependant pas été insérée dans le cadre communautaire existant, mais dans un cadre institutionnel spécifique, de nature intergouvernementale : le « troisième pilier ».
Le traité d'Amsterdam , qui est entré en vigueur le 1er mai 1999, a prévu que l'Union européenne doit maintenir et développer l'Union en tant qu'espace de liberté, de sécurité et de justice. Au sein de cet espace, la libre circulation des personnes doit être assurée, en liaison avec des mesures appropriées en matière de contrôle des frontières extérieures, d'asile, d'immigration ainsi que de prévention de la criminalité et de lutte contre ce phénomène.
Le traité d'Amsterdam a aussi profondément modifié le cadre institutionnel de ces matières.
Les politiques d'asile, d'immigration et la coopération judiciaire en matière civile ont été transférées dans le « premier pilier ». Ces politiques relèvent donc de la méthode communautaire, qui se caractérise par :
- le monopole d'initiative de la Commission européenne ;
- le vote à la majorité qualifiée au sein du Conseil en codécision avec le Parlement européen ;
- le contrôle plein et entier de la Cour de justice des Communautés européennes.
Le « troisième pilier », qui regroupe aujourd'hui la coopération policière et la coopération judiciaire en matière pénale, se caractérise au contraire par une logique intergouvernementale.
L'action européenne dans ces matières présente donc plusieurs spécificités par rapport à la méthode communautaire :
- au niveau des instruments juridiques : les décisions et les décisions-cadres n'ont pas d'effet direct, contrairement aux directives et aux règlements communautaires ; les conventions doivent être ratifiées par les États membres ;
- au niveau de la prise de décision : le droit d'initiative est partagé entre la Commission européenne et les États membres. De plus, le Conseil des ministres statue, en règle générale, à l'unanimité et le Parlement européen est simplement consulté ;
- au niveau du contrôle juridictionnel : la compétence de la Cour de justice est limitée.
2. Le Conseil européen de Tampere
Le Conseil européen avait adopté à Tampere en 1999 un premier programme de travail pluriannuel dans le domaine de la justice et des affaires intérieures. Sa mise en oeuvre s'est achevée en 2004 . Lors de ce sommet, les chefs d'État et de gouvernement avaient retenu un ensemble concret de mesures à mettre en oeuvre dans un délai de cinq ans, avec trois priorités :
- la mise en place d'une politique européenne commune en matière d'asile et d'immigration ;
- la création d'un véritable espace européen de justice ;
- le renforcement de la lutte contre les formes graves de criminalité à l'échelle de l'Union européenne.
Dans une communication, présentée le 3 novembre 2004 devant la délégation pour l'Union européenne, notre collègue Pierre Fauchon avait dressé en ces termes un constat des actions réalisées dans le cadre du programme de Tampere:
« Certes, de nombreux textes ont été adoptés en matière d'harmonisation pénale sur des sujets aussi variés que la lutte contre le terrorisme, l'aide à l'entrée des immigrants illégaux ou encore la protection de l'environnement. Le Conseil européen de Tampere a consacré le principe de la reconnaissance mutuelle comme la « pierre angulaire » de la coopération judiciaire, avec notamment le mandat d'arrêt européen, qui a remplacé la procédure d'extradition au sein de l'Union le 1er janvier dernier. Enfin, on peut mentionner la création d'organes intégrés, comme l'office européen de police Europol et l'unité de coopération judiciaire Eurojust. Au total, depuis dix ans, l'Union européenne a adopté pas moins de vingt-six actions communes, onze décisions cadres et vingt-deux conventions dans le domaine de la coopération judiciaire pénale. »
Mais il avait surtout jugé décevant le bilan de la mise en oeuvre de ce programme :
« Sur le papier, le bilan de la mise en oeuvre du programme de Tampere apparaît donc important. Cependant, lorsque l'on étudie l'application concrète des textes adoptés, on est porté à avoir un sentiment beaucoup plus mitigé.
« Ainsi, le mandat d'arrêt européen, n'a toujours pas été transposé par certains États comme l'Italie et, dans certains pays, la transposition de cet instrument a été effectuée en contradiction avec l'esprit sinon la lettre de la décision cadre, de telle sorte qu'il ne constitue, en définitive, qu'une procédure d'extradition améliorée.
« Malgré une augmentation significative de ses compétences et de ses moyens, tant budgétaires qu'en personnel, Europol n'a toujours pas démontré une réelle valeur ajoutée en matière de lutte contre la criminalité organisée transnationale. (...)
« De même, Eurojust reste loin de représenter ne serait-ce que l'embryon d'un Parquet européen. (...)
« Quant à l'harmonisation des règles et des procédures pénales, elle se fait généralement sur le plus petit dénominateur commun et n'apporte donc, en réalité, aucune valeur ajoutée. »
Pour expliquer ces lacunes, le rapporteur de notre délégation sénatoriale avait souligné le poids des contraintes institutionnelles avec l'organisation « en piliers ». Il faisait valoir que la règle de l'unanimité appliquée dans le « troisième pilier », revenant à accorder un droit de veto à chaque État, se traduisait souvent par des blocages ou par des compromis a minima. Il avait aussi constaté que la France ne faisait pas mieux que ses partenaires les plus réticents. Ainsi, alors que la France s'était engagée avec six autres pays à appliquer de manière anticipée le mandat d'arrêt européen, seul un amendement sénatorial à la loi sur l'adaptation de notre droit aux évolutions de la criminalité a permis de transposer avec retard cet instrument dans notre code de procédure pénale. De même, la loi qui a inscrit Eurojust dans notre droit, a retenu une conception minimaliste du rôle de cette instance, pourtant censée préfigurer le Parquet européen.
L'application des priorités du Conseil européen de Tampere aura aussi été marquée par les attentats terroristes de New York en 2001 et de Madrid en 2004. En outre, pendant cette période, la dimension européenne des questions migratoires s'est affirmée. Dans le même temps, la nécessité d'une réponse européenne à la menace que constitue la criminalité organisée s'est imposée. Dans ce contexte, a été confirmée l'utilité pour l'Union européenne de disposer d'une stratégie permanente lui permettant de relever ces défis mais aussi d'assurer le respect des droits fondamentaux
3. Les objectifs du programme de La Haye
En 2004, le Conseil a adopté un nouveau programme pluriannuel 2005-2010 (le Programme de La Haye) pour fixer les nouveaux objectifs. Un Plan d'Action, présenté en mai 2005, par la Commission, énumère le détail des mesures et le calendrier pour la mise en oeuvre du programme de la Haye. Approuvé le 2 juin 2005 par le Conseil, il constitue le cadre de référence pour les actions dans ce domaine.
Les objectifs du Programme de La Haye étaient les suivants:
- améliorer les capacités communes de l'Union et de ses États membres afin d'assurer le respect des droits fondamentaux, des garanties procédurales minimales et l'accès à la justice ;
- offrir aux personnes qui en ont besoin la protection prévue par la Convention de Genève relative au statut des réfugiés et d'autres traités internationaux ;
- réguler les flux migratoires et contrôler les frontières extérieures de l'Union ;
- lutter contre la criminalité organisée transfrontière et réprimer la menace terroriste ;
- exploiter le potentiel d'Europol et d'Eurojust ;
- faire progresser la reconnaissance mutuelle des décisions et des certificats judiciaires en matière tant civile que pénale; et
- supprimer les obstacles législatifs et judiciaires au règlement des litiges relevant du droit civil ou familial qui présentent des éléments transfrontières.