PREMIÈRE PARTIE : SÉCHERESSE DE 2003 : QUELLES LEÇONS POUR L'AVENIR ?
I. LA SÉCHERESSE DE 2003 ET SES SUITES
A. UNE SÉCHERESSE ATYPIQUE
1. La sécheresse et sa prise en charge dans le cadre du régime CAT-NAT
Instauré par la loi du 13 juillet 1982 et codifié aux articles L. 125-1 à L. 125-6 du code des assurances, le régime français d'indemnisation des catastrophes naturelles 1 ( * ) - ou régime CAT-NAT - définit les effets de ces dernières comme « les dommages matériels directs non assurables ayant eu pour cause déterminante l'intensité anormale d'un agent naturel, lorsque les mesures habituelles à prendre pour prévenir ces dommages n'ont pu empêcher leur survenance ou n'ont pu être prises » .
La garantie qu'il offre suppose, pour s'appliquer :
1) qu'un arrêté soit pris, sur avis d'une commission interministérielle, déterminant les zones et périodes où s'est située la catastrophe, ainsi que la nature des dommages pris en charge. ;
2) qu'un lien de causalité soit établi entre l'intensité anormale de l'agent naturel et les sinistres constatés. L'existence de ce lien de causalité est déterminée par les experts des compagnies d'assurance.
a) La subsidence : un phénomène peu spectaculaire...
Parmi les agents naturels d'intensité anormale susceptibles de donner lieu à indemnisation en application du régime CAT-NAT, figure le phénomène de « sécheresse-réhydratation des sols » . Ce phénomène a pour conséquence d'importants mouvements différentiels de terrain, susceptibles d'altérer gravement l'intégrité du bâti. Y sont particulièrement exposées les maisons individuelles, dont la structure est légère et peu rigide, et dont la profondeur de fondation est souvent peu importante.
Le phénomène de retrait-gonflement, également dit « de subsidence », est localisé dans les zones où le sol est essentiellement constitué d'argiles gonflantes , matériaux dont la consistance et le volume se modifient en fonction de leur teneur en eau. Outre la nature du sol, plusieurs facteurs, tels que le contexte hydrogéologique, la géomorphologie ou la végétation environnante, prédisposent le bâti à faire face à un phénomène de subsidence. Les facteurs de déclenchement d'un tel phénomène résident, quant à eux, dans les conditions climatiques et dans certains comportements humains, tels que la plantation de végétaux à proximité de l'habitation, ou l'aménagement de certains dispositifs drainants ( cf . annexe III). Les désordres occasionnés par la subsidence sont susceptibles d'affecter tant le gros-oeuvre (fissuration et déversement des structures, décollement des bâtiments annexes, désencastrement des éléments de charpente ou de chaînage...) que le second oeuvre (distorsions des ouvertures) ou les aménagements extérieurs (décollement, affaissement, fissuration des terrasses, dalles, escaliers...).
Le phénomène de subsidence présente un grand nombre de particularités, comparé aux autres types d'événements naturels d'intensité anormale couverts par le régime CAT-NAT. Il possède tout d'abord une cinétique lente , puisque les mouvements différentiels de terrains peuvent s'étaler sur plusieurs mois, voire plusieurs années, et engendrer des dégâts très progressifs. Cette caractéristique n'est pas sans créer des difficultés pour imputer certains sinistres à tel ou tel épisode de sécheresse, et par conséquent pour déterminer le lien de causalité entre l'intensité anormale de l'agent naturel et les dégâts observés.
Par ailleurs, ce phénomène survient souvent sur une grande étendue surfacique , les sols argileux étant disséminés sur une partie importante du territoire national. Enfin, la subsidence ne cause pas directement d'atteinte aux personnes , contrairement à certains événements climatiques violents tels que les tempêtes ou les inondations.
L'ensemble de ces caractéristiques concourent à faire du retrait-gonflement un phénomène peu spectaculaire, ce qui a pu, selon le groupe de travail, favoriser une relative inertie dans le traitement dont il a fait l'objet par les pouvoirs publics ( cf. infra ).
b) ... mais aux conséquences potentiellement coûteuses
Pour peu « retentissante » qu'elle soit, la subsidence est relativement fréquente et susceptible d'occasionner des sinistres fort coûteux . Selon une brochure du ministère de l'écologie, de l'énergie, du développement durable et de la mer (MEEDDM), « le phénomène de retrait-gonflement des argiles, bien que non dangereux pour l'homme, engendre chaque année sur le territoire français des dégâts considérables aux bâtiments, pouvant dépasser 60 millions d'euros cumulés par département entre 1989 et 1998 » 2 ( * ) .
Le rapport produit en septembre 2005 par la mission d'enquête sur le régime d'indemnisation des victimes de catastrophes naturelles indiquait que la première vague de sécheresse avait débuté en 1989, touchant environ 65 départements à raison d'une quarantaine de communes par département et pour un coût moyen par commune de l'ordre de 500.000 euros. Une deuxième vague a débuté en 1995, touchant 70 départements, à raison d'une quarantaine de communes par département et pour un coût moyen de l'ordre de 600.000 euros.
Au total, selon un récent document diffusé par la Fédération française des sociétés d'assurance (FFSA), plus de 444.000 sinistres avaient été recensés en rapport avec la sécheresse entre 1989 et fin 2007, pour un coût de 4,1 milliards d'euros ( cf . tableau), soit un coût moyen par sinistre de 9.200 euros.
Répartition des sinistres et du coût de la
sécheresse
par année de survenance, vue à fin
2007
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Année |
Sinistres connus
|
Coût
|
|
1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004-2007* |
12,5 36,8 24,5 23,0 23,0 8,6 18,0 37,7 32,2 44,1 12,2 6,0 3,5 24,0 138,0 0,0 |
230 355 250 180 190 70 130 360 280 320 110 60 30 230 1.305 0 |
|
Total |
444,1 |
4.100 |
* Pour les années 2004 à 2007, l'estimation de la sécheresse est nulle car aucun arrêté concernant des sinistres sécheresse ayant débuté ces années-là n'est paru avant fin 2007. Cependant, vu au 4 décembre 2008, 2.860 arrêtés sécheresse supplémentaires sur des sinistres concernant les exercices 2004, 2005, 2006 et 2007 sont parus en 2008.
Source : FFSA - L'assurance des catastrophes naturelles en 2007
2. La sécheresse de 2003 et sa prise en compte par le régime CAT-NAT
La sécheresse de 2003 fut exceptionnelle à la fois dans son intensité et dans son calendrier, puisqu'elle s'est manifestée durant la période estivale .
a) Un événement d'une intensité exceptionnelle
Le rapport de la mission d'enquête 3 ( * ) sur le régime d'indemnisation des victimes de catastrophes naturelles indique que, « d'après les éléments communiqués par la Caisse centrale de réassurance (CCR), si la totalité des communes demanderesses avaient été retenues, le risque financier global aurait pu atteindre près de 3,5 milliards d'euros , dont 60 % à 70 % auraient été supportés par la CCR elle-même (en raison des traités de réassurance en quote-part et en stop-loss ). Cette société aurait alors été amenée à faire appel en 2005 à la garantie de l'Etat pour des sommes pouvant atteindre un ordre de grandeur de 500 à 1.000 millions d'euros. Les mesures décidées et annoncées récemment par le gouvernement (...) auront cependant permis d'éviter cette situation ».
Alors que le nombre moyen de sinistres constatés au titre des sécheresses intervenues entre 1989 et 2002 s'établissait à environ 21.800 par an, la sécheresse de 2003 a occasionné, à elle seule, 138.000 sinistres . Ce caractère exceptionnel se reflète également dans le coût occasionné par l'événement pour le régime CAT-NAT. Les dernières données transmises par la Caisse centrale de réassurance au groupe de travail font ainsi état d'un coût total de 1.018 millions d'euros 4 ( * ) , contre un coût moyen annuel de 205 millions d'euros sur la période 1989-2002.
Evaluation du coût de la sécheresse 5 ( * )
(en millions d'euros)
Source : Caisse centrale de réassurance
b) Des critères scientifiquement fragiles et inadaptés à la sécheresse de 2003
Afin de déterminer l'intensité anormale des épisodes de sécheresse à l'origine des phénomènes de retrait-gonflement, la commission interministérielle chargée d'émettre les avis préalables à la reconnaissance de l'état de catastrophe naturelle s'est longtemps fondée sur des critères à la pertinence scientifique contestable, critères qui se sont en outre révélés inadaptés à la sécheresse de 2003.
Dans les réponses au questionnaire que le groupe de travail leur a adressé, les représentants de Météo-France estiment que, dans le cas de la sécheresse, il est extrêmement difficile d'établir une relation de cause à effet robuste et opératoire entre l'aléa naturel (le retrait-gonflement) et les dommages. En effet, selon les experts de Météo-France, « cette relation de cause à effet est très complexe : elle lie, par des processus agissant sur de longues périodes, les conditions météorologiques, le bilan hydrique des sols jusqu'au niveau où puisent les racines les plus profondes, et la mécanique des sols. De plus, l'échelle visée est la plus locale possible, celle de la parcelle argileuse. Il s'agit donc d'un problème extrêmement difficile, d'autant plus qu'aucune base de données réellement statistiquement exploitable n'existe sur la sinistralité. Dans l'état de l'art, une relation qui soit à la fois scientifiquement robuste et opératoire au sens précédent reste donc encore à établir ».
En l'absence de fondement scientifique incontestable, les critères de reconnaissance de l'état de sécheresse ont donc été définis « de façon empirique » et ont évolué en fonction des moyens effectivement disponibles pour caractériser l'intensité anormale des événements climatiques constatés :
1) jusqu'en 1999, la sécheresse était appréhendée selon une approche strictement « météorologique » , c'est-à-dire comme un déficit de précipitations ;
2) à partir de 2000, les critères ont reposé sur une définition « agricole » de la sécheresse, comprise comme un déficit de l'humidité des sols superficiels. Du point de vue de l'appréhension du phénomène de retrait-gonflement, ces nouveaux critères ont constitué un indéniable progrès, puisqu'ils permettaient de prendre en compte la réserve en eau du sol, paramètre influençant directement la subsidence. Ce modèle a reposé sur 200 stations de référence, pour lesquelles les observations nécessaires au calcul sont disponibles sur plus de 20 ans, et chaque station étant choisie dans une zone homogène du point de vue de la climatologie des précipitations. Il s'agit du zonage dit « Aurore », sur lequel vos rapporteurs reviendront.
Si l'utilisation de ce critère semble avoir donné satisfaction jusqu'en 2002, il n'en a pas été de même pour la sécheresse de 2003. Cet épisode de sécheresse a en effet été atypique, en ce qu'il n'a pas été constaté de fort déficit hydrique lors de l'hiver 2002-2003, mais qu'une sécheresse estivale extrêmement marquée est survenue.
Dès lors, et ainsi que l'ont rappelé la plupart des interlocuteurs du groupe de travail, si le « critère 2000 » avait été appliqué sans discernement à la sécheresse de 2003, seules 200 communes auraient bénéficié d'un classement en état de catastrophe naturelle, sur les 8.000 qui l'avaient sollicité . Selon une « Note de Météo-France du 29 mars 2005 à la Mission interministérielle chargée de la réflexion sur le régime catastrophes naturelles », transmise au groupe de travail, la commission interministérielle a donc été conduite à adapter le critère 2000. Elle a « initialement retenu un double critère, dont la définition a été ajustée en tenant compte de la contrainte financière » 6 ( * ) .
Deux assouplissements de ces critères sont ensuite intervenus en janvier et juin 2005, conduisant au classement de 4.441 communes en état de catastrophe naturelle.
L'assouplissement progressif des critères de
reconnaissance
à la suite de la sécheresse de 2003
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Critères retenus |
Nombre de communes classées en état de catastrophe naturelle |
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Critère adapté en 2004 (Présence avérée d'argile dans le sol + rapport de la moyenne de la réserve hydrique du 3 ème trimestre sur la moyenne hydrique normale inférieur à 20 % + nombre de décades pendant lequel le réservoir hydrique est égal à zéro compris entre le 1 er et le 2 ème rang sur la période 1989-2003) 7 ( * ) |
1.750 |
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Assouplissement opéré en janvier 2005 (Présence avérée d'argile dans le sol + rapport de la moyenne de la réserve hydrique du 3 ème trimestre sur la moyenne hydrique normale inférieur à 21 % + nombre de décades pendant lequel le réservoir hydrique est égal à zéro compris entre le 1 er et le 3 ème rang sur la période 1989-2003) |
1.703 |
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Assouplissement opéré en juin 2005 Critère de janvier 2005 ou critère alternatif : La durée de retour de la moyenne des réserves en eau du sol du troisième trimestre doit être supérieure à 25 ans. |
988 |
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Total |
4.441 |
Source : groupe de travail de la commission des finances, d'après la Caisse centrale de réassurance et le rapport du Gouvernement au Parlement sur l'indemnisation des dommages aux bâtiments causés par la sécheresse survenue durant l'été 2003
Selon la Caisse centrale de réassurance, c'est « au fur et à mesure de l'évolution des connaissances » que les critères appliqués par la commission interministérielle pour l'examen des dossiers afférents à la sécheresse de l'année 2003 ont été revus. Ces élargissements successifs n'ont toutefois pas renforcé la pertinence scientifique des critères retenus, et le nouveau critère de sécheresse estivale dégagé en 2003 demeure, selon Météo-France , « très sensible aux seuils choisis (ces seuils ont d'ailleurs évolué dans le sens de l'assouplissement de 2003 à 2005), (...) peu robuste et inadapté ». De fait, il n'a pas permis de reconnaître de larges zones sinistrées dans le Nord, la Seine-et-Marne, les Yvelines, le Val-d'Oise, le sud de l'Essonne, une partie du Gers et de la Dordogne, et tout le quart sud-est de la France.
L'ensemble de ces éléments confirme largement les doutes qu'avait émis la mission d'enquête sur le régime d'indemnisation des victimes de catastrophes naturelles dans son rapport de septembre 2005, quant à la pertinence des critères de reconnaissance employés ( cf . encadré).
|
Les critiques formulées en 2005 à
l'encontre des critères de reconnaissance de l'état de
catastrophe naturelle due à la sécheresse
(...) la mission a considéré comme établi par les experts le fait que les phénomènes de subsidence liés à la sécheresse du sol et les dégâts qu'ils peuvent entraîner pour les bâtiments ne peuvent se produire que si deux conditions se trouvent conjointement remplies : d'une part une condition de nature météorologique (une sécheresse du sol d'intensité anormale) ; d'autre part une condition géotechnique (un sol d'assise des constructions constitué d'argile sensible aux phénomènes de retrait et/ou de gonflement). Chacune de ces conditions, prise séparément, est nécessaire mais non suffisante. Mais en pratique, les critères retenus pour l'application à la sécheresse du régime des catastrophes naturelles n'ont que récemment, et de façon très partielle, cumulé les deux conditions : jusqu'à la fin des années 1990, le critère géotechnique a été appliqué de façon prédominante, voire exclusive. A partir de 2000, les critères météorologiques sont devenus prépondérants, le critère géotechnique n'étant appliqué - quand il l'est - qu'avec peu de rigueur (...). Ces critères météorologiques correspondent dans leur principe même, à une évidente nécessité mais ils n'en ont pas moins comporté certaines faiblesses quant à leur formulation : la plus importante est qu'ils correspondent à des « temps de retour » (c'est-à-dire à des périodicités de répétition mesurées, sauf exception, sur les 50 dernières années environ) des sécheresses réputées anormales extrêmement variables d'une région à l'autre, de 4 ans environ - voire moins - sur le pourtour méditerranéen à 50 ans ou plus dans d'autres régions. Quoi qu'il en soit, la mission a estimé que la grande disparité qui a prévalu jusqu'à aujourd'hui en matière de « temps de retour » des sécheresses considérées comme d'une intensité anormale au regard du critère légal soulevait une réelle difficulté. En l'absence d'observation directe du phénomène de retrait-gonflement, ni même de mesure de la présence d'eau dans le sol, la commission interministérielle chargée de donner un avis sur la constatation de l'état de catastrophe naturelle a eu recours à un modèle utilisé par Météo-France pour fournir une évaluation de la variation de la teneur en eau des sols en fonction de critères météorologiques « amont » effectivement mesurés dans une centaine de stations du territoire métropolitain (température, rayonnement, vent, pluviométrie...). Cette méthode, bien qu'elle demeure jusqu'à aujourd'hui la seule disponible, n'a pas été conçue spécifiquement pour modéliser le phénomène de retrait-gonflement. Sa précision est donc par nature limitée et son utilisation peut conduire à ignorer des phénomènes locaux d'assèchement exceptionnel des sols, ou au contraire à en reconnaître à tort. Au niveau global, l'équilibre atteint peut être satisfaisant mais il ne l'est pas nécessairement pour chaque particulier. Par ailleurs, au fil des années, le critère géotechnique (la présence d'argiles sujettes à « retrait-gonflement ») a été, on l'a dit, progressivement affadi, voire plus ou moins ignoré, au profit du seul critère météorologique, lui-même adapté au gré des circonstances. De ce fait, et sans pouvoir quantifier cette affirmation, la mission a acquis la conviction qu'un certain nombre de communes ont été reconnues comme étant en état de catastrophe naturelle au titre de la sécheresse 2003, alors que la présence d'argiles gonflantes n'y était pas sérieusement démontrée ou même qu'il était probable qu'elles ne se situaient pas en zone fortement argileuse. Il est vrai toutefois que, au dire même des spécialistes, des poches ou lentilles argileuses très localisées mais susceptibles de créer ponctuellement des phénomènes de subsidence peuvent se rencontrer dans des zones ou des communes considérées par ailleurs comme non exposées. Source : Rapport de synthèse de la mission d'enquête sur le régime d'indemnisation des victimes de catastrophes naturelles (septembre 2005) |
Le groupe de travail tire plusieurs enseignements des éléments qui viennent d'être exposés :
1) il donne acte au Gouvernement d'avoir progressivement assoupli les critères de reconnaissance de l'état de catastrophe naturelle, afin de tenir compte du caractère atypique de la sécheresse de 2003 et de ne pas restreindre les indemnisations à une proportion infime des communes touchées ;
2) il observe toutefois que, faute de données exhaustives et incontestables de nature à établir un lien de causalité entre le phénomène de subsidence et les sinistres intervenus, les critères, même élargis, sont demeurés d'une scientificité sujette à caution ;
3) il regrette enfin que les adaptations successives des critères aient pu donner le sentiment aux communes et aux familles sinistrées d'une relative « improvisation », voire d'un certain arbitraire des pouvoirs publics face au phénomène, sentiment que venait conforter l'intelligibilité très limitée des règles de calcul retenues et le fonctionnement peu transparent de la commission interministérielle chargée de rendre les avis à l'appui des arrêtés de catastrophe naturelle 8 ( * ) .
c) Les limites propres au zonage Aurore
Le fait de disposer d'un critère - même imparfait - de reconnaissance de l'état de catastrophe naturelle est une condition nécessaire mais non suffisante à une mise en oeuvre équitable des procédures d'indemnisation. Encore faut-il disposer d'instruments de mesure adaptés pour vérifier que ledit critère est rempli.
Le calcul du bilan hydrique est réalisé dans des stations de référence rattachées à 200 zones dites « Aurore ». L'application du critère se fonde, par conséquent, sur le rattachement de chaque commune à une station d'observation de référence de la zone Aurore à laquelle elle appartient. L'information relative au bilan hydrique, produite par le zonage Aurore, n'est ensuite exploitée par la commission interministérielle que sur les communes pour lesquelles la présence d'argile est confirmée par une expertise géologique indépendante.
Le mode de rattachement des communes aux stations de référence du zonage Aurore a fait l'objet de « contestations » dès 2003, et continue de soulever de nombreuses critiques de la part des sinistrés et des élus des communes touchées. Ainsi, au cours de leur audition par le groupe de travail :
- Mme Christine Desmond, présidente de l'Association essonnienne des sinistrés victimes de la sécheresse a remis en cause les critères du zonage, jugeant qu'une grande majorité des communes n'avaient pas été reconnues sinistrées au titre du régime des catastrophes naturelles parce que la réserve hydrique de leur sol avait été évaluée comme suffisante, « alors que des communes voisines rattachées à un autre centre météorologique avaient bénéficié de cette qualification » ;
- M. Michel Roméro, président de l'Association des sinistrés de la sécheresse pour les propriétés bâties dans les Yvelines, a relevé que « l'élargissement des critères d'indemnisation s'était appuyé sur le zonage "Aurore", aboutissant parfois à évaluer la situation des communes par rattachement à une station météorologique lointaine » ;
- M. Claude Naquin, président du Collectif national de défense des sinistrés de la sécheresse de 2003, a indiqué que « les seules communes du Loiret à avoir été reconnues en état de catastrophe naturelle ont été celles qui étaient rattachées à une station météorologique d'un département voisin 9 ( * ) » , situation qu'il a jugée « abracadabrante » ;
- M. Bernard Corneille, maire d'Othis (Seine-et-Marne) a rappelé que la situation météorologique d'Othis avait été évaluée au regard de données de la station de Bonneuil-en-France, dans le Val-d'Oise, alors même que des communes voisines avaient vu leur dossier étudié sur la base de données météorologiques recueillies à Paris. « Des critères différents ont donc été appliqués à des communes ayant connu des situations climatiques identiques. »
Il apparaît donc qu'en raison du maillage relativement « lâche » du territoire sur lequel repose le zonage Aurore, des communes aux caractéristiques géologiques similaires et ayant connu des conditions météorologiques identiques en 2003 ont pu subir des traitements différenciés au regard de la reconnaissance de l'état de catastrophe naturelle, et ce pour la seule raison qu'elles étaient rattachées à des stations de référence différentes .
Le rapport de décembre 2007 sur la mise en oeuvre de la procédure exceptionnelle 10 ( * ) a consacré des développements spécifiques à la « pertinence » et aux « limitations » du zonage Aurore. Selon ce rapport, « l'utilisation du zonage climatologique Aurore est pertinente pour traiter d'une problématique influencée au premier ordre par la distribution des précipitations et s'avère cohérent avec la densité du réseau de stations d'observation de référence disponible : dans une approche basée exclusivement sur les observations, l'apport d'un zonage très fin sans un nombre équivalent de points de mesure serait illusoire. En effet, dans une telle approche, le point sensible pour une caractérisation climatologique précise des conditions de sécheresse provient d'abord du nombre limité de longues séries climatologiques disposant de l'ensemble des paramètres nécessaires au calcul du bilan hydrique.
« Cette approche étant la seule possible dans les dernières années, le choix du zonage Aurore par la commission (interministérielle) s'avère aussi pertinent que possible et peu perfectible ».
Selon ce rapport, il faut donc comprendre par « pertinence » du zonage Aurore le fait qu'il ait constitué l'outil le moins inadapté possible , en l'état des techniques et des connaissances, pour fournir les données nécessaires à la reconnaissance de l'état de catastrophe naturelle.
* 1 Le fonctionnement détaillé du régime est exposé dans la seconde partie du présent rapport.
* 2 Brochure « face aux risques : le retrait-gonflement des argiles ».
* 3 Rapport de la mission d'enquête sur le régime d'indemnisation des victimes de catastrophes naturelles (2005).
* 4 Dont 609 millions d'euros supportés par la CCR.
* 5 Ces montants ne résultent pas de données comptables, mais d'évaluations faites à partir d'hypothèses sur la ventilation des coûts par péril. Leur caractère plus récent peut également expliquer la différence avec les montants fournis par la FFSA et figurant au précédent tableau.
* 6 Note de Météo-France précitée.
* 7 L'année devait donc se caractériser par un nombre de décades sèches le plus important ou le deuxième plus important de la période 1989-2003.
* 8 Sur ce point, cf. la seconde partie du présent rapport.
* 9 Selon la documentation transmise par M. Naquin, dans le Loiret, 18 communes ont été reconnues en état de catastrophe naturelle. 12 communes dépendaient de la station Aurore de Saint-Georges-sur-Baulche (Yonne) et 6 de la station de Barberey-Saint-Sulpice (Aube). Les 186 communes non reconnues dépendaient de la station de Bricy.
* 10 Rapport du Gouvernement établi en application de l'article 68 de la loi n° 2007-290 du 5 mars 2007, instituant le droit opposable au logement et portant diverses mesures en faveur de la cohésion sociale, cf. infra.