B. LA RÉFORME DU RÈGLEMENT
1. La procédure d'adoption des résolutions est revue
Dans sa nouvelle rédaction, résultant de la résolution adoptée par le Sénat le 2 juin, le Règlement regroupe en un seul chapitre les dispositions concernant les questions européennes. Le Conseil constitutionnel, dans sa décision du 25 juin, n'a censuré aucune disposition de ce chapitre et n'a émis aucune réserve d'interprétation ; il a seulement apporté une précision sur la manière dont ces dispositions doivent se combiner avec les dispositions constitutionnelles concernant l'ordre du jour (voir l'annexe I).
Alors que les délégations européennes relevaient d'une loi (l'article 6 bis de l'ordonnance du 17 décembre 1958), les commissions des Affaires européennes sont créées par la Constitution, ce qui permet de préciser directement dans le Règlement les règles qui leur sont applicables, en particulier le nombre de leurs membres, qui reste fixé à 36, et les modalités de leur nomination.
Le principal changement concerne la procédure d'adoption des résolutions européennes .
Jusqu'à présent, la commission - héritière de la délégation - était chargée d'instruire les textes soumis au Sénat en application de l'article 88-4 de la Constitution et pouvait conclure au dépôt de propositions de résolution. Elle avait donc une mission générale d'analyse des textes européens, mais pour ce qui était de l'adoption des résolutions européennes, ses pouvoirs étaient ceux de tout sénateur : déposer une proposition de résolution. La suite de la procédure était entre les mains de la commission compétente, qui n'était tenue par aucun délai.
Le Règlement révisé maintient la mission d'instruction des textes européens, mais donne à la commission un rôle plus important dans la procédure d'adoption des résolutions européennes. Rappelons que celles-ci peuvent désormais s'appuyer :
- soit sur un projet ou une proposition d'acte soumis au Sénat par le Gouvernement au titre du premier alinéa de l'article 88-4 ;
- soit sur tout autre document émanant d'une institution de l'Union (ce qui est prévu au deuxième alinéa de l'article 88-4).
La nouvelle procédure d'adoption des résolutions est différente pour les projets ou propositions d'actes soumis par le Gouvernement et pour les autres documents.
• Pour les projets ou propositions d'actes soumis par le Gouvernement , la commission compétente au fond dispose de quinze jours pour se saisir directement du texte si elle le souhaite. Elle doit ensuite statuer dans un délai d'un mois, puis dispose de quinze jours pour se prononcer sur les éventuels amendements extérieurs. La durée de la procédure est donc ramenée dans ce cas à deux mois (sous réserve d'un examen en séance publique).
Si un ou plusieurs sénateurs déposent une proposition de résolution sur un texte dont la commission compétente au fond s'est saisie directement, celle-ci est également compétente pour examiner cette proposition de résolution.
•Pour tous les projets ou propositions d'actes soumis par le Gouvernement dont la commission compétente ne s'est pas saisie dans le délai de quinze jours, la règle est désormais l'examen préalable par la commission des Affaires européennes, qui décide de déposer ou non une proposition de résolution et qui est compétente pour examiner les propositions de résolution présentées par un ou plusieurs sénateurs.
Pour les autres documents , il n'y a pas d'exception à la règle de l'examen préalable d'une proposition de résolution par la commission des Affaires européennes.
• Un autre changement important est l'introduction de « l'adoption tacite ». Les propositions de résolution déposées par la commission des Affaires européennes continuent, comme actuellement, à être soumises à la commission compétente au fond. Mais si celle-ci n'a pas statué dans un délai d'un mois, la proposition de la commission des Affaires européennes est considérée comme adoptée.
• Enfin, le délai pour qu'une proposition de résolution adoptée (ou considérée comme adoptée) par une commission permanente devienne résolution du Sénat est sensiblement raccourci. Jusqu'à présent, après l'adoption en commission, s'ouvrait un délai de dix jours pour demander l'examen en séance publique, puis un délai de quinze jours pour que la Conférence des Présidents se prononce sur cette demande. Ces délais sont ramenés respectivement à trois et sept jours.
Ces nouvelles dispositions vont remédier à l'un des principaux défauts de la procédure antérieure, qui était de ne pas inciter suffisamment à l'adoption rapide de résolutions européennes. Désormais, une prise de position interviendra dans tous les cas dans un délai permettant d'exercer une influence.
Il importe de souligner quel est l'esprit d'une résolution européenne. Il s'agit pour le Sénat, au début du processus de décision européen , de formuler des objectifs à l'intention du Gouvernement : le Sénat doit dire ce qu'il souhaite, et aussi ce qu'il ne veut pas. Une résolution est donc un acte politique, qui tend à orienter dans tel ou tel sens l'action du Gouvernement. Il n'est nullement nécessaire de prendre position sur tous les aspects d'un texte ; et il est généralement inutile d'entrer dans ses aspects techniques, qui peuvent considérablement évoluer au cours de la négociation.
Ensuite, au cours de la négociation ou même après la fin de celle-ci, le Sénat doit se tourner vers le Gouvernement - ce que la semaine réservée au contrôle rend désormais bien plus facile - pour lui demander comment il a tenu compte de sa résolution : s'il l'a suivie, s'il a pu influencer dans ce sens le processus de décision ; ou bien, s'il s'en est écarté - ce qui est son droit - pour quels motifs il a cru devoir le faire. Sachant qu'il pourra être amené à rendre des comptes, le Gouvernement est alors incité à intégrer davantage les résolutions dans sa démarche.
C'est la combinaison de ces deux interventions - au début du processus de décision, en adoptant une résolution ; ultérieurement, en organisant un débat de contrôle - qui peut permettre au Sénat d'avoir un dialogue avec le Gouvernement et de construire ainsi une influence (voir, à l'annexe II, le cas de la résolution sur la directive « égalité de traitement », qui illustre à la fois la méthode à suivre par le Sénat, et le chemin qui reste à parcourir pour le Gouvernement).
La réforme du Règlement entraîne également des changements de moindre importance :
- la commission des Affaires européennes est chargée de la publication et de la diffusion des projets ou propositions d'actes soumis au Sénat dans le cadre de l'article 88-4 de la Constitution (cette disposition, assurant une harmonisation avec les procédures de l'Assemblée nationale, a permis par ailleurs de remplacer, sauf exception, la diffusion « papier » des textes européens par une diffusion électronique) ;
- la commission des Affaires européennes doit « en principe » se réunir le jeudi matin ;
- le président de la commission compétente peut désigner un représentant pour participer à l'examen par la commission des Affaires européennes d'un texte ou d'un document appelé à faire l'objet d'une proposition de résolution (il s'agit de favoriser la continuité entre les travaux des deux commissions et ainsi de gagner du temps) ;
- pour les questions orales européennes avec débat, les temps de parole accordés à l'auteur de la question, à la commission des Affaires européennes et à la commission compétente sont allongés : ils passent de dix minutes à vingt minutes pour l'auteur de la question, et de dix minutes à quinze minutes pour les deux commissions ;
- le Règlement précise les modalités d'application de l'article 88-5 de la Constitution (motions autorisant le président de la République à soumettre au Congrès et non au référendum les adhésions à l'Union).