B. LA COOPÉRATION TRANSMÉDITERRANÉENNE
Au cours des années 1990-2003 plusieurs initiatives sont lancées pour tenter de rassembler les pays des deux rives autour de la Méditerranée.
Un « dialogue 5 + 5 » est organisé en 1990 à l'issue d'une réunion des ministres des affaires étrangères tenue à Rome. Son but est d'engager un processus de coopération régionale en Méditerranée occidentale entre, d'une part, l'Italie, la France, l'Espagne, le Portugal et Malte pour la rive nord et, d'autre part, les cinq pays de l'Union du Maghreb Arabe, pour la rive sud. A l'issue des deux premières réunions (Rome en 1990 et Alger en 1991) les pays membres conviennent d'un programme ambitieux d'investissements. Mais les événements liés aux élections législatives en Algérie et les soupçons pesant sur la Libye dans l'attentat de Lockerbie provoquent le gel du dialogue pendant dix ans (1991-2001).
Le projet d'un partenariat euro-méditerranéen est relancé en novembre 1995 à Barcelone. Connu sous le nom de « processus de Barcelone », il associe les quinze États-membres de l'Union européenne de l'époque et les douze partenaires du sud et de l'est de la Méditerranée. Les objectifs poursuivis sont l'établissement d'une zone de libre-échange ainsi qu'une aide financière accrue et une assistance technique et administrative. Il s'agit d'établir une « zone de prospérité partagée ». Le partenariat s'organise autour de trois volets : politique et sécurité ; économique et financier ; social, culturel et humain. Des accords commerciaux bilatéraux et asymétriques entre l'Europe et chacun des pays méditerranéens sont signés d'abord en 1995 avec la Tunisie et Israël, deux pays qui absorbent près de 50 % des exportations communautaires dans le bassin méditerranéen, ensuite avec le Maroc (1995), l'Autorité palestinienne (1996) et les autres pays arabes.
Mais progressivement le processus de Barcelone s'enlise. Dès novembre 2000 la réunion de Marseille avait révélé toutes les difficultés de l'Union européenne à mettre en place des programmes d'aide économique cohérents face à des Gouvernements arabes peu désireux de s'engager dans des transformations économiques difficiles et qui reprochent à l'Union d'esquiver les difficultés politiques en privilégiant la dimension économique de son action. Du côté européen, on s'efforce de rappeler que le processus de Barcelone et le processus de paix au Moyen-Orient sont deux éléments qui ne se concurrencent pas mais, au contraire, se complètent. Pour les partenaires arabes, la solution du problème palestinien reste la condition sine qua non à tout rapprochement politique véritable avec l'Occident.
La Commission européenne propose en 2003 un nouveau concept, le « voisinage », défini de la façon suivante : « l'Union Européenne s'emploie à créer un espace de prospérité et de bon voisinage, un cercle d'amis, caractérisé par des relations étroites et pacifiques fondées sur la coopération ». Officiellement, la politique européenne de voisinage (PEV) ne se substitue pas au processus de Barcelone, mais le renforce.
Nicolas Sarkozy s'est efforcé de redonner vie au dialogue euro-arabe qui s'était essoufflé en créant « l'Union pour la Méditerranée » qui prolonge et rénove le processus de Barcelone.
Des projets structurants sont retenus : dépollution de la Méditerranée, autoroutes de la mer et autoroutes terrestres, protection civile, plan solaire, enseignement supérieur et recherche, développement des entreprises. La difficulté majeure rencontrée dans la mise en place des structures de gestion de ces projets a été celle de la participation de la Ligue arabe à tous les niveaux de concertation et de décision. Les Etats arabes n'entendent pas, en effet, aborder en ordre dispersé l'Union Européenne, ce qui eut déséquilibré le dialogue. Israël de son côté, s'est opposé à la participation de la Ligue arabe.
Le concept initial d'intégration disparaît au profit d'une liste d'actions concrètes à entreprendre. Née dans le contexte de l'élargissement aux nouveaux pays de l'Est, cette politique n'a pas convaincu les pays du sud de la Méditerranée qui attendent de l'Union qu'elle s'engage clairement sur le terrain politique.
Nicolas Sarkozy avait pensé qu'un tel blocage pouvait être évité en mettant l'accent sur des projets concrets. Il se trompait. Il fallut, à la réunion de Marseille, pour surmonter l'impasse, mettre en place des structures inutilement lourdes comportant cinq postes de secrétaires généraux adjoints dont un pour Israël et donner à la Ligue arabe la possibilité de participer à toutes les réunions. En revanche, le poste de secrétaire général n'a pas pu être pourvu. La Tunisie, à laquelle il était destiné, n'ayant pas obtenu le siège de l'Union, qui reste implanté à Barcelone, a décliné ce poste.
Depuis la tragédie de Gaza en 2008, l'Union pour la Méditerranée est en sommeil. Les Gouvernements arabes accusent l'Europe de s'acheter une bonne conscience en proposant des projets de développement faute d'avoir le courage de prendre clairement position sur le conflit israélo-palestinien. Les initiatives prévues ont été gelées. L'UPM n'a pas renoncé et le blocage des réunions ne signifie pas la fin des projets euro-méditerranéens. Mais le malaise est bien là. Le pourrissement de la situation israélo-palestinienne empêche les Gouvernements arabes de persévérer dans la voie de l'UPM, tant cela les mettrait en porte-à-faux avec leur opinion publique.
En marge de la coopération transméditerranéenne, l'Union et Israël ont lancé des négociations sur la libéralisation des services et des liaisons aériennes entre eux, et ont récemment conclu des négociations relatives aux produits agricoles, à la pêche et aux produits agricoles transformés. Fin 2007, le Gouvernement israélien a demandé à l'Union Européenne de lui reconnaître un « statut spécial » dans le cadre de la politique européenne de voisinage. L'Etat d'Israël voudrait participer à plusieurs politiques et programmes communautaires pour renforcer la coopération technologique et commerciale, mais également participer aux réunions du Conseil ayant trait à l'économie, l'environnement, l'énergie ou à la sécurité. Cette demande de « rehaussement » du partenariat israélo-européen a été accueillie favorablement lors du huitième conseil d'association qui s'est tenu le 16 juin 2008 dans le cadre de l'accord d'association conclu en 1995, en dépit de l'opposition du Parlement, mais son entrée en vigueur a été différée par la dramatique invasion de Gaza par Israël.
La politique extérieure de l'Union européenne se ramène, en définitive, à une « diplomatie du chéquier ». L'Union est le principal bailleur de fonds des territoires palestiniens. L'enveloppe globale des aides communautaires pour 2005 s'élevait à 280 millions d'euros, soit plus de 500 millions d'euros si on prend en compte les aides bilatérales des différents Etats européens. Au lendemain du retrait unilatéral israélien de Gaza, la Commission européenne a accordé en septembre 2005 des aides pour un montant de 60 millions d'euros, dont la majeure partie pour la reconstruction d'infrastructures à Gaza, l'amélioration de l'approvisionnement en eau et en énergie, ainsi que la réfection des axes de communication. En 2007, l'aide communautaire aux territoires palestiniens s'est élevée à 561 millions d'euros, (soit près d'un milliard d'euros si on y ajoute les aides bilatérales) et, en 2008, à 493 millions d'euros. En juin 2009, la Commission a déjà engagé 238 millions d'euros. Sur ces fonds, l'Union finance deux mécanismes importants. Le premier concerne la mission EUBAN-Rafah qui était initialement destinée à assurer la sécurité de la frontière entre l'Egypte et la Bande de Gaza au point de passage de Rafah. Les installations de cette mission ayant été détruites par l'aviation israélienne, son personnel est actuellement replié à Ashkelon. Vos rapporteurs ont pu en rencontrer les responsables qui restent dans l'attente. Le second est la mission EUPOL COPPS, créée à la fin de l'année 2005 pour former la police de l'Autorité palestinienne. Ces deux missions sont placées, depuis 2003, sous la responsabilité de l'envoyé spécial de l'Union européenne au Proche-Orient, Marc Otte qui a remplacé Miguel Angel Moratinos et que vos rapporteurs ont rencontré.
En conclusion, tant que les Européens limiteront leurs ambitions à de substantielles enveloppes financières, ils trouveront des interlocuteurs prêts à discuter avec eux. Mais s'ils sont plus exigeants sur les contreparties politiques qu'ils attendent, ils se verront opposer une fin de non recevoir. La raison en est simple : pourquoi Arabes, Iraniens ou Israéliens composeraient-ils avec une Union européenne dont la ligne politique n'est pas claire et qui est empêtrée dans les contradictions de ses vingt-sept agendas nationaux ?