2. Une croissance notable des dotations qui ne pallie que partiellement la faiblesse des sommes engagées
La dotation de péréquation versée aux régions éligibles a connu depuis sa création une croissance notable. De 2004 à 2009, les sommes consacrées à la péréquation sont ainsi passées de 76 millions d'euros à près de 171 millions d'euros , ce qui représente un peu plus qu'un doublement.
Cette croissance s'explique par l'augmentation de la dotation globale de fonctionnement (DGF) mais surtout par la limitation de l'évolution de la dotation forfaitaire . En effet, le rythme d'évolution de la dotation de péréquation des régions est étroitement lié à celui de la DGF régionale ainsi qu'à celui de la dotation forfaitaire :
- d'une part, l'enveloppe globale de la DGF mise en répartition, indexée sur l'inflation, est fixée par la loi de finances . Ainsi en 2009, la DGF régionale évolue comme la DGF globale, soit une progression annuelle de + 2 %, pour s'établir à 5,4 milliards d'euros ;
- d'autre part, le Comité des finances locales (CFL) détermine le taux de progression de la dotation forfaitaire , au sein d'une fourchette comprise entre 60 % et 90 % du taux de progression de la DGF 14 ( * ) , c'est-à-dire entre 1,25 % et 1,87 % en 2008 et entre 1,2 % et 1,8 % en 2009. Ce taux de progression est fondamental dans la mesure où il détermine directement le solde disponible pour la dotation de péréquation : en effet, le montant total de la dotation de péréquation est égal à la différence entre l'ensemble des ressources affectées à la DGF des régions et la dotation forfaitaire . (deuxième alinéa de l'article L. 4332-8 du code général des collectivités territoriales, reproduit plus haut).
Votre rapporteur spécial souligne donc que la croissance de la dotation de péréquation repose avant tout sur les choix du CFL de procéder à une limitation plus ou moins marquée de la hausse de la dotation forfaitaire . La croissance la plus forte de la dotation de péréquation nécessiterait, par exemple, de se situer le moins haut possible dans la fourchette légale.
Le tableau suivant, réalisé par deux experts des politiques de péréquation que votre rapporteur spécial a auditionnés à deux reprises, offre un récapitulatif des choix opérés par le CFL depuis la création de la dotation de péréquation en 2004.
|
Indexation prospective de la dotation forfaitaire des régions : fourchette légale et choix du comité des finances locales |
|
|
Source : Alain Guengant et Yann Le Meur, Optimiser les finances locales , Le Moniteur, 2009
Guide de lecture :
- en haut est rappelé la croissance annuelle de la DGF ;
- en dessous, dans le bloc du milieu, sont présentés la fourchette prévue par la loi (Mini et Maxi), puis le choix du CFL et, enfin, la croissance de la dotation forfaitaire qui résulte de ce choix (? DFr) ;
- tout en bas, sont indiqués les rapports entre le choix effectué par le CFL et sa marge de manoeuvre théorique pour la dotation forfaitaire, d'une part, et pour la dotation de péréquation, d'autre part, ce que les auteurs du tableau appellent « utilisation du pouvoir péréquateur ».
Ce tableau montre clairement que les choix opérés par le CFL depuis 2004 pour la croissance de la dotation forfaitaire se situent toujours dans le haut de la fourchette légale , au détriment d'une progression plus prononcée de la dotation de péréquation.
A l'exception de l'année 2007, les rapports entre les choix du CFL et sa marge de manoeuvre sont identiques depuis 2004 . Ainsi, en 2009 et les années précédentes, le CFL a toujours utilisé une marge de progression de la dotation forfaitaire comprise entre 84 % et 88 % du taux d'évolution de la DGF, alors qu'il pourrait ne fixer ce taux qu'à 60 %, au profit, donc, d'une hausse plus marquée de la dotation de péréquation.
Ainsi, lors de sa séance du 3 février 2009, le CFL a fixé la croissance de la dotation forfaitaire des régions à 84 % de la croissance des ressources globales de la DGF, soit à + 1,68 %, limitant d'autant la marge de progression de la dotation de péréquation. S'il avait fixé la croissance de la dotation forfaitaire à 60 % de celle de la DGF, soit + 1,2 %, il aurait augmenté de la manière la plus forte possible la dotation de péréquation. Comme l'a indiqué M. Yann Le Meur lors de son audition, « le CFL n'utilise chaque année que 7 % de son pouvoir d'alimenter la péréquation régionale ».
Toutefois en raison d'un effet de masse, la part laissée au profit de la péréquation, qui croît par construction plus rapidement que la dotation forfaitaire, a bénéficié ces dernières années d'une progression relativement importante, dans la mesure où son montant était à l'origine faible . En 2009, la dotation de péréquation régionale connaît ainsi une hausse de 12 % par rapport à 2008 et s'élève à 170,7 millions d'euros, soit environ 3 % des 5,4 milliards d'euros de la DGF allouée aux régions. A titre de comparaison, elle ne représentait qu'un peu moins de 2 % de la DGF régionale en 2004, soit 76 millions d'euros 15 ( * ) .
Au total, deux éléments peuvent être relevés :
- la péréquation régionale est un dispositif récent , réformé en 2004, mais dont les critères d'éligibilité et de répartition n'ont pas été modifiés ;
- les sommes qui y sont consacrées ont augmenté de manière significative , même si le Comité des finances locales utilise de façon prudente les marges dont il dispose pour déterminer le montant des sommes consacrées à la péréquation.
* 14 Depuis 2007. La fourchette s'établissait entre 75 % et 95 % du taux de progression de la DGF de 2004 à 2006.
* 15 L'annexe 3 récapitule pour chacune des régions la répartition de la DGF et de ses deux composantes sur quatre années.